論華東地區(qū)水電工程移民安置長期補償?shù)目尚行?/h1>
2015-12-26 03:45:12劉峰
水力發(fā)電 2015年9期
劉 峰
(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)
論華東地區(qū)水電工程移民安置長期補償?shù)目尚行?/p>
劉 峰
(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)
移民安置長期補償機制是近年來我國大中型水利水電工程正在探索和試點的一種新型移民安置方式。其意義在于有效緩解人多地少的矛盾，使移民的長遠生計得到有效保障。根據(jù)華東地區(qū)水電工程移民安置工作案例及華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平狀況，分析探討長期補償?shù)谋匾院涂赡苄裕⑻岢鲩L期補償機理。
長期補償；移民安置；水電工程；華東地區(qū)
水能工程建設征地移民安置是開發(fā)水能資源而引起的人口遷移及其經(jīng)濟社會系統(tǒng)的重構(gòu)過程，具有規(guī)模大、安置風險大、矛盾沖突多、涉及面廣等特點。我國的水電資源主要集中在云南、四川、貴州、廣西等西南省區(qū)。由于我國人多地少，建設征地后，傳統(tǒng)的“有土從農(nóng)安置”方式實施難度大，目前西部很多工程已經(jīng)試行了長期補償安置方式，廣大移民群眾非常歡迎。華東地區(qū)江蘇、浙江、福建等省經(jīng)濟相對發(fā)達，人地矛盾更加突出，非農(nóng)就業(yè)機會多，農(nóng)業(yè)收入已不再是大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源；因此，移民安置長期補償機制相較西部地區(qū)應更有實施條件。創(chuàng)新移民安置方式，讓移民共享水電開發(fā)成果，就成了東部水電工程移民安置的當務之急。
1 長期補償機制的概念和特點
長期補償機制，簡單來說就是變靜態(tài)的一次性補償為長期的逐年補償。長期補償以工程征用的耕地(或耕園地)為補償范圍，以被征用的耕地(或耕園地)所涉及的農(nóng)戶為補償對象，以國家或地方政府依法審定的庫區(qū)耕地(或耕園地)年產(chǎn)值為補償標準，按照“淹多少補多少”的原則，由電站業(yè)主每年以谷物或現(xiàn)金的形式對移民實行補償。
長期補償機制與傳統(tǒng)的一次性有土安置補償相比，具有以下特點：
(1)土地的物化性。就是將電站征占農(nóng)民的土地使用權(quán)、承包權(quán)以及土地的保障功能物化為物質(zhì)利益的獲取權(quán)，使農(nóng)民帶著土地的權(quán)益參與電站的開發(fā)。
(2)補償?shù)膭討B(tài)性。長期補償根據(jù)物價、土地的產(chǎn)值變化而調(diào)整，體現(xiàn)了土地市場價值時空上的彈性。若調(diào)整后的補償標準低于首次審定的標準，仍按首次兌現(xiàn)的標準保底兌現(xiàn)。
(3)責任的無限性。長期補償年限較長，是電站業(yè)主的責任由過去“一錘子買賣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L期買賣”，業(yè)主的責任由有限變?yōu)闊o限。
(4)目的的明確性。長期補償?shù)母灸康?，就是化解人地矛盾，維護移民的長遠生計，使移民的生存和發(fā)展有保障，確保庫區(qū)和移民安置區(qū)的長治久安，實現(xiàn)水電開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。
2 華東地區(qū)實現(xiàn)長期補償機制的必要性
2.1 移民安置形式發(fā)展的必要性
從全國各省市農(nóng)業(yè)人口人均耕地情況分析，2012年全國平均人均耕地0.15 hm2，西南地區(qū)如西藏、云南、四川、貴州等省區(qū)的人均耕地水平為0.072～0.146 hm2；而華東地區(qū)上海、浙江、福建等省市的人均耕地水平為0.056～0.072 hm2?？梢姡A東地區(qū)的人均耕地水平僅約為西南地區(qū)的1/2。2012年全國各省市農(nóng)業(yè)人口人均耕地情況見表1。
表1 2012年全國各省市農(nóng)業(yè)人口人均耕地情況
從近幾年規(guī)劃和實施的項目情況分析，西南地區(qū)如云南省苗尾水電站建設征地涉及大理州云龍縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本都在0.087～0.153 hm2左右；涉及怒江州蘭坪縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本都在0.127～0.153 hm2左右，甚至有些達到0.267 hm2以上。四川省楊房溝水電站建設征地涉及木里縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本都在0.073～0.147 hm2左右。而華東地區(qū)如福建省水口壩下水位治理工程建設征地涉及閩清縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本在0.047～0.073 hm2左右，涉及閩侯縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本在0.033～0.053 hm2左右。江蘇省句容抽水蓄能電站建設征地涉及句容市各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本在0.027～0.087 hm2左右?？梢?，目前西南地區(qū)規(guī)劃及實施的項目建設征地涉及村組的人均耕地水平遠高于華東地區(qū)。
隨著華東地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平的提高，耕園地資源逐年減少，傳統(tǒng)的“有土安置”舉步維艱。華東地區(qū)目前在規(guī)劃和實施的很多項目已經(jīng)開始采取二三產(chǎn)業(yè)、社會保障等非農(nóng)安置方式，但是移民個體文化程度、就業(yè)技能、年齡結(jié)構(gòu)的因素決定此類安置方式無法完全解決移民生產(chǎn)、生活問題。如江蘇句容抽水蓄能電站，有一半以上移民采取社會保障安置，并輔以二三產(chǎn)業(yè)安置措施，但是在項目所在地，政府推薦并取得吸收移民承諾的企業(yè)多為發(fā)展及經(jīng)營狀況良好的高新技術(shù)企業(yè)。部分文化程度較高、具有一定就業(yè)技能的移民可以通過進企業(yè)就業(yè)來保障和提高收入水平，但是仍有部分文化程度不高的移民無法適應并滿足用人企業(yè)的要求。雖然對該部分移民均采取了社會保障安置，納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障，在60周歲以后每月可領(lǐng)取穩(wěn)定的養(yǎng)老補助金，但是在此年齡之前若沒有穩(wěn)定收入，移民的生產(chǎn)生活仍然無法得到保障。因此，在采取社會保障及二三產(chǎn)業(yè)安置的同時，進行長期補償仍很有必要。
2.2 移民安置形式發(fā)展的可行性
華東地區(qū)移民平均家庭富裕程度相對高于西南地區(qū)，并且對土地的依賴程度很低。從全國各省市農(nóng)民人均純收入情況分析，2012年全國平均農(nóng)民人均純收入為7 919元，西南地區(qū)如四川、西藏、云南、貴州等省區(qū)的農(nóng)民人均純收入為4 753～7 001元，均低于全國平均水平。華東地區(qū)如上海、浙江、江蘇、福建等省市的農(nóng)民人均純收入為9 967～17 804元，均高于全國平均水平?？梢?，華東地區(qū)農(nóng)民的富裕程度遠高于西南地區(qū)，2012年全國各省市農(nóng)民人均純收入情況見圖1。
圖1 2012年全國各省市農(nóng)民人均純收入情況
根據(jù)各縣統(tǒng)計年鑒，近幾年西南地區(qū)如烏東德水電站受征地影響的云南省祿勸、武定、元謀三縣項目規(guī)劃和實施的情況： 2010年祿勸、武定、元謀3縣農(nóng)民人均種植業(yè)純收入分別為1 450、1 083元及3 426元，分別占人均純收入的45.24%、33.60%及71.63%。移民當前主要經(jīng)濟來源仍為傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)收入。
而華東地區(qū)如福建省水口壩下水位治理工程受征地影響的閩清縣東橋鎮(zhèn)、梅溪鎮(zhèn)和閩侯縣小箬鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入為5 519～8 181元，項目影響區(qū)涉及居民的家庭收入結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，占68.70%。其中，貿(mào)易飲食服務業(yè)收入和建筑業(yè)收入比例最大。江蘇省句容抽水蓄能電站受征地影響的邊城鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入分別為15 085元，項目影響區(qū)涉及居民的家庭收入結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，占68.70%。其中，貿(mào)易飲食服務業(yè)收入和建筑業(yè)收入比例最大。
可見，西南和華東地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成有著明顯區(qū)別，西南地區(qū)依然以傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主；華東地區(qū)則主要以二三產(chǎn)業(yè)為主，對土地的依賴性很小。因此，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置無法實施的情況下，打破傳統(tǒng)、探索與整個華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形勢相匹配的長期補償?shù)确寝r(nóng)安置方式是有比較充足條件的。
3 長期補償機理探討
要實現(xiàn)長期補償，首先得對庫區(qū)資源做合理定價，引入市場機制而退出地方政府的非監(jiān)管協(xié)調(diào)職能，調(diào)節(jié)項目的資源效益在業(yè)主與移民之間的合理分配。模型如圖2所示。
圖2 長期補償分配模型
長期補償分配模型的基本思想是：
(1)庫區(qū)資源定價是基礎。庫區(qū)資源定價是指移民的房產(chǎn)、其他地面附著物及土地費用。這些費用是業(yè)主開發(fā)項目必須付出的成本。其中與長期補償直接相關(guān)的主要是土地費用。基于各地區(qū)氣候、土壤、地理位置等條件的差異，各地區(qū)移民的土地價值必然存在差異，其定價的方式方法直接關(guān)系到移民的切身利益。長期補償以庫區(qū)土地年產(chǎn)值為補償標準，目前國內(nèi)試行長期補償?shù)捻椖?，有的以土地畝產(chǎn)值為補償標準，也有的以土地凈產(chǎn)值為補償標準。筆者認為，長期補償是以現(xiàn)金或谷物形式對移民進行補償；因此，建議在計算土地費用時應該扣除成本，以移民的凈收入即土地的凈產(chǎn)值作為補償標準。
(2)業(yè)主與移民之間的博弈是途徑。只要資源定價合理，那么移民在法律上就應該獲得參與項目效益分享的權(quán)利。一旦這種權(quán)利被確定并受到法律保護，則業(yè)主基于其利潤最大化的經(jīng)營目標、移民基于其改善生活狀態(tài)的目標之間出現(xiàn)策略依存關(guān)系。對于業(yè)主而言，勢必希望能夠一次性兌付移民補償款，以保障其利潤最大化并規(guī)避后期長時間內(nèi)存在的責任和風險；但對于移民而言，則愿意進行長期的補償，使今后的生產(chǎn)、生活更有保障，這時雙方只有通過不斷地博弈才能實現(xiàn)策略均衡。
(3)政府的監(jiān)管與協(xié)調(diào)是保證。一方面，業(yè)主與移民之間的博弈是在市場化運作的條件下實現(xiàn)的，政府不宜太多干涉；但另一方面，博弈雙方信息的不對稱及博弈雙方的利益訴求不一致又使得雙方博弈格局很難實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這時就需要有政府介入監(jiān)管協(xié)調(diào)，以盡可能地實現(xiàn)項目資源配置的帕累托最優(yōu)。
(4)安置效果的適時評估是必要條件。長期補償是一個動態(tài)的長期過程，地方政府不僅需要了解業(yè)主的經(jīng)營狀況，還要知道移民安置效果的動態(tài)信息；這樣才能不斷地合理調(diào)整項目效益在業(yè)主與移民之間的分配。
4 長期補償?shù)目尚行约按嬖陲L險分析
長期補償早在20世紀80年代開始在廣西、四川等省區(qū)的一些中小型水電站移民安置中試行，后隨著“西電東送”項目的實施，在云南、四川、貴州等省逐步得到認可和推廣，均取得了意想不到的安置效果。華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，實行長期補償基本可行；但是由于地域、人文、經(jīng)濟、工程規(guī)模類型等因素的差異，實行長期補償仍存在一定風險。
(1)政策準入風險?？偟膩碇v，長期補償機制是移民安置補償方式的改革和創(chuàng)新，但其目前在國家的層面上尚未有政策支撐，華東各省市也未出臺有關(guān)政策，從而將給實際操作帶來了三大困擾：一是征地補償標準的困擾。由于電站運行周期長，長期補償?shù)臉藴蕦嶋H上突破了目前移民安置條例(471號令)中明確的16倍的界限。二是電價核準機制的困擾。長期補償?shù)难a償投資如何納入電站建設期和運行期的成本，以及核算如電價，都尚缺乏政策支持。三是規(guī)劃審批與實施之間的矛盾困擾。項目規(guī)劃時是一次性規(guī)劃報批，而實施時卻又不得不變更為長期補償。
(2)項目資金保障風險。雖然電站有穩(wěn)定的收益，但如果受電力體制改革、市場需求下降或經(jīng)營管理不善等因素的影響而使企業(yè)入不敷出時，則移民的生計就面臨著極大的風險。
(3) 移民的攀比風險。目前已經(jīng)實施的長期補償基本是各省實行各省的標準，缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范指導和政策支持。這樣，同一工程在不同地區(qū)，同一地區(qū)不同工程不同標準將會導致移民之間的相互攀比，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。
(4)華東地區(qū)多為抽水蓄能電站，抽水蓄能電站是一種特殊形式的水電站，主要承擔電網(wǎng)調(diào)峰、填谷、調(diào)頻、調(diào)相及緊急事故備用，它對整個電網(wǎng)的作用遠大于其經(jīng)濟意義；且抽水蓄能電站的經(jīng)濟效益低于常規(guī)電站，長期補償?shù)难a償投資如何納入電站建設期和運行期的成本，還關(guān)系到整個系統(tǒng)的運行成本，涉及和整個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題。因此，在
華東地區(qū)實現(xiàn)長期補償?shù)倪m用范圍還有待進一步研究。
5 結(jié) 語
長期補償從當前形勢來說主要是為了緩解移民安置壓力與現(xiàn)存的諸多矛盾，但其最終目標應該是實現(xiàn)項目資源經(jīng)濟效益在業(yè)主、政府和移民之間的合理分配，讓項目成為移民生產(chǎn)生活水平改善提高的良好機遇，從而變非自愿移民為自愿移民。
在經(jīng)濟較發(fā)達的華東地區(qū)實現(xiàn)長期補償安置，還存在諸多問題和風險。本文只是根據(jù)目前總體形勢結(jié)合有關(guān)項目提出一個基本思路，其合理可行與否還要通過實踐的驗證。
[1]孔令強， 施國慶， 龍小龍. 入股安置模式在經(jīng)營性項目建設征地中的運用[J]. 建筑經(jīng)濟， 2008， (1)： 32-35 ．
[2]沈菊琴， 王英， 陸慶春. 工程移民系統(tǒng)和諧性分析[J]. 河海大學學報： 哲學社會科學版， 2004， 6(3)： 33-36．
[3]楊貴平， 肖蕾. 水電移民安置補償 “16118”政策實踐分析[J]. 水力發(fā)電， 2012, 38(11)： 11-12.
[4]羅軍， 成果， 肖蕾. “16118移民補償安置方式” 的成效及問題與對策研究[J]. 水力發(fā)電， 2012, 38(11)： 13-15.
[5]郭春紅， 徐粵. 阿海水電站移民安置實施方案及效果分析[J]. 水力發(fā)電， 2012, 38(11)： 16-18.
[6]高盈盈， 羅錦華. 對移民實行逐年長效補償， 是水電開發(fā)構(gòu)建民生工程的重大舉措[J]. 水力發(fā)電， 2014, 40(2)： 7-10.
(責任編輯 陳 萍)
Feasibility Study on Long-term Resettlement Compensation System of Hydropower Projects in Eastern China
LIU Feng
(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)
The long-term compensation mechanism for resettlement is a new way which is explored in the construction of large and medium-sized water resources and hydropower projects in China in recent years. This new way can effectively harmonize the relation of population and land, and help to safeguard the livelihood of resettlement. According to the resettlement cases of hydropower projects and the level of economic development in Eastern China, the necessity and possibility of long-term compensation are analyzed, and the long-term compensation mechanism are finally put forward．
hydropower project; resettlement; long-term compensation; Eastern China
2015-07-08
劉峰(1985—)，男，浙江蘭溪人，工程師，主要從事建設征地移民安置規(guī)劃設計工作.
D632.4(25)
A
0559-9342(2015)09-0040-04
劉 峰
(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)
論華東地區(qū)水電工程移民安置長期補償?shù)目尚行?/p>
劉 峰
(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)
移民安置長期補償機制是近年來我國大中型水利水電工程正在探索和試點的一種新型移民安置方式。其意義在于有效緩解人多地少的矛盾，使移民的長遠生計得到有效保障。根據(jù)華東地區(qū)水電工程移民安置工作案例及華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平狀況，分析探討長期補償?shù)谋匾院涂赡苄裕⑻岢鲩L期補償機理。
長期補償；移民安置；水電工程；華東地區(qū)
水能工程建設征地移民安置是開發(fā)水能資源而引起的人口遷移及其經(jīng)濟社會系統(tǒng)的重構(gòu)過程，具有規(guī)模大、安置風險大、矛盾沖突多、涉及面廣等特點。我國的水電資源主要集中在云南、四川、貴州、廣西等西南省區(qū)。由于我國人多地少，建設征地后，傳統(tǒng)的“有土從農(nóng)安置”方式實施難度大，目前西部很多工程已經(jīng)試行了長期補償安置方式，廣大移民群眾非常歡迎。華東地區(qū)江蘇、浙江、福建等省經(jīng)濟相對發(fā)達，人地矛盾更加突出，非農(nóng)就業(yè)機會多，農(nóng)業(yè)收入已不再是大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源；因此，移民安置長期補償機制相較西部地區(qū)應更有實施條件。創(chuàng)新移民安置方式，讓移民共享水電開發(fā)成果，就成了東部水電工程移民安置的當務之急。
1 長期補償機制的概念和特點
長期補償機制，簡單來說就是變靜態(tài)的一次性補償為長期的逐年補償。長期補償以工程征用的耕地(或耕園地)為補償范圍，以被征用的耕地(或耕園地)所涉及的農(nóng)戶為補償對象，以國家或地方政府依法審定的庫區(qū)耕地(或耕園地)年產(chǎn)值為補償標準，按照“淹多少補多少”的原則，由電站業(yè)主每年以谷物或現(xiàn)金的形式對移民實行補償。
長期補償機制與傳統(tǒng)的一次性有土安置補償相比，具有以下特點：
(1)土地的物化性。就是將電站征占農(nóng)民的土地使用權(quán)、承包權(quán)以及土地的保障功能物化為物質(zhì)利益的獲取權(quán)，使農(nóng)民帶著土地的權(quán)益參與電站的開發(fā)。
(2)補償?shù)膭討B(tài)性。長期補償根據(jù)物價、土地的產(chǎn)值變化而調(diào)整，體現(xiàn)了土地市場價值時空上的彈性。若調(diào)整后的補償標準低于首次審定的標準，仍按首次兌現(xiàn)的標準保底兌現(xiàn)。
(3)責任的無限性。長期補償年限較長，是電站業(yè)主的責任由過去“一錘子買賣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L期買賣”，業(yè)主的責任由有限變?yōu)闊o限。
(4)目的的明確性。長期補償?shù)母灸康?，就是化解人地矛盾，維護移民的長遠生計，使移民的生存和發(fā)展有保障，確保庫區(qū)和移民安置區(qū)的長治久安，實現(xiàn)水電開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。
2 華東地區(qū)實現(xiàn)長期補償機制的必要性
2.1 移民安置形式發(fā)展的必要性
從全國各省市農(nóng)業(yè)人口人均耕地情況分析，2012年全國平均人均耕地0.15 hm2，西南地區(qū)如西藏、云南、四川、貴州等省區(qū)的人均耕地水平為0.072～0.146 hm2；而華東地區(qū)上海、浙江、福建等省市的人均耕地水平為0.056～0.072 hm2?？梢姡A東地區(qū)的人均耕地水平僅約為西南地區(qū)的1/2。2012年全國各省市農(nóng)業(yè)人口人均耕地情況見表1。
表1 2012年全國各省市農(nóng)業(yè)人口人均耕地情況
從近幾年規(guī)劃和實施的項目情況分析，西南地區(qū)如云南省苗尾水電站建設征地涉及大理州云龍縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本都在0.087～0.153 hm2左右；涉及怒江州蘭坪縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本都在0.127～0.153 hm2左右，甚至有些達到0.267 hm2以上。四川省楊房溝水電站建設征地涉及木里縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本都在0.073～0.147 hm2左右。而華東地區(qū)如福建省水口壩下水位治理工程建設征地涉及閩清縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本在0.047～0.073 hm2左右，涉及閩侯縣各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本在0.033～0.053 hm2左右。江蘇省句容抽水蓄能電站建設征地涉及句容市各村組農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積基本在0.027～0.087 hm2左右?？梢?，目前西南地區(qū)規(guī)劃及實施的項目建設征地涉及村組的人均耕地水平遠高于華東地區(qū)。
隨著華東地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平的提高，耕園地資源逐年減少，傳統(tǒng)的“有土安置”舉步維艱。華東地區(qū)目前在規(guī)劃和實施的很多項目已經(jīng)開始采取二三產(chǎn)業(yè)、社會保障等非農(nóng)安置方式，但是移民個體文化程度、就業(yè)技能、年齡結(jié)構(gòu)的因素決定此類安置方式無法完全解決移民生產(chǎn)、生活問題。如江蘇句容抽水蓄能電站，有一半以上移民采取社會保障安置，并輔以二三產(chǎn)業(yè)安置措施，但是在項目所在地，政府推薦并取得吸收移民承諾的企業(yè)多為發(fā)展及經(jīng)營狀況良好的高新技術(shù)企業(yè)。部分文化程度較高、具有一定就業(yè)技能的移民可以通過進企業(yè)就業(yè)來保障和提高收入水平，但是仍有部分文化程度不高的移民無法適應并滿足用人企業(yè)的要求。雖然對該部分移民均采取了社會保障安置，納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障，在60周歲以后每月可領(lǐng)取穩(wěn)定的養(yǎng)老補助金，但是在此年齡之前若沒有穩(wěn)定收入，移民的生產(chǎn)生活仍然無法得到保障。因此，在采取社會保障及二三產(chǎn)業(yè)安置的同時，進行長期補償仍很有必要。
2.2 移民安置形式發(fā)展的可行性
華東地區(qū)移民平均家庭富裕程度相對高于西南地區(qū)，并且對土地的依賴程度很低。從全國各省市農(nóng)民人均純收入情況分析，2012年全國平均農(nóng)民人均純收入為7 919元，西南地區(qū)如四川、西藏、云南、貴州等省區(qū)的農(nóng)民人均純收入為4 753～7 001元，均低于全國平均水平。華東地區(qū)如上海、浙江、江蘇、福建等省市的農(nóng)民人均純收入為9 967～17 804元，均高于全國平均水平?？梢?，華東地區(qū)農(nóng)民的富裕程度遠高于西南地區(qū)，2012年全國各省市農(nóng)民人均純收入情況見圖1。
圖1 2012年全國各省市農(nóng)民人均純收入情況
根據(jù)各縣統(tǒng)計年鑒，近幾年西南地區(qū)如烏東德水電站受征地影響的云南省祿勸、武定、元謀三縣項目規(guī)劃和實施的情況： 2010年祿勸、武定、元謀3縣農(nóng)民人均種植業(yè)純收入分別為1 450、1 083元及3 426元，分別占人均純收入的45.24%、33.60%及71.63%。移民當前主要經(jīng)濟來源仍為傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)收入。
而華東地區(qū)如福建省水口壩下水位治理工程受征地影響的閩清縣東橋鎮(zhèn)、梅溪鎮(zhèn)和閩侯縣小箬鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入為5 519～8 181元，項目影響區(qū)涉及居民的家庭收入結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，占68.70%。其中，貿(mào)易飲食服務業(yè)收入和建筑業(yè)收入比例最大。江蘇省句容抽水蓄能電站受征地影響的邊城鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入分別為15 085元，項目影響區(qū)涉及居民的家庭收入結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，占68.70%。其中，貿(mào)易飲食服務業(yè)收入和建筑業(yè)收入比例最大。
可見，西南和華東地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成有著明顯區(qū)別，西南地區(qū)依然以傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主；華東地區(qū)則主要以二三產(chǎn)業(yè)為主，對土地的依賴性很小。因此，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置無法實施的情況下，打破傳統(tǒng)、探索與整個華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形勢相匹配的長期補償?shù)确寝r(nóng)安置方式是有比較充足條件的。
3 長期補償機理探討
要實現(xiàn)長期補償，首先得對庫區(qū)資源做合理定價，引入市場機制而退出地方政府的非監(jiān)管協(xié)調(diào)職能，調(diào)節(jié)項目的資源效益在業(yè)主與移民之間的合理分配。模型如圖2所示。
圖2 長期補償分配模型
長期補償分配模型的基本思想是：
(1)庫區(qū)資源定價是基礎。庫區(qū)資源定價是指移民的房產(chǎn)、其他地面附著物及土地費用。這些費用是業(yè)主開發(fā)項目必須付出的成本。其中與長期補償直接相關(guān)的主要是土地費用。基于各地區(qū)氣候、土壤、地理位置等條件的差異，各地區(qū)移民的土地價值必然存在差異，其定價的方式方法直接關(guān)系到移民的切身利益。長期補償以庫區(qū)土地年產(chǎn)值為補償標準，目前國內(nèi)試行長期補償?shù)捻椖?，有的以土地畝產(chǎn)值為補償標準，也有的以土地凈產(chǎn)值為補償標準。筆者認為，長期補償是以現(xiàn)金或谷物形式對移民進行補償；因此，建議在計算土地費用時應該扣除成本，以移民的凈收入即土地的凈產(chǎn)值作為補償標準。
(2)業(yè)主與移民之間的博弈是途徑。只要資源定價合理，那么移民在法律上就應該獲得參與項目效益分享的權(quán)利。一旦這種權(quán)利被確定并受到法律保護，則業(yè)主基于其利潤最大化的經(jīng)營目標、移民基于其改善生活狀態(tài)的目標之間出現(xiàn)策略依存關(guān)系。對于業(yè)主而言，勢必希望能夠一次性兌付移民補償款，以保障其利潤最大化并規(guī)避后期長時間內(nèi)存在的責任和風險；但對于移民而言，則愿意進行長期的補償，使今后的生產(chǎn)、生活更有保障，這時雙方只有通過不斷地博弈才能實現(xiàn)策略均衡。
(3)政府的監(jiān)管與協(xié)調(diào)是保證。一方面，業(yè)主與移民之間的博弈是在市場化運作的條件下實現(xiàn)的，政府不宜太多干涉；但另一方面，博弈雙方信息的不對稱及博弈雙方的利益訴求不一致又使得雙方博弈格局很難實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這時就需要有政府介入監(jiān)管協(xié)調(diào)，以盡可能地實現(xiàn)項目資源配置的帕累托最優(yōu)。
(4)安置效果的適時評估是必要條件。長期補償是一個動態(tài)的長期過程，地方政府不僅需要了解業(yè)主的經(jīng)營狀況，還要知道移民安置效果的動態(tài)信息；這樣才能不斷地合理調(diào)整項目效益在業(yè)主與移民之間的分配。
4 長期補償?shù)目尚行约按嬖陲L險分析
長期補償早在20世紀80年代開始在廣西、四川等省區(qū)的一些中小型水電站移民安置中試行，后隨著“西電東送”項目的實施，在云南、四川、貴州等省逐步得到認可和推廣，均取得了意想不到的安置效果。華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，實行長期補償基本可行；但是由于地域、人文、經(jīng)濟、工程規(guī)模類型等因素的差異，實行長期補償仍存在一定風險。
(1)政策準入風險?？偟膩碇v，長期補償機制是移民安置補償方式的改革和創(chuàng)新，但其目前在國家的層面上尚未有政策支撐，華東各省市也未出臺有關(guān)政策，從而將給實際操作帶來了三大困擾：一是征地補償標準的困擾。由于電站運行周期長，長期補償?shù)臉藴蕦嶋H上突破了目前移民安置條例(471號令)中明確的16倍的界限。二是電價核準機制的困擾。長期補償?shù)难a償投資如何納入電站建設期和運行期的成本，以及核算如電價，都尚缺乏政策支持。三是規(guī)劃審批與實施之間的矛盾困擾。項目規(guī)劃時是一次性規(guī)劃報批，而實施時卻又不得不變更為長期補償。
(2)項目資金保障風險。雖然電站有穩(wěn)定的收益，但如果受電力體制改革、市場需求下降或經(jīng)營管理不善等因素的影響而使企業(yè)入不敷出時，則移民的生計就面臨著極大的風險。
(3) 移民的攀比風險。目前已經(jīng)實施的長期補償基本是各省實行各省的標準，缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范指導和政策支持。這樣，同一工程在不同地區(qū)，同一地區(qū)不同工程不同標準將會導致移民之間的相互攀比，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。
(4)華東地區(qū)多為抽水蓄能電站，抽水蓄能電站是一種特殊形式的水電站，主要承擔電網(wǎng)調(diào)峰、填谷、調(diào)頻、調(diào)相及緊急事故備用，它對整個電網(wǎng)的作用遠大于其經(jīng)濟意義；且抽水蓄能電站的經(jīng)濟效益低于常規(guī)電站，長期補償?shù)难a償投資如何納入電站建設期和運行期的成本，還關(guān)系到整個系統(tǒng)的運行成本，涉及和整個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題。因此，在
華東地區(qū)實現(xiàn)長期補償?shù)倪m用范圍還有待進一步研究。
5 結(jié) 語
長期補償從當前形勢來說主要是為了緩解移民安置壓力與現(xiàn)存的諸多矛盾，但其最終目標應該是實現(xiàn)項目資源經(jīng)濟效益在業(yè)主、政府和移民之間的合理分配，讓項目成為移民生產(chǎn)生活水平改善提高的良好機遇，從而變非自愿移民為自愿移民。
在經(jīng)濟較發(fā)達的華東地區(qū)實現(xiàn)長期補償安置，還存在諸多問題和風險。本文只是根據(jù)目前總體形勢結(jié)合有關(guān)項目提出一個基本思路，其合理可行與否還要通過實踐的驗證。
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(責任編輯 陳 萍)
Feasibility Study on Long-term Resettlement Compensation System of Hydropower Projects in Eastern China
LIU Feng
(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)
The long-term compensation mechanism for resettlement is a new way which is explored in the construction of large and medium-sized water resources and hydropower projects in China in recent years. This new way can effectively harmonize the relation of population and land, and help to safeguard the livelihood of resettlement. According to the resettlement cases of hydropower projects and the level of economic development in Eastern China, the necessity and possibility of long-term compensation are analyzed, and the long-term compensation mechanism are finally put forward．
hydropower project; resettlement; long-term compensation; Eastern China
2015-07-08
劉峰(1985—)，男，浙江蘭溪人，工程師，主要從事建設征地移民安置規(guī)劃設計工作.
D632.4(25)
A
0559-9342(2015)09-0040-04
