論我國消費者食品安全教育的完善

摘要：消費者食品安全教育建設(shè)是我國食品安全保障體系的一項基本工作，是實現(xiàn)食品安全社會共治的基礎(chǔ)。消費者食品安全教育存在著缺乏專門立法，沒有形成系統(tǒng)性、持續(xù)性的工作機(jī)制，教育基礎(chǔ)薄弱、教育體系不健全等問題，完善消費者食品安全教育必須從夯實基礎(chǔ)入手解決上述問題。

關(guān)鍵詞：食品安全 消費者教育 社會共治

2015年10月1日，修訂后的《中華人民共和國食品安全法》正式開始實施，新《食品安全法》的一個重要原則就是強(qiáng)調(diào)實行食品安全社會共治，重視并充分發(fā)揮消費者、媒體的作用。保障食品安全不僅僅是食品生產(chǎn)經(jīng)營者、政府食品安全監(jiān)管部門的責(zé)任，消費者也應(yīng)充分認(rèn)識到自身在防范食品安全事故、保障食品安全方面的積極作用。已有經(jīng)驗表明，要想減少食品安全事故的發(fā)生幾率，必須強(qiáng)化政府對食品安全的監(jiān)管力度，同時，強(qiáng)化消費者的食品安全意識，豐富其食品安全知識更是不可或缺的一環(huán)。

一、消費者食品安全教育的重要意義

（一）提高消費者自我保護(hù)、參與食品安全監(jiān)管的能力

食品生產(chǎn)流通供應(yīng)鏈的最終環(huán)節(jié)是消費，廣大消費者是食品安全風(fēng)險的承受者，更是問題食品的直接受害者。食品安全問題的根源是信息不完全、信息不對稱。對于食品信息的掌握，消費者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者相比處于劣勢，由于嚴(yán)重的信息不完全和不對稱使得一些生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生機(jī)會主義傾向，為了追逐利潤故意制假售假，從中謀取暴利。食品品質(zhì)同時具有搜尋品、經(jīng)驗品和信任品的特征，消費者需要利用多種質(zhì)量信息來判斷食品品質(zhì)。但是，不斷進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)、日益復(fù)雜的食品生產(chǎn)和流通體系，人們依靠原有的知識和經(jīng)驗已無法對食品是否安全作出全面、正確、科學(xué)的判斷。

當(dāng)前我國消費者的食品安全防范意識淡薄，食品安全消費知識缺乏，公眾容易陷入一些消費的誤區(qū)，一方面貪圖價格便宜，不注重食品質(zhì)量，缺乏防范意識；另一方面當(dāng)食品安全事故發(fā)生時又容易出現(xiàn)過度緊張情緒，聽信一些不真實、不準(zhǔn)確的信息，出現(xiàn)食品恐慌現(xiàn)象。由于消費者粗糙的選擇行為，使得一些不法經(jīng)營者有機(jī)可乘，導(dǎo)致食品安全問題產(chǎn)生。安全健康科學(xué)的飲食習(xí)慣的養(yǎng)成與教育有著密切的關(guān)系，通過對消費者進(jìn)行食品安全教育，使他們了解并掌握有關(guān)的食品安全知識，培養(yǎng)健康的飲食習(xí)慣和消費觀念，使他們成為有鑒別力的消費者，能夠在食品這一信息嚴(yán)重不對稱的不平等的市場上作出明智的選擇。

新《食品安全法》，強(qiáng)調(diào)全社會共同治理食品安全，要充分發(fā)揮廣大消費者的作用。作為食品安全風(fēng)險的承受者，消費者理應(yīng)成為食品安全監(jiān)管過程中的真正主人。但在傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體系中，由于食品安全教育的缺失，消費者既沒有很強(qiáng)的參與意識，也不具備相關(guān)的專業(yè)知識，缺乏正確的識別和判斷能力去參與食品安全監(jiān)管。有的消費者常常把保障食品安全的責(zé)任完全推到政府和企業(yè)頭上，出現(xiàn)問題一味地指責(zé)政府和企業(yè)，自己只是盲目擔(dān)心食品安全，監(jiān)管上單純依賴于政府，習(xí)慣于被動接受保護(hù)，在整個監(jiān)管體系中往往處于邊緣地位，不能真正切實地參與食品安全監(jiān)管。加強(qiáng)消費者食品安全教育，能強(qiáng)化消費者的食品安全意識，提高其科學(xué)素養(yǎng)，增強(qiáng)識別判斷能力，及時發(fā)現(xiàn)身邊的問題食品，及時向政府職能部門報告，科學(xué)理性地積極參與食品安全監(jiān)管活動。

（二）制約食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為

眾所周知，消費者對于食品安全的需求同收入有關(guān)，隨著人們收入的提高，基本的溫飽問題解決后，影響食品安全需求的關(guān)鍵就是消費者對于食品安全風(fēng)險的認(rèn)知了，沒有對食品安全的認(rèn)知就不會產(chǎn)生對食品安全的需求。市場經(jīng)濟(jì)條件下，消費者需求的變化會影響供求關(guān)系的變化，他們的行為制約著生產(chǎn)者的行為，消費者對安全食品的需求增強(qiáng)會刺激食品供應(yīng)鏈上各生產(chǎn)經(jīng)營主體的安全意識和安全生產(chǎn)行為，能有效抑制不法企業(yè)的制假售假行為，使造假企業(yè)失去市場和生存空間[1]。消費者的自我保護(hù)行為本身就是對廠商不負(fù)責(zé)行為最有力的約束。

同時，在社會經(jīng)濟(jì)活動中，食品的生產(chǎn)經(jīng)營者一方面自己從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，另一方面他們也是食品的消費者，他們具備著經(jīng)營者和消費者的雙重身份?！凹核挥鹗┯谌恕?，食品生產(chǎn)經(jīng)營者除了掌握他們自身生產(chǎn)經(jīng)營的食品的有關(guān)專業(yè)知識外，也在作為消費者接受食品安全教育，這樣通過不同角度開展的食品安全教育，使得食品生產(chǎn)經(jīng)營者自身的法律意識和安全規(guī)范操作意識得到加強(qiáng)，按照食品安全相關(guān)規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)的自覺性也會得到提高。

（三）提升政府食品安全監(jiān)管的效率，減少執(zhí)法成本

各國的經(jīng)驗表明，政府監(jiān)管是處理食品安全問題最有力的手段，加大監(jiān)管力度、提高賠償數(shù)額、強(qiáng)化法律責(zé)任對于保障食品安全無疑起著重要作用，但是作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，食品安全監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)加工、物流倉儲、銷售消費各個環(huán)節(jié)，監(jiān)管的鏈條較長，而我國食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模較小，據(jù)2011年統(tǒng)計，全國有40多萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)，其中超過80%是員工不足10人的小企業(yè)或家庭作坊，小型生產(chǎn)企業(yè)如此之多，如果要對食品供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)保持持續(xù)高強(qiáng)度的監(jiān)管力度，國家監(jiān)管機(jī)關(guān)需要付出高昂的成本，在當(dāng)前的條件下，監(jiān)管部門往往顯得力不從心，而監(jiān)管力度一旦放松就會給不法經(jīng)營者以可乘之機(jī)，導(dǎo)致消費者生命健康受到劣質(zhì)食品的損害，食品市場交易秩序混亂。因而，單純依靠食品監(jiān)管部門“堵截式”的管理，難以從根本上解決我國日趨突出的食品安全問題[2]。食品安全監(jiān)管既要強(qiáng)化政府的組織，更需要普通消費者的介入，消費者食品安全意識和識別判斷能力的提高，可以彌補政府監(jiān)管中存在的漏洞，減少政府監(jiān)管部門執(zhí)法成本，提高監(jiān)管效率。

二、我國消費者食品安全教育的現(xiàn)狀

（一）消費者食品安全教育專門立法缺乏

消費者食品安全教育立法是開展消費者食品安全教育的指引，缺乏相應(yīng)的規(guī)范，必然會影響到這一工作的開展。受教育權(quán)是消費者的一項法定權(quán)利，同時也是消費者實現(xiàn)自我保護(hù)、參與食品安全監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。我國《消費者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》關(guān)于消費者受教育權(quán)利的規(guī)定都還停留在基本原則和精神號召層面，沒有具體從立法上落實這一制度，沒有專門的法律為消費者獲取食品安全教育提供保證，政府文件中僅是零散地直接或間接提到政府相關(guān)職能部門有義務(wù)開展食品安全宣傳教育。2006年8月國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布了“全國食品安全宣傳教育綱要（2006—2010）”、2011年5月國務(wù)院食品安全委員會辦公室印發(fā)了“食品安全宣傳教育綱要（2011—2015）”，雖然這些文件提到了食品安全宣傳教育工作的重要性——“開展食品安全宣傳教育是構(gòu)建我國食品安全保障體系的重要內(nèi)容，也是食品安全監(jiān)管部門的一項重要職責(zé)”，但文件效力級別較低，內(nèi)容簡略，僅是對一段時間內(nèi)開展食品安全宣傳教育工作的原則性安排，現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)章等并未明確消費者食品安全教育的主體、客體、內(nèi)容、責(zé)任等相關(guān)要素，使得工作的開展無法可依，政府、企業(yè)、社團(tuán)開展消費者食品安全教育的職責(zé)和行為得不到規(guī)范，不利于提高消費者食品安全意識和食品消費鑒別能力以及培養(yǎng)消費者維權(quán)和參與意識。

（二）消費者食品安全教育工作機(jī)制尚未形成，缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性

缺乏法律體系的支持，使得我國的消費者食品安全教育沒有形成體系，沒有形成具體的工作機(jī)制。新《食品安全法》雖然明確了國家食品藥品監(jiān)督管理局對食品安全的監(jiān)管之責(zé)，規(guī)定縣級以上的地方人民政府、食品行業(yè)協(xié)會包括食品生產(chǎn)企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)起開展食品宣傳教育的責(zé)任，但具體開展食品安全消費者教育工作的工作機(jī)制、工作任務(wù)、目標(biāo)、職責(zé)等沒有明確。消費者協(xié)會作為保護(hù)消費者合法權(quán)益的社會組織，其最重要的一條職責(zé)就是提高消費者維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，引導(dǎo)文明、健康的消費方式，但現(xiàn)實中消協(xié)更多的工作是受理消費者投訴，解決有關(guān)的消費糾紛。目前我國還沒有明確具體負(fù)責(zé)消費者食品安全教育工作的職能部門，更沒有專門研究消費者食品安全教育的機(jī)構(gòu)。由于沒有相關(guān)法律的規(guī)范，沒有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，消費者食品安全教育難以形成系統(tǒng)性，“就事論事”、“亡羊補牢”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，常常是在食品安全問題暴露后，匆匆忙忙開展集中性的、突擊性的食品安全檢查、宣傳，而當(dāng)問題稍稍平息時，一些不良的食品消費習(xí)慣又會抬頭，不法生產(chǎn)廠商的問題食品又重新在市場上出現(xiàn)。周而復(fù)始，層出不窮的問題食品不僅給國家和社會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，更是對消費者生命健康的巨大威脅。

國務(wù)院食品安全委員會于2011年確定在每年六月舉辦全國食品安全宣傳周，至今已舉辦了五屆，參加的部委也從最初的9個增加到2015年的18個。但每年一到兩周的集中宣傳教育，無論是從宣傳教育的受眾還是實施形式都非常有限，主要是一些零散的媒體節(jié)目或是相關(guān)部門街頭、社區(qū)開展的食品安全宣傳教育活動，在國家層面上還沒有形成持續(xù)的、系統(tǒng)的、全國范圍內(nèi)的消費者食品安全教育活動。而且，食品安全教育包含的內(nèi)容很豐富，食品安全宣傳僅僅是其中的一部分，食品安全教育應(yīng)該是一個長期、持續(xù)、全方位并且教育內(nèi)容不斷與時俱進(jìn)的過程，短期的臨時性的宣傳活動不能替代食品安全教育。

（三）消費者食品安全教育基礎(chǔ)薄弱，教育體系不健全

我國社會公眾食品安全知識缺乏，長期忽視食品安全基礎(chǔ)教育。眾所周知，飲食習(xí)慣是在孩童時期養(yǎng)成的，從小養(yǎng)成良好的飲食習(xí)慣對于一個人一生的健康非常重要，因此，各國都把少年兒童作為食品安全教育的重點對象，“從娃娃抓起”，使消費者從小就形成良好的生活和飲食習(xí)慣。我國食品安全監(jiān)管部門也在中小學(xué)校園開展了一些食品安全教育活動，如開展了“食品安全進(jìn)校園”活動，培養(yǎng)中小學(xué)生科學(xué)、健康的食品消費行為。但這些活動多采用不定期在學(xué)校舉辦食品安全教育講座的形式，并沒有把食品安全教育納入學(xué)校的正規(guī)教育體系。目前，我國以正規(guī)的學(xué)校教育在中小學(xué)開展食品安全教育還沒有統(tǒng)一模式，各地實施形式各異，食品安全教育的內(nèi)容差異也很大，只是在與素質(zhì)教育有關(guān)的如勞動課、社會課等課程中涉及少量食品安全的內(nèi)容，沒有專門的消費者食品安全教育課程開設(shè)。

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)和電視是社會公眾獲得食品安全知識的首要途徑，廣播、報紙雜志次之，最后是食品安全知識手冊、宣傳畫冊等，這些都是通過大眾媒體或街頭宣傳等方式進(jìn)行的全民食品安全知識宣傳普及，針對性不強(qiáng)。隨著微信、微博等自媒體的出現(xiàn)，消費者接觸到的關(guān)于食品安全的信息量大大增加，但同時也出現(xiàn)了信息真?zhèn)坞y辨，各種虛假、夸大、不準(zhǔn)確的信息讓消費者無所適從。而廣大農(nóng)村由于農(nóng)民受教育程度低，收入水平低，信息閉塞，使得農(nóng)村成為造假售假的最佳隱蔽地，過期劣質(zhì)食品也大部分流向了農(nóng)村。而農(nóng)村的食品安全監(jiān)管機(jī)制不健全，普遍缺乏統(tǒng)一的、固定的食品安全監(jiān)管機(jī)制和宣傳教育機(jī)制，城市普遍使用的宣傳教育手段又很難適應(yīng)農(nóng)村的實際情況，針對農(nóng)村消費者的食品安全教育尤為匱乏。

三、完善我國消費者食品安全教育的措施

（一）完善消費者食品安全教育的立法

食品安全問題的根治，法治和教育缺一不可，我國的消費者食品安全教育缺乏完備的法律的支撐，體系尚未形成?！断M者權(quán)益保護(hù)法》已頒布實施20余年，《食品安全法》也已實施6年多，作為消費者享有的一項基本權(quán)利——受教育權(quán)不應(yīng)該還只是停留在法律的原則性規(guī)定上，更應(yīng)該盡早出臺細(xì)化可操作的具體的法律規(guī)范，明確開展消費者食品安全教育的目的、內(nèi)容、形式和方法，對政府、企業(yè)、社會團(tuán)體以及個人各相關(guān)主體在消費者食品安全教育中的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任作出相應(yīng)的規(guī)范，使消費者食品安全教育工作的開展有理有據(jù)，各主體分工明確，責(zé)任清晰，在法律法規(guī)體系中為消費者獲取食品安全教育提供法律保障。

（二）將消費者食品安全教育納入正規(guī)的學(xué)校教育，實現(xiàn)正規(guī)教育與普及教育相結(jié)合

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，食品消費活動貫穿于整個社會及每個社會成員的一生，消費者食品安全教育實際上是一種國民教育，是對全體國民進(jìn)行的一種有目的、有計劃、有組織地傳授有關(guān)食品安全消費的知識和技能，培養(yǎng)科學(xué)的食品消費觀念，提高消費者自身素質(zhì)的一種社會活動[3]。食品安全教育是全民教育，應(yīng)將大眾普及教育和特殊人群的教育結(jié)合起來，增強(qiáng)消費者食品安全教育的針對性。如針對社會大眾，教育的重點是食品的安全選擇、健康的飲食習(xí)慣、營養(yǎng)膳食知識等；多是通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊雜志等媒體或街頭宣傳等方式開展教育。而少年兒童是食源性疾病易感染人群，同時也是觀念、行為形成的關(guān)鍵人群，是食品安全教育的重點對象[4]，針對他們的教育重點應(yīng)該是培養(yǎng)食品安全意識，增長食品安全知識，從小培養(yǎng)科學(xué)健康的飲食習(xí)慣和消費觀念。因此應(yīng)該積極協(xié)調(diào)教育行政部門將消費者食品安全教育納入基礎(chǔ)教育體系，成為學(xué)校教育基本課程的一部分。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)該與教育行政部門相互配合制定全國中小學(xué)食品安全教育計劃，根據(jù)少年兒童的行為特點，共同組織編寫針對不同年齡段學(xué)生的食品安全知識相關(guān)教學(xué)材料，使食品安全教育成為學(xué)校正規(guī)教育的一部分，使食品安全教育常態(tài)化、體系化。

（三）加強(qiáng)在農(nóng)村開展消費者食品安全教育

農(nóng)村作為食品原材料的產(chǎn)地，在食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈中占據(jù)源頭地位，同時也是食品安全高風(fēng)險地區(qū)。廣大農(nóng)民既是食品原材料的生產(chǎn)經(jīng)營者，同時也是食品的消費者，針對他們的食品安全教育工作是我國食品安全教育工作的重中之重。但由于農(nóng)村居民受教育程度和收入水平較城市普遍偏低，在農(nóng)村開展食品安全教育面臨著更大的困難。因此，農(nóng)村的食品安全教育工作需要政府更大的財政投入、更強(qiáng)的工作力度，特別是要注意到農(nóng)村中收入較低、文化程度較低的農(nóng)民消費者的需要，教育培訓(xùn)的方式也要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整完善，如將食品安全宣傳教育工作融入科技、文化、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動中，充分動員農(nóng)村基層組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊廣泛建立食品安全宣傳欄，采用張貼宣傳畫、舉辦知識講座、排演食品安全小劇目等為群眾所喜聞樂見、淺顯易懂的方式普及食品安全知識，使廣大農(nóng)民具備一定的防范意識和食品鑒別能力。

（四）加強(qiáng)對媒體從業(yè)人員的食品安全教育

一些調(diào)查研究表明，我國消費者對食品安全的關(guān)注程度超過發(fā)達(dá)國家，部分消費者的支付意愿甚至高于發(fā)達(dá)國家[5]，但同時消費者又普遍缺乏食品安全消費的基礎(chǔ)知識，在食品消費方面缺乏科學(xué)引導(dǎo)，在評價食品安全風(fēng)險時，往往是主觀的，因從眾效應(yīng)受外界因素的影響很大。媒體對社會認(rèn)知有著重要影響，媒體的觀點對社會公眾具有十分明顯的導(dǎo)向作用?；ヂ?lián)網(wǎng)、電視、報刊、廣播等各類媒體是針對社會公眾開展食品安全普及教育的主要平臺?，F(xiàn)實中部分媒體出于經(jīng)濟(jì)利益考量，為了吸引眼球，滿足公眾喜歡曝光等心理，會突出報道一些負(fù)面信息，甚至違背職業(yè)道德，編造發(fā)布一些虛假信息；同時由于其自身往往也不具備科學(xué)正確的食品安全知識，在新聞報道中又不認(rèn)真求證，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，造成發(fā)布傳播的食品安全信息不真實不準(zhǔn)確甚至出現(xiàn)錯誤。當(dāng)前，自媒體的興起和蓬勃發(fā)展使得社會公眾接受到的食品安全信息更加良莠不齊，真假難辨。由于食品安全信息報道人命關(guān)天并且專業(yè)性特別強(qiáng)，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)與媒體的溝通交流，專門針對媒體從業(yè)人員組織一些食品安全專題研討會或座談會，加強(qiáng)對媒體工作者的食品安全教育，提高媒體科學(xué)認(rèn)知食品安全風(fēng)險，科學(xué)報道食品安全問題的能力，促使其客觀、公正、科學(xué)地傳播正確的食品安全知識，糾正錯誤理念和觀點。

新的《食品安全法》強(qiáng)調(diào)食品安全社會共治，要形成良性互動、有序參與、有力監(jiān)督的社會共治格局，既需要政府監(jiān)管、市場優(yōu)勝劣汰等多種手段綜合治理，更需要不斷提高社會公眾的安全意識和識別判斷能力以及媒體的素養(yǎng)，只有當(dāng)每個消費者自我保護(hù)的意識和能力得到提升，全社會食品安全治理的巨大潛能得到激發(fā)，社會公眾才有能力積極參與食品安全的社會監(jiān)督，與政府、企業(yè)一道形成食品安全社會共治的強(qiáng)大合力。

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〔本文系云南省食品安全研究院課題“食品安全監(jiān)管體系比較研究”（項目編號：2013SY01）階段性成果之一〕

（嚴(yán)明婕，1976年生，云南大理人，昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法）