打響“舌尖安全”保衛(wèi)戰(zhàn)——新修訂《食品安全法》深度解讀

王東海

2015年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《食品安全法》，自今年10月1日起正式施行。新修訂的《食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱新法）被稱為“史上最嚴(yán)”，“最嚴(yán)”體現(xiàn)在哪些方面?新法體現(xiàn)了哪些理念和原則，做了哪些主要修改?對(duì)監(jiān)管部門、食品行業(yè)發(fā)展以及公眾“舌尖上的安全”有何影響?

1 新法修訂背景

當(dāng)前我國(guó)食品安全事件時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)行監(jiān)管體制、手段和制度等尚不能完全適應(yīng)食品安全需要，法律的重典治亂作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)一步改革完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制，著力建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，積極推進(jìn)食品安全社會(huì)共治格局。為了以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果、完善監(jiān)管制度，解決當(dāng)前食品安全領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，于是，立法部門將修改現(xiàn)行《食品安全法》提上日程。

2 新法的理念及亮點(diǎn)

2.1 新法體現(xiàn)的理念 新修訂的《食品安全法》在總則中規(guī)定了食品安全工作要實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治的基本原則，要建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)管制度。該規(guī)定吸收了國(guó)際食品安全治理的新價(jià)值、新元素，不僅是《食品安全法》修訂時(shí)遵循的理念，也是今后我國(guó)食品安全監(jiān)管工作必須遵循的理念。

2.2 新法體現(xiàn)的亮點(diǎn)

2.2.1 8個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)確保了最嚴(yán)監(jiān)管

2.2.1.1 統(tǒng)一、完善了權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。終結(jié)了“九龍治水”的食品安全分段監(jiān)管模式，從法律上明確了食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管的權(quán)利。

2.2.1.2 建立了最嚴(yán)格的全程監(jiān)管制度。新法對(duì)食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)和食用農(nóng)產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)，以及網(wǎng)絡(luò)食品交易等新興業(yè)態(tài)進(jìn)行了細(xì)化和完善。

2.2.1.3 更加突出預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范。新法進(jìn)一步完善了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，增設(shè)了責(zé)任約談、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理等重點(diǎn)制度。

2.2.1.4 建立了最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。新法明確了食品藥品監(jiān)管部門要參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，加強(qiáng)了標(biāo)準(zhǔn)制定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的銜接。

2.2.1.5 對(duì)特殊食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管的新法明確了特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方實(shí)行注冊(cè)制度。

2.2.1.6 加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)藥的管理。新法明確規(guī)定，鼓勵(lì)使用高效低毒低殘留的農(nóng)藥，特別強(qiáng)調(diào)劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物。

2.2.1.7 加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理。新法明確規(guī)定通過(guò)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品可能存在安全隱患的必須進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

2.2.1.8 建立了最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。新法從民事和刑事等方面強(qiáng)化了對(duì)食品安全違法行為的懲處力度。

2.2.2 6個(gè)方面的罰則設(shè)置確保“重典治亂”

2.2.2.1 強(qiáng)化刑事責(zé)任追究。新法對(duì)違法行為的查處做了很大改革，即首先要求執(zhí)法部門對(duì)違法行為進(jìn)行判斷，如果構(gòu)成犯罪，直接由公安部門進(jìn)行偵查，追究其刑事責(zé)任。

2.2.2.2 增設(shè)了行政拘留。新法對(duì)用非食品原料生產(chǎn)食品、經(jīng)營(yíng)病死畜禽、違法使用劇毒高毒農(nóng)藥等嚴(yán)重行為增設(shè)拘留行政處罰。

2.2.2.3 最大幅提高了罰款額度。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有藥品添加的食品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)養(yǎng)成分不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的嬰幼兒配方乳粉等性質(zhì)惡劣的違法行為，新法規(guī)定最高可以處以貨值金額30倍的罰款。

2.2.2.4 對(duì)重復(fù)違法行為從重處罰。新法規(guī)定，行為人在一年內(nèi)累計(jì)3次因違法受到罰款、警告等行政處罰的，給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)甚至吊銷許可證的處罰。

2.2.2.5 非法提供場(chǎng)所增設(shè)罰則。為了加強(qiáng)源頭監(jiān)管、全程監(jiān)管，新法對(duì)明知從事無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者從事非法添加非食用物質(zhì)等違法行為，仍然為其提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的行為，規(guī)定最高處以10萬(wàn)元罰款。

2.2.2.6 強(qiáng)化了民事責(zé)任追究。新法增設(shè)首負(fù)責(zé)任制，要求接到消費(fèi)者賠償請(qǐng)求的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者先行賠付，不得推諉，同時(shí)消費(fèi)者在法定情形下可以要求10倍價(jià)款或者3倍損失的懲罰性賠償金。此外，新法還強(qiáng)化了民事連帶責(zé)任，規(guī)定對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺(tái)提供者未能履行法定義務(wù)、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具虛假論證結(jié)論，使消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)與相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶責(zé)任。

2.2.3 4個(gè)方面的規(guī)定確保食品安全社會(huì)共治

2.2.3.1 行業(yè)協(xié)會(huì)要當(dāng)好引導(dǎo)者新法明確，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

2.2.3.2 消費(fèi)者協(xié)會(huì)要當(dāng)好監(jiān)督者。新法明確規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織要對(duì)違反食品安全法規(guī)定、損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。

2.2.3.3 舉報(bào)者有獎(jiǎng)并受保護(hù)。新法規(guī)定，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息，政府和監(jiān)管部門要予以保密。同時(shí)，參照國(guó)外的“吹哨人”制度和公益告發(fā)制度，明確規(guī)定企業(yè)不得通過(guò)解除或者變更勞動(dòng)合同等方式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人給予特別保護(hù)。

2.2.3.4 新聞媒體要當(dāng)好公益宣傳員。新法明確，新聞媒體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。同時(shí)，規(guī)定對(duì)在食品安全工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。

2.2.4 3項(xiàng)義務(wù)強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)食品交易監(jiān)管

2.2.4.1 明確了網(wǎng)絡(luò)食品第三方交易平臺(tái)的基本義務(wù)。即要對(duì)入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記，并明確其食品安全管理責(zé)任。

2.2.4.2 明確了網(wǎng)絡(luò)食品第三方交易平臺(tái)的管理義務(wù)。即要對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的許可證進(jìn)行審查，特別是發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者有違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，并立即報(bào)告食品藥品監(jiān)管部門。對(duì)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止為其提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的服務(wù)。

2.2.4.3 規(guī)定了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的義務(wù) 包括消費(fèi)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)購(gòu)買食品，其合法權(quán)益受到損害的，可以向入網(wǎng)的食品經(jīng)營(yíng)者或者食品生產(chǎn)者要求賠償。

3 新法對(duì)監(jiān)管部門和行業(yè)發(fā)展的深刻影響

3.1 對(duì)食品監(jiān)管的影響 新法從監(jiān)管角度出發(fā)，創(chuàng)新完善了諸多監(jiān)管制度，為行業(yè)監(jiān)管部門開(kāi)展食品安全監(jiān)管增添了新的“武器”。

3.1.1 規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估結(jié)果等確定監(jiān)管重點(diǎn)、方式和頻次，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理。該規(guī)定有利于監(jiān)管部門合理配置監(jiān)管資源，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)食品企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析，落實(shí)食品企業(yè)質(zhì)量安全主體責(zé)任。

3.1.2 明確對(duì)有證據(jù)證明食品存在安全隱患但食品安全標(biāo)準(zhǔn)未作相應(yīng)規(guī)定的，相關(guān)部門可規(guī)定食品中有害物質(zhì)的臨時(shí)限量值和臨時(shí)檢驗(yàn)方法。作為應(yīng)急狀態(tài)下的一項(xiàng)行政控制措施，這一制度的設(shè)計(jì)，有利于監(jiān)管部門在食品監(jiān)管中對(duì)食品中有害物質(zhì)含量的檢測(cè)判定。

3.1.3 規(guī)定食品藥品監(jiān)管部門可以對(duì)未及時(shí)采取措施消除隱患的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談;政府可以對(duì)未及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、未及時(shí)消除監(jiān)管區(qū)域內(nèi)食品安全隱患的監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。這一制度的設(shè)立，有利于監(jiān)管部門進(jìn)一步強(qiáng)化食品藥品安全管理的責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)落實(shí)到位，有效防范食品藥品安全事故的發(fā)生。

3.1.4 明確了食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品安全信用檔案，依法向社會(huì)公布并實(shí)時(shí)更新。這一制度的建立不僅有利于引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中重質(zhì)量、重服務(wù)、重信譽(yù)、重自律，而且對(duì)監(jiān)管部門提升監(jiān)督檢查效率，增強(qiáng)執(zhí)法威懾力具有重要意義。

3.1.5 規(guī)定食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督等部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)。這一規(guī)定明確了食品安全行政執(zhí)法案件的移送程序和各相關(guān)部門的職責(zé)，這對(duì)暢通行政執(zhí)法與刑事司法銜接、多部門聯(lián)合打擊食品安全違法犯罪具有重要作用。

3.2 對(duì)食品行業(yè)發(fā)展的影響

3.2.1 明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全承擔(dān)主體責(zé)任，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。這一規(guī)定確立了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是其產(chǎn)品質(zhì)量第一責(zé)任人的理念，對(duì)提高整個(gè)食品行業(yè)質(zhì)量安全意識(shí)具有積極意義。

3.2.2 規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法建立食品安全追溯體系。國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，建立食品安全追溯體系。通過(guò)追溯體系的健全，有利于追蹤溯源查處各類食品違法行為，對(duì)凈化整個(gè)食品行業(yè)環(huán)境，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展意義重大。

3.2.3 規(guī)范了嬰幼兒配方乳粉的管理，對(duì)嬰幼兒配方乳粉管理增設(shè)新規(guī)定。例如，明確要求嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施從原料進(jìn)廠到成品出廠的全過(guò)程質(zhì)量控制；嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊(cè);不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉。（摘編自中國(guó)食品藥品監(jiān)管網(wǎng)。請(qǐng)作者速與本刊聯(lián)系，以奉稿酬。）