一區(qū)多園 風(fēng)光中的隱憂

當(dāng)前，“一區(qū)多園”已成為高新區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用的關(guān)鍵模式。北京中關(guān)村、天津?yàn)I海高新區(qū)、深圳高新區(qū)、重慶高新區(qū)、長沙高新區(qū)等國家級高新區(qū)均采用了“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。2014年，東湖高新區(qū)、湘潭高新區(qū)、濰坊高新區(qū)、銀川高新區(qū)等國家級園區(qū)相繼提出探索“一區(qū)多園”模式，助推高新區(qū)擴(kuò)張發(fā)展。如何在“一區(qū)多園”的發(fā)展模式下，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，成為值得重點(diǎn)探索的課題。

發(fā)展模式的興起

由于國家級高新區(qū)發(fā)展受到土地空間限制，20世紀(jì)90年代中后期以來，中關(guān)村科技園、深圳高新區(qū)等發(fā)展較快的國家級高新區(qū)為進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，在現(xiàn)有范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局的情況下，相繼開展了“一區(qū)多園”模式的探索。如1991年，中關(guān)村科技園在建立了豐臺、昌平兩個科技園區(qū)，以彌補(bǔ)海淀區(qū)建成空間不足的問題后，走上了“一區(qū)多園”的道路。到目前為止，中關(guān)村已經(jīng)發(fā)展成了“一區(qū)十六園”。

此外，“一區(qū)多園”也是地方政府推進(jìn)資源整合，實(shí)現(xiàn)園區(qū)間優(yōu)勢互補(bǔ)的結(jié)果。我國園區(qū)發(fā)展初期，在相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，同時(shí)建有多個園區(qū)，地方政府為實(shí)現(xiàn)不同園區(qū)間多點(diǎn)互動、優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)國家級高新區(qū)在相同的空間面積和不同的空間位置上充分利用國家賦予高新區(qū)的各項(xiàng)政策，實(shí)行“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。

國家級高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、人才集聚等方面具有較強(qiáng)的吸引力和輻射帶動作用，并可以享受一系列國家級的優(yōu)惠政策。因此，地方政府為推進(jìn)當(dāng)?shù)仄渌麍@區(qū)發(fā)展，享受國家級高新區(qū)政策，積極采用以國家級高新區(qū)為主體，以周邊其他園區(qū)為輻射帶動區(qū)域或分園的“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。

采用“一區(qū)多園”發(fā)展模式后，高新區(qū)整體的管理體制也相應(yīng)會發(fā)生變化，主要有兩大類型：

一是權(quán)利重心融合型。高新區(qū)管委會僅是協(xié)調(diào)、服務(wù)的機(jī)構(gòu)，采用這一類型的典型園區(qū)是中關(guān)村科技園。中關(guān)村管委會是北京市政府的派出機(jī)構(gòu)，不具備任何政府管理職能，行政審批依然在市級政府部門。這一類型模式，管理理念先進(jìn)，管理效率高，充分體現(xiàn)了政府服務(wù)市場的發(fā)展規(guī)律。但由于中關(guān)村管委會與各分園管委會不存在上下級關(guān)系，對各分園的約束力不強(qiáng)，難以統(tǒng)籌各園區(qū)發(fā)展。

二是權(quán)利重心上移型。高新區(qū)管委會作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，行使市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、布局、建設(shè)，如青島高新區(qū)。這一類型模式強(qiáng)化了開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一性，有利于園區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。但政府將會過多的介入市場，在一定程度上破壞市場規(guī)律。同時(shí)，由于涉及多個區(qū)縣，市級政府和下屬區(qū)縣的稅收、財(cái)政利益沖突將凸顯。

“一區(qū)多園”的利與弊

解決土地空間問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)模高速發(fā)展。以中關(guān)村科技園為例，1988年中關(guān)村科技園的總收入為14億元。在1991年建立豐臺和昌平兩個科技園區(qū)之后，1992年實(shí)現(xiàn)總收入達(dá)到60億元。2014年，中關(guān)村科技園“一區(qū)十六園”的總收入超過了3.5萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國內(nèi)其他高新區(qū)。

強(qiáng)化園區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以南京高新區(qū)為例。南京高新區(qū)采用“一區(qū)多園”發(fā)展模式之前，南京高新區(qū)擁有南京的高等院校、科研院所和大型企業(yè)的支撐，在科技創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面具有較強(qiáng)優(yōu)勢；新港開發(fā)區(qū)交通便利，緊鄰中國內(nèi)河第一大港——新生圩港，在外貿(mào)發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)交流合作擁有先天優(yōu)勢；江寧開發(fā)區(qū)空港優(yōu)勢突出、且民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勢，擁有活躍的發(fā)展思路和靈活的發(fā)展機(jī)制。采用“一區(qū)多園”發(fā)展模式后，南京高新區(qū)整合各個分園區(qū)的優(yōu)勢資源，實(shí)現(xiàn)了健康快速發(fā)展。

增強(qiáng)輻射帶動作用，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。納入高新區(qū)的地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)，能夠分享國家級高新區(qū)優(yōu)惠政策，充分借鑒國家級高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)培育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，共享創(chuàng)新服務(wù)平臺、科技企業(yè)孵化平臺等科技創(chuàng)新服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)借勢發(fā)展，進(jìn)而加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

“一區(qū)多園”發(fā)展模式在為國家級高新區(qū)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來貢獻(xiàn)的同時(shí)，在發(fā)展過程中也存在著諸多棘手問題。

首先是協(xié)調(diào)管理難度大。對大多數(shù)實(shí)行“一區(qū)多園”發(fā)展模式的高新區(qū)而言，都或多或少的存在著高新區(qū)大管委會對各分園約束力不強(qiáng)的問題，整體規(guī)劃難以執(zhí)行。各分園或基地為追逐自身短期利益，往往忽略整體發(fā)展。同時(shí)，國家級高新區(qū)各分園大多處于建設(shè)期，對資金、項(xiàng)目的需求都較為強(qiáng)烈。在“一區(qū)多園”內(nèi)部各園區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)分工尚未明確的情況下，容易誘發(fā)有限資金的分散，以及產(chǎn)業(yè)分布不集中等問題。

其次是內(nèi)部過度競爭嚴(yán)重。各分園為自身發(fā)展，尤其在各分園產(chǎn)業(yè)定位不明晰或者出現(xiàn)重疊的情況下，在項(xiàng)目引進(jìn)過程中，容易出現(xiàn)通過調(diào)低地價(jià)、實(shí)行補(bǔ)貼等多種手段，吸引項(xiàng)目落地，造成內(nèi)部的過度競爭。

再有就是不同主體間利益沖突日益凸顯?！耙粎^(qū)多園”模式的實(shí)行，涉及到各園區(qū)管委會之間、上級政府與下級政府之間在土地開發(fā)、財(cái)政稅收、管理權(quán)限等多方面的利益沖突?！耙粎^(qū)多園”模式的實(shí)施，其管理權(quán)限大多會向國家級高新區(qū)管委會集中，這樣就削弱了地方園區(qū)管委會的管理權(quán)限，兩者之間的利益必然會產(chǎn)生沖突。此外，國家級高新區(qū)管委會一般為市級政府派出機(jī)構(gòu)，而各分園多數(shù)為區(qū)縣級政府派出機(jī)構(gòu)，這就造成市級政府和區(qū)縣級政府在園區(qū)企業(yè)注冊地點(diǎn)、稅收利益分成、土地開發(fā)與管理權(quán)限等方面的利益沖突。

綜合來看，我國國家級高新區(qū)采取“一區(qū)多園”發(fā)展模式存在的問題，主要是由于市場發(fā)育不成熟和統(tǒng)籌管理機(jī)制不健全而產(chǎn)生的。

除弊須從體制機(jī)制改革入手

改革園區(qū)管理體制。深入推行“一區(qū)多園”模式的高新區(qū)管委會管理體制改革，進(jìn)一步明確高新區(qū)管委會和各分園管委會的職能定位。一方面，高新區(qū)管委會統(tǒng)籌負(fù)責(zé)園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、項(xiàng)目準(zhǔn)入、重大項(xiàng)目審核、專項(xiàng)資金管理等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，強(qiáng)化高新區(qū)管委會的統(tǒng)籌管理職能；另一方面，保留各分園管委會的行政管理職能，以及在園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上，對各自分園進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策制定等職能，以保持各分園發(fā)展的積極性。

建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建立完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，避免各園區(qū)之間、市級和區(qū)縣級政府之間的利益沖突。一方面，明晰園區(qū)落地項(xiàng)目利益分配機(jī)制，建立合理、公正的稅收、財(cái)政分配體系。另一方面，各分園按照產(chǎn)業(yè)定位推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目引進(jìn)。對洽談擬引進(jìn)但不符合分園發(fā)展定位的項(xiàng)目，由高新區(qū)管委會項(xiàng)目管理部門根據(jù)各分園功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，以及項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)類別和特點(diǎn)，統(tǒng)籌調(diào)整到定位相符的園區(qū)。在高新區(qū)管委會的協(xié)調(diào)下，由項(xiàng)目引進(jìn)園區(qū)和項(xiàng)目落地園區(qū)雙方協(xié)商，由項(xiàng)目落地園區(qū)從稅收、財(cái)政收入等方面在一定時(shí)間內(nèi)給予原項(xiàng)目引進(jìn)園區(qū)一定的利益補(bǔ)償。

創(chuàng)新園區(qū)考核機(jī)制。強(qiáng)化市級層面對各區(qū)縣在園區(qū)發(fā)展方面的考核力度，制定各區(qū)縣分管園區(qū)發(fā)展考核意見，將各分園按照高新區(qū)整體發(fā)展定位、發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，列入各分園考核評價(jià)體系。高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)對各分園進(jìn)行年度綜合考核，并向市政府報(bào)送考核結(jié)果，以促進(jìn)高新區(qū)整體定位和規(guī)劃的有效實(shí)施。