集約化種植業(yè)面源污染分區(qū)監(jiān)管模式探討

摘要：隨著中國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，集約化程度越來越高，在帶來了較大經(jīng)濟(jì)效益的同時也使得面源污染問題日益嚴(yán)峻。為了應(yīng)對集約化種植業(yè)面源污染，目前中國已開展對集約化種植區(qū)的合理監(jiān)管。面源污染監(jiān)管不同于工業(yè)點源污染監(jiān)管，而中國當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管照搬現(xiàn)成工業(yè)點源監(jiān)管模式，存在較大問題，主要有監(jiān)管權(quán)限不明，職能沖突，環(huán)境要素分割監(jiān)管，環(huán)境管理機構(gòu)缺位，監(jiān)管運行機制不完善等。建議根據(jù)監(jiān)管區(qū)實際情況進(jìn)行源強分級，確定不同監(jiān)管級別，實現(xiàn)分區(qū)監(jiān)管，合理分配政府監(jiān)管、協(xié)議監(jiān)管、社會監(jiān)管、自我監(jiān)管，以提高監(jiān)管效率，逐步建立和完善適應(yīng)中國國情的集約化種植業(yè)面源污染監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：集約化種植業(yè)；面源污染；分區(qū)；監(jiān)管

中圖分類號：X592 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）03-0545-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.03.001

Abstract：With the development of modern agriculture，intensive degree is higher and higher. Which brings the larger economic benefits at the same time also makes the problem of the non-point source pollution is more and more serious. In order to deal with non-point source pollution，our country has paid attention to the rational regulation of intensive area that can play a more effective role. Non-point source pollution regulation is different from industrial point source pollution，but the current non-point source pollution management copy existing industrial point source pollution regulation mode. Which is a big problem. Mainly problems include：regulatory authority is unknown，role conflict，environmental regulatory elements segmentation， the absence of environment management institutions，regulatory mechanism is not perfect.Highly recommended source graded according to the actual situation in the regulatory area，zoning regulation to achieve a reasonable distribution of government regulation，protocol supervision，social supervision，self-regulation，improve regulatory efficiency，and gradually establish and improve China’s national conditions of intensive cropping area pollution control regulatory body.

Key words：intensive planting areas；non-point source pollution；partition；regulation

隨著國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)及國家城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，必然會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)集約化，集約化農(nóng)業(yè)必然是中國以后農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。集約化的發(fā)展在一定程度上緩解了人口的快速增長與耕地資源嚴(yán)重不足的矛盾，但是以高強度、高投入為特點的農(nóng)業(yè)集約化增加了單位面積上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用量，對局部區(qū)域的環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響，引起局部地區(qū)土壤養(yǎng)分失衡、水體富營養(yǎng)化、有害污染物累積等環(huán)境問題。但面源的監(jiān)管體系與工業(yè)點源的監(jiān)管應(yīng)該有所不同，所以制定集約化種植區(qū)的監(jiān)管體系就顯得格外重要。

1 集約化種植業(yè)發(fā)展及污染現(xiàn)狀

1.1 集約化種植業(yè)發(fā)展

集約化原指在充分利用一切資源的基礎(chǔ)上，更集中合理地運用現(xiàn)代管理與技術(shù)，充分發(fā)揮各項優(yōu)勢，以提高工作效益和效率的一種形式。不同的產(chǎn)業(yè)有不同的集約化表現(xiàn)形式。集約化種植業(yè)，簡單地說，就是在單位面積土地上投入大量的資本和勞動力并以求獲得最大的利益[1]。雖然由于各國國情不同，農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展方式不一樣，但大體趨勢都是從低級到高級，從粗放式到集約型，從初步集約化到高度集約化。集約化農(nóng)業(yè)是以科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為基礎(chǔ)來大力發(fā)展的農(nóng)業(yè)。其核心理論就是提高一切增長要素的利用率，其主要特點是包括新增長的性質(zhì)，最重要的意義是由局部集約化向全面集約化的發(fā)展[2]。

1.2 農(nóng)業(yè)集約化污染日趨加劇

2010年2月環(huán)境保護(hù)部、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《第一次全國污染源普查公報》顯示：中國2007年度的農(nóng)業(yè)化學(xué)需氧量（COD）排放量為1 324.09萬t，占全部化學(xué)需氧量排放總量的43.7%；農(nóng)業(yè)源也是總氮、總磷排放的主要來源，其排放量分別為270.46萬t和28.47萬t，分別占排放總量的57.2%和67.4%[3]。2012年中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒顯示，1990 — 2011年，中國單位有效灌溉面積化肥使用量呈不斷上升趨勢。以山東省集約化種植業(yè)為例，單位耕地面積化肥用量高達(dá)685 kg/hm2，相當(dāng)于全國平均水平的1.92倍，但由于利用率較低（氮肥僅30%～35%，農(nóng)藥僅20%～30%），大量化肥、農(nóng)藥以地表徑流、淋溶、氣態(tài)揮發(fā)等形式進(jìn)入環(huán)境，污染地表水或地下水[4]。一些地區(qū)化肥污染對地表水氨氮、總磷有30%的貢獻(xiàn)率[5]。2005年農(nóng)業(yè)部對包括河北省在內(nèi)的北方7省、市調(diào)查結(jié)果表明，地下水硝酸鹽超標(biāo)率已達(dá)34%[6]，特別是在集約化種植區(qū)，地下水硝酸鹽污染嚴(yán)重。

2 目前農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管存在的主要問題

2.1 監(jiān)管權(quán)限不明，職能沖突

從縱向監(jiān)管上看，在本級人民政府和上級主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，地方性農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機構(gòu)、環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管部門和行業(yè)性部門往往都難以實現(xiàn)國家的統(tǒng)一監(jiān)管[7]。同時，地方環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置的區(qū)域性與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的整體性相矛盾。地方環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)是按行政區(qū)劃進(jìn)行分割管理。在各級政府中設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管。而環(huán)境問題有地域整體性，不受行政區(qū)域的限制。將環(huán)境問題整體性人為地割裂開的劃分，使得環(huán)境保護(hù)不力。

2.2 環(huán)境管理機構(gòu)缺位，監(jiān)管運行機制不完善

中國的環(huán)境保護(hù)工作一直是在城市展開，專門的環(huán)境保護(hù)機構(gòu)也僅在縣級以上設(shè)置，縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)缺乏專門的機構(gòu)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)工作，針對日益發(fā)展的集約化種植區(qū)更是缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)[8，9]。且現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)各類法律法規(guī)沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境監(jiān)管職能，也沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)執(zhí)法主體資格的法律規(guī)范，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)建設(shè)、人員配備及經(jīng)費投入無法可依，影響到集約化種植區(qū)環(huán)境監(jiān)管體系的建設(shè)。近年來，雖然部分地方部門開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機構(gòu)建設(shè)，但這些機構(gòu)大多與其他部門聯(lián)合辦公，以抓經(jīng)濟(jì)工作為主，真正從事環(huán)保工作的人員很少，也缺乏必要的監(jiān)測設(shè)備、監(jiān)管手段和專業(yè)技術(shù)人員。

2.3 政府監(jiān)管

政府監(jiān)管是當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府及其職能部門為實現(xiàn)環(huán)境公共政策目標(biāo)，維護(hù)全社會的環(huán)境利益，對企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀管理的措施和手段，其目的是糾正市場失靈、保障公共利益[10]。政府監(jiān)管是一種垂直的監(jiān)管模式，也是中國面源污染監(jiān)管的主要模式，該模式可用于流域管理也可用于單個小區(qū)域的面源污染監(jiān)管，也是目前比較適合中國國情的監(jiān)管模式。中國現(xiàn)有的環(huán)境管理體制基本上是從上而下的垂直管理為主，在現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管機制下，較便捷的改進(jìn)措施就是建立縣級以下的環(huán)保機構(gòu)，包括了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村一級的環(huán)境保護(hù)常駐機構(gòu)或者監(jiān)察機構(gòu)，由于處在農(nóng)業(yè)面源污染的最前線，所以有利于政策的實施、激勵措施的實施、基礎(chǔ)情況和數(shù)據(jù)的收集、公眾意愿反饋等[11]。

2.4 社會監(jiān)管

社會監(jiān)管是指具有較強組織性、自愿性、專業(yè)性以促進(jìn)公益進(jìn)步為活動宗旨的非營利性民間非政府組織對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管[12]。由于農(nóng)業(yè)面源污染的區(qū)域性、復(fù)雜性和特殊性以及政府環(huán)保職能本身的局限性，使僅靠政府監(jiān)管難以取得較好效果，環(huán)境非政府組織以利他主義為價值取向，具有內(nèi)部規(guī)章制度，實行自我管理，能夠彌補、充實政府組織的不足，發(fā)揮積極的作用。

2.5 自我監(jiān)管

自我監(jiān)管是指企業(yè)或大農(nóng)戶自覺地對自身的環(huán)境行為進(jìn)行自我約束和控制，主動解決自身環(huán)境問題，承擔(dān)污染治理和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。這種模式有利于企業(yè)樹立環(huán)保形象，提高產(chǎn)品的市場競爭力和市場占有率，也有利于政府彌補強制性監(jiān)管措施的不足，降低環(huán)境治理成本。政府應(yīng)該制定相關(guān)的優(yōu)惠政策對企業(yè)的自我監(jiān)管予以支持和激勵，當(dāng)然，這種監(jiān)管模式需要建立在企業(yè)自覺、自愿的基礎(chǔ)上，只有具備較強的環(huán)境意識和環(huán)境責(zé)任感的企業(yè)才可能做到。相比社會監(jiān)管而言，也只能居于輔助地位?？赏ㄟ^政策和激勵措施引導(dǎo)企業(yè)開展自我監(jiān)管，逐步使其發(fā)揮較大的作用。

3 基于分區(qū)的集約化種植區(qū)監(jiān)管模式選擇

由于受到自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等眾多因素的影響，種植業(yè)面源污染存在明顯的地域性和不平衡性，污染負(fù)荷空間差異性非常顯著。因此在制定農(nóng)業(yè)面源污染控制管理時，要實行分級分區(qū)管理，因地制宜開展農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管。實行分區(qū)監(jiān)管就是將治理重點和有限的資源投入到區(qū)域內(nèi)污染負(fù)荷最高、環(huán)境危害最大且范圍相對較小的敏感地區(qū)和地段。優(yōu)先加強管理措施并安排治理工程的布局，這樣可以明晰管理對象，量化管理重點，提高農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的實施成效，有利于合理配置資源，提高監(jiān)管效率。根據(jù)種植區(qū)內(nèi)面源的污染源分級以及風(fēng)險分級可將研究區(qū)域劃分成重點監(jiān)管區(qū)、一般監(jiān)管區(qū)、選擇性監(jiān)管區(qū)。

3.1 重點監(jiān)管區(qū)

重點監(jiān)管區(qū)，是指區(qū)域內(nèi)面源污染源強較高，風(fēng)險級別較高的監(jiān)管區(qū)。因此對于重點監(jiān)管區(qū)應(yīng)該結(jié)合優(yōu)勢資源重點監(jiān)管，以防止重點污染源產(chǎn)生較大風(fēng)險。建議以政府監(jiān)管和協(xié)議監(jiān)管為重點，社會監(jiān)管和自我監(jiān)管為輔助。

以政府監(jiān)管為主導(dǎo)是毋庸置疑的，政府監(jiān)管模式是強制性監(jiān)管，對政策法規(guī)的執(zhí)行有較好的效果，增強人員配置，確保環(huán)境法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行。定期對該區(qū)域面源污染進(jìn)行監(jiān)測和信息反饋，建立數(shù)據(jù)庫并及時更新，防范污染源風(fēng)險。社會監(jiān)管和自我監(jiān)管應(yīng)該是要大力提倡的監(jiān)管模式，積極推動社會監(jiān)管對提高全民的環(huán)保意識有較大幫助。而且社會監(jiān)管的輿論效應(yīng)可能比政府監(jiān)管的強制效應(yīng)更能對企業(yè)、農(nóng)戶產(chǎn)生較深刻的影響，以使他們的環(huán)保意識能夠更加深入，從而有利于他們自覺、自愿地參與到環(huán)境保護(hù)中來。通過加強政府基層執(zhí)法人員的執(zhí)法和宣傳教育，來加強農(nóng)戶的環(huán)保意識，通過社會、媒體、環(huán)保類非政府組織（NGO）對企業(yè)、農(nóng)戶的生產(chǎn)活動進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，并可培養(yǎng)基層環(huán)保監(jiān)督員來實時監(jiān)管種植戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。此監(jiān)管區(qū)內(nèi)的企業(yè)、農(nóng)戶的環(huán)保意識一般比較淡薄，不能從自身的角度完成自我的監(jiān)管，這就需要政府配置專門人員進(jìn)行宣傳教育，以提高公民環(huán)境保護(hù)意識為目的，培養(yǎng)起自我監(jiān)管的較好機制。

3.2 一般監(jiān)管區(qū)

一般監(jiān)管區(qū)，是指區(qū)域內(nèi)面源污染強度和風(fēng)險級別都不是最高的監(jiān)管區(qū)，大部分監(jiān)管區(qū)屬于這類監(jiān)管區(qū)。因而常規(guī)的監(jiān)管職能都應(yīng)用于此監(jiān)管區(qū)，可以采用的監(jiān)管方案應(yīng)該是普適性監(jiān)管方案。建議以政府監(jiān)管為重點，社會監(jiān)管和自我監(jiān)管為輔助。

本監(jiān)管區(qū)的監(jiān)管方案依然是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，但政府的強制性作用可以適當(dāng)調(diào)節(jié)，考慮到集約化種植區(qū)還肩負(fù)著糧食生產(chǎn)的重任，所以執(zhí)法人員執(zhí)法過程應(yīng)該合理有序，以免影響農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)活動積極性。在環(huán)保機構(gòu)人員配置上可適當(dāng)減少，并可由少數(shù)人管理多個監(jiān)管區(qū)。對于面源污染的監(jiān)測和統(tǒng)計也可適當(dāng)放長周期，但要確保環(huán)保政策和規(guī)劃的貫徹執(zhí)行。

社會監(jiān)管和自我監(jiān)管的輔助是必不可少的，社會監(jiān)管不耗費政府資源，在監(jiān)管機制上也有較好的適應(yīng)性，自我監(jiān)管同樣需要靠公眾力量來培養(yǎng)，這有利于監(jiān)管體系的完善。因為政府監(jiān)管力量上投入較少，所以一般監(jiān)管區(qū)會對政策執(zhí)行產(chǎn)生松懈，所以要靠社會監(jiān)管力量加強監(jiān)管，當(dāng)發(fā)生特殊風(fēng)險情況時要及時舉報，當(dāng)監(jiān)管區(qū)面源污染負(fù)荷超出界限時，要及時通知政府部門將該區(qū)域升級到重點監(jiān)管區(qū)。社會監(jiān)管對彌補政府監(jiān)管的不足十分顯著。自我監(jiān)管在任何時候都是應(yīng)該提倡的，所以在政府監(jiān)管及社會監(jiān)管的同時要通過宣傳教育對企業(yè)、農(nóng)戶自身的環(huán)境意識加強培養(yǎng)。

3.3 選擇性監(jiān)管區(qū)

選擇性監(jiān)管區(qū)，是指區(qū)域內(nèi)面源污染強度和風(fēng)險級別都很低的監(jiān)管區(qū)。對于這類監(jiān)管區(qū)，可以不必采取政府強制性監(jiān)管，不設(shè)專人機構(gòu)，節(jié)省資源配置，不會浪費太多的政府資源。建議以社會監(jiān)管和自我監(jiān)管為重點，政府監(jiān)管根據(jù)需求選擇。

依據(jù)一般監(jiān)管區(qū)監(jiān)管方案，降低要求對本監(jiān)管區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，但是也不能過于懈怠，防止相鄰監(jiān)管區(qū)的污染相互滲透。政府應(yīng)該在環(huán)境戰(zhàn)略上給予一定的政策傾斜和導(dǎo)向激勵，發(fā)揮自我監(jiān)管的優(yōu)勢。社會監(jiān)管及自我監(jiān)管的相互協(xié)調(diào)能夠較好地做好本監(jiān)管區(qū)的環(huán)境監(jiān)管工作。

4 結(jié)論

根據(jù)不同地區(qū)面源污染現(xiàn)狀與地理環(huán)境不同，實施分區(qū)分類的監(jiān)管方案對中國集約化種植業(yè)面源污染的監(jiān)管效果顯著。由于不同監(jiān)管區(qū)的劃分并不是一成不變的，每個監(jiān)管區(qū)內(nèi)的種植種類、生產(chǎn)行為、資金投入等都有可能發(fā)生變化。所以每隔一定的時間，對監(jiān)管區(qū)進(jìn)行污染負(fù)荷抽查并重新定義監(jiān)管區(qū)的級別，對于集約化種植業(yè)面源污染監(jiān)管來說具有十分重要的意義。同時國家在財政及人員上的投入較少也使得集約化種植業(yè)面源污染監(jiān)管開展不順，因此，國家增加在這方面的投入能夠起到至關(guān)重要的作用。

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