水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查問(wèn)題探討

郭磊磊，俞曉松，葉 茜

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查問(wèn)題探討

郭磊磊，俞曉松，葉 茜

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程建設(shè)征地移民安置工作是水電工程建設(shè)的重要組成部分，移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容之一。在分析移民實(shí)物指標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查常見(jiàn)問(wèn)題和難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了利用現(xiàn)代科技為封庫(kù)令執(zhí)行提供基礎(chǔ)；以結(jié)構(gòu)為主、用途為輔的方法判定正、雜房；層高不足2.2 m磚混及以上結(jié)構(gòu)的房屋降級(jí)折算建筑面積；引入隔空層概念處理層高不足1.2 m房屋問(wèn)題；細(xì)化走廊類(lèi)別，結(jié)合使用功能確定調(diào)查方法等建議，為今后水電工程移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作提供參考。

實(shí)物指標(biāo)調(diào)查；移民；水電工程

1 水電工程移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查主要問(wèn)題及難點(diǎn)

1.1 嚴(yán)格執(zhí)行封庫(kù)令的操作難度大

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院471號(hào)令)規(guī)定：實(shí)物調(diào)查工作開(kāi)始前，工程占地和淹沒(méi)區(qū)所在地的省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口，并對(duì)實(shí)物調(diào)查工作做出安排。水電工程行業(yè)內(nèi)通常將該通告稱(chēng)為封庫(kù)令。封庫(kù)令發(fā)布是通過(guò)行政手段，將實(shí)物指標(biāo)調(diào)查這一過(guò)程行為設(shè)定為針對(duì)某一瞬時(shí)狀態(tài)，以保證不同時(shí)間被調(diào)查移民群眾的利益公平。實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，封庫(kù)令執(zhí)行的難度大，效果無(wú)法得到有效保證，在調(diào)查時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣的大中型水電工程中尤為突出。封庫(kù)令執(zhí)行難度大主要原因，一是移民趨利心態(tài)，移民主觀有搶建、搶栽[3]意識(shí)；二是封庫(kù)令無(wú)法在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查全時(shí)段、全范圍執(zhí)行，流動(dòng)宣傳、群眾舉報(bào)、典型個(gè)例等是地方政府執(zhí)行封庫(kù)令的主要方法。

1.2 按房屋用途分類(lèi)實(shí)際操作難度大

國(guó)內(nèi)大部分水電工程實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的技術(shù)文件對(duì)正、雜房的規(guī)定為：正房指結(jié)構(gòu)完整、用于人們居住、生產(chǎn)、辦公和娛樂(lè)的房屋，雜房指廁所、灰鋪以及用于飼養(yǎng)家禽家畜、堆放雜物等其他房屋。即按照房屋的用途將房屋分為正房和雜房?jī)纱箢?lèi)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，水電開(kāi)發(fā)地區(qū)的移民生產(chǎn)生活水平也普遍提高，特別是工程建設(shè)區(qū)內(nèi)的小康村、農(nóng)居新村，用于飼養(yǎng)家畜、儲(chǔ)物等房屋的建造形式、造價(jià)與用于人們居住、生產(chǎn)的房屋基本相當(dāng)或相同，區(qū)別僅在功能的分配上。調(diào)查過(guò)程中若完全按照用途劃分正房、雜房，移民難以接受，認(rèn)為該認(rèn)定沒(méi)有客觀反映實(shí)際情況，也為移民實(shí)物補(bǔ)償單價(jià)測(cè)算和概算帶來(lái)了很多困難。

1.3 農(nóng)村非標(biāo)準(zhǔn)房屋層高折算系數(shù)實(shí)際應(yīng)用有弊端

DL/T5377—2007《水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》對(duì)房屋層高規(guī)定如下：永久性結(jié)構(gòu)的單層房屋，不論其高度如何，均按一層計(jì)算；永久性結(jié)構(gòu)的多層房屋按各層建筑面積的總和計(jì)算。房屋建筑面積要求的基本層高為2.2 m及以上，為充分尊重移民利益，規(guī)范對(duì)樓板、四壁、門(mén)窗完整的農(nóng)村非標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)房屋(主要為磚木、板木和土木等結(jié)構(gòu)房屋)提出層高系數(shù)以折算建筑面積。層高系數(shù)見(jiàn)表1。

吳邦偉(1900—1978)，字兆奎，無(wú)錫宜興人，著名體育理論家和社會(huì)體育實(shí)踐家。1918年考入南京高等師范學(xué)校體育專(zhuān)修科；畢業(yè)后任教于各個(gè)大學(xué)，廣泛參與社會(huì)體育組織與指導(dǎo)活動(dòng)；后赴江蘇任職，為江蘇的學(xué)校體育、社會(huì)體育的推進(jìn)與發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)；抗戰(zhàn)爆發(fā)后入川任國(guó)民體育委員會(huì)委員，編訂國(guó)民體育實(shí)施大綱，為舊中國(guó)的體育事業(yè)添磚加瓦；解放后，于上海任教，著書(shū)立說(shuō)，培養(yǎng)了新中國(guó)第一批體育理論研究人才，參與構(gòu)建了中國(guó)體育理論學(xué)科體系。

調(diào)查時(shí)，農(nóng)村非標(biāo)準(zhǔn)房屋層高折算系數(shù)在實(shí)際應(yīng)用中主要面臨兩個(gè)問(wèn)題：①結(jié)構(gòu)為磚混及以上的房屋不屬于農(nóng)村非標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，不能采用房屋層高系數(shù)方法進(jìn)行折算，而水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)，磚混及以上結(jié)構(gòu)的多層房屋頂層層高達(dá)不到2.2 m的情況較為常見(jiàn)，按現(xiàn)行規(guī)定不予以登記，但與之相同情況的磚木及以下結(jié)構(gòu)房屋卻予以折算登記。對(duì)比兩種情況，建房成本高、結(jié)構(gòu)好卻不予以登記，部分移民難以接受這種認(rèn)定。②對(duì)于層高小于1.2 m情況不予以處理[4]。房屋頂層層高小于1.2 m的情況在高水頭水電工程庫(kù)區(qū)較為普遍，這與庫(kù)區(qū)峽谷、河谷等地理氣候以及特色的生活習(xí)慣有直接關(guān)系。站在絕對(duì)層高角度，樓層層高小于1.2 m是不具備居住功能，可一旦對(duì)比1.2 m以上的折算情況，房屋戶(hù)主就難以接受，尤其是與1.25、1.30 m等接近1.2 m的特殊情況對(duì)比。在此利益前，甚至有移民在調(diào)查組入戶(hù)前將房屋的頂層樓面破壞性下降，以達(dá)到調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。

表1 農(nóng)村非標(biāo)準(zhǔn)房屋面積層高計(jì)算系數(shù)

注：1)樓板、四壁、門(mén)窗完整；2)h指屋地面至第一層樓板上表面、下層樓板上表面至上層樓板上表面及樓板上表面至屋面與外墻的接觸點(diǎn)(坡屋頂為縱外墻或山墻最低點(diǎn))的高度。

1.4 房屋走廊調(diào)查分類(lèi)認(rèn)定難度大

GB/T17986.1—2000《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》關(guān)于走廊、檐廊建筑面積測(cè)量規(guī)定：與房屋相連的有柱走廊，兩房屋間有上蓋和柱的走廊，均按其柱的外圍水平投影面積計(jì)算；與房屋相連有上蓋無(wú)柱的走廊、檐廊，按其圍護(hù)結(jié)構(gòu)外圍水平投影面積的一半計(jì)算；突出房屋墻面的構(gòu)件、配件、裝飾性的玻璃幕墻、垛、勒腳、臺(tái)階、無(wú)柱雨棚、房屋之間無(wú)上蓋的架空通廊等不計(jì)算建筑面積。調(diào)查過(guò)程中，關(guān)于走廊的矛盾主要為以下兩個(gè)方面：

(1)將位于房屋底層的多開(kāi)間走廊混淆為陽(yáng)臺(tái)，認(rèn)為三面有圍護(hù)就要計(jì)算全面積，移民會(huì)將應(yīng)登記一半建筑面積的底層走廊類(lèi)比為凹陽(yáng)臺(tái)。在計(jì)算一半和全部建筑面積的利益差前，部分移民會(huì)在底層走廊兩端搶搭、搶建臨時(shí)墻體，以使走廊成為有圍護(hù)、封閉的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而達(dá)到計(jì)算全面積的目的。這一現(xiàn)象頻發(fā)于水電工程實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作中，它在已調(diào)查和未調(diào)查的移民中都會(huì)產(chǎn)生較大的反響。房屋底層走廊的調(diào)查如果界定不好，不僅嚴(yán)重影響調(diào)查進(jìn)度，更使實(shí)物指標(biāo)調(diào)查全局面臨封庫(kù)令執(zhí)行的失控、所有房屋調(diào)查翻盤(pán)的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)針對(duì)與房屋相連的懸臂板，有的水電工程實(shí)物指標(biāo)調(diào)查技術(shù)文件考慮單層房屋和多層房屋底層的特殊性，規(guī)定只有單層房屋或多層房屋頂層與房屋相連的懸臂板為底層支撐上蓋，多層建筑二層(含二層)以上突出底層墻面的挑廊、陽(yáng)臺(tái)、屋檐不視為底層上蓋。有的項(xiàng)目統(tǒng)一將其認(rèn)定為房屋墻面的構(gòu)件不計(jì)算其建筑面積。不同的水電項(xiàng)目對(duì)此處理不盡一致，由于調(diào)查人員對(duì)該塊懸壁板功能的理解不同，即使同一項(xiàng)目也會(huì)登記不同。

2 處理措施的建議

2.1 利用現(xiàn)代科技手段為封庫(kù)令的執(zhí)行提供保障

為嚴(yán)格執(zhí)行封庫(kù)令，便于封庫(kù)令執(zhí)行有依據(jù)，封庫(kù)令發(fā)布時(shí)水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)現(xiàn)狀是非常重要的資料。在正式調(diào)查開(kāi)始前，封庫(kù)令執(zhí)法單位可組織力量采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)[5]，針對(duì)庫(kù)區(qū)涉及的各類(lèi)實(shí)物指標(biāo)制作影像資料庫(kù)，并作為永久檔案。公安部門(mén)在封庫(kù)令發(fā)布時(shí)鎖定人口數(shù)據(jù)庫(kù)，逐戶(hù)拍照攝像鎖定移民房屋現(xiàn)狀，利用航拍、遙感測(cè)繪解譯技術(shù)[6]鎖定土地耕植情況等做法可為封庫(kù)令執(zhí)行提供有力依據(jù)和基礎(chǔ)。為避免更多的爭(zhēng)議，還可以按時(shí)間間隔(如半年、一個(gè)季度)整理出水電工程建設(shè)征地全范圍的航拍、遙感測(cè)繪等連續(xù)性成果。

2.2 以結(jié)構(gòu)為主、用途為輔判定正、雜房

房屋調(diào)查時(shí)，以房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范和水電移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范為基礎(chǔ)，以房屋自身結(jié)構(gòu)性質(zhì)為主要依據(jù)，區(qū)分正房、雜房，即門(mén)窗四壁完整、有獨(dú)立完好樓層、層高達(dá)到房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范要求(2.2 m)的永久性建筑應(yīng)界定為正房。同時(shí)，依房屋用途予以驗(yàn)證，以加強(qiáng)對(duì)特殊情況的處理。

2.3 層高不足2.2 m磚混及以上級(jí)別的房屋降級(jí)折算建筑面積

考慮水電工程移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查涉及非標(biāo)準(zhǔn)房屋的特殊情形，為避免層高不足2.2 m的磚混及以上級(jí)別房屋與農(nóng)村非標(biāo)準(zhǔn)房屋登記之間的落差，結(jié)合農(nóng)村建筑多沒(méi)有正式的設(shè)計(jì)、施工等實(shí)際特點(diǎn)，可將此類(lèi)房屋的層高不足部分結(jié)構(gòu)等級(jí)降為最高級(jí)別的非標(biāo)準(zhǔn)房屋結(jié)構(gòu)，再按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)折算登記。

2.4 引入隔空層概念以處理層高不足1.2 m問(wèn)題

對(duì)于多層房屋頂層層高不足1.2 m情況，可引入“隔空層”概念，即按照房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范，對(duì)于層高小于1.2 m情況建筑面積不予以計(jì)算，但考慮到水電工程移民建房的非規(guī)范性和移民實(shí)物指標(biāo)重置補(bǔ)償?shù)奶厥庑?，?yīng)特殊對(duì)待此種房屋和該部分移民群眾的利益，考慮其房屋隔層的建筑成本。在編制移民實(shí)物補(bǔ)償單價(jià)時(shí)，再對(duì)小于1.2 m層高進(jìn)行抽樣調(diào)查，采用均化數(shù)據(jù)來(lái)確定其重置的補(bǔ)償單價(jià)，以適當(dāng)補(bǔ)償其建筑成本。

2.5 細(xì)化走廊類(lèi)別，結(jié)合使用功能確定調(diào)查方法

走廊是指有頂?shù)倪^(guò)道，建筑物的水平交通空間，也比喻連接兩個(gè)較大地區(qū)的狹長(zhǎng)地帶。走廊分為內(nèi)走廊和外走廊，設(shè)在房屋內(nèi)兩排房間之間的叫內(nèi)走廊，設(shè)在一排房間之外的叫外走廊。外走廊為懸挑梁板結(jié)構(gòu)，又稱(chēng)其為挑廊；當(dāng)外走廊處于挑檐下時(shí)，又稱(chēng)其為檐廊，它是多層樓房最頂層的挑廊或外走廊，是單層房屋挑檐下的外走廊。挑檐是指無(wú)組織排水屋面挑出外墻的部分，起著排出雨水和保護(hù)墻身的作用，一般采用現(xiàn)澆鋼筋混凝土懸挑板與圈梁連成整體，挑出長(zhǎng)度不大于800 mm(挑出長(zhǎng)度太大時(shí)可采用梁板式鋼筋混凝土屋面板)。

水電工程移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查矛盾焦點(diǎn)主要集中在外走廊，具體為采用懸臂承重的挑廊、檐廊。設(shè)一幢如圖1的N層房屋(N為大于等于1的整數(shù))，每層樓板都有挑檐板，即有N層挑檐板。為避免討論架空層，規(guī)定1層的承重面為地面，當(dāng)有架空層時(shí)，該幢房屋應(yīng)理解為N+1層。圖中挑廊是指該幢房屋二層及以上挑檐板及其他附屬結(jié)構(gòu)組成的建筑物，該層挑廊所在的承重層具有作為下一層屋檐和該層挑廊承重結(jié)構(gòu)的雙重功能。

圖1 房屋結(jié)構(gòu)示意

對(duì)各層挑廊分析如下：①取該幢房屋頂層(第N層)的挑廊進(jìn)行分析。挑廊上蓋是整棟房屋的挑檐，挑廊承重結(jié)構(gòu)作為N-1層的挑檐，但第N層仍只按挑廊計(jì)算一次建筑面積，并未因N層有頂層挑檐而區(qū)別計(jì)算。②取N-1層進(jìn)行分析。N-1層只考慮為該層陽(yáng)臺(tái)進(jìn)行登記，而不會(huì)考慮其上蓋，其上蓋(N層的挑廊)是上層承重結(jié)構(gòu)的附屬功能。③取該幢房屋底層(第一層)分析。從使用功能角度，按照2～N層挑檐板是否承重為判斷依據(jù)，底層沒(méi)有陽(yáng)臺(tái)，不應(yīng)調(diào)查建筑面積。當(dāng)該幢頂層房屋為人字型屋頂時(shí)，與平屋頂房屋的區(qū)別僅為頂層挑檐的結(jié)構(gòu)形式不同，但兩者頂層挑檐的使用功能相同，同樣不做為承重結(jié)構(gòu)使用，故人字型屋頂房屋挑廊、檐廊的分析同平屋頂房屋。

由此可見(jiàn)，該類(lèi)房屋走廊(挑廊、檐廊)計(jì)量判定的標(biāo)準(zhǔn)是與該層(第n層，1≤n≤N)屋面連接的挑檐是否具備承重結(jié)構(gòu)并實(shí)際承擔(dān)了上層的承重作用，即是否作為上層的走廊使用。若被上層正常的生產(chǎn)生活利用，則按照挑廊計(jì)算；若沒(méi)有被利用為走廊，則該挑檐只能作為房屋的附屬結(jié)構(gòu)，不應(yīng)計(jì)算建筑面積。

3 結(jié) 語(yǔ)

水電工程建設(shè)多分布在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展較為落后區(qū)域，其移民多具有被動(dòng)性、易變性和從眾性。水電工程移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是與移民正面交往最集中時(shí)期，也是各種利益的直接交織點(diǎn)，這對(duì)移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查政策標(biāo)準(zhǔn)制定提出很高要求。移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的政策既要能有效地避免移民的投機(jī)取巧，還應(yīng)充分尊重移民的合法利益，以保證調(diào)查的客觀科學(xué)。調(diào)查時(shí)，封庫(kù)令的嚴(yán)格執(zhí)行，調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和尺度執(zhí)行的一致性，決定著實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作的公平性。

實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作是具體的、復(fù)雜的、細(xì)致重復(fù)的基礎(chǔ)性工作，不同項(xiàng)目、不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、不同社會(huì)文化所面對(duì)的具體問(wèn)題有各自的特殊性，需要廣大移民工作者在政策標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)定、調(diào)查方法等方面做進(jìn)一步研究。

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(責(zé)任編輯 焦雪梅)

Discussion on Land Acquisition and Resettlement Material Index Investigation of Hydropower Project

GUO Leilei, YU Xiaosong, YE Xi

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The land acquisition and resettlement is an important part of hydropower project construction, and the material index investigation of resettlement is an important content of hydropower project construction land acquisition and resettlement planning and design. Based on the analyses of common problems and difficulties in material index investigation, some proposals are presented for providing references for future material index investigation of hydropower projects, which include using modern technologies to provide execution basis for Stop-construction Notice, using the method of “Taking structure as main basis and use-purpose as supplementary basis” to determine house’s property, converting the construction area of brick-structure and multilayer-structure house with a total height not more than 2.2 m, introducing the concept of isolated layer to treat the house with a height not more than 1.2 m, and refining the category of corridors and determining the calculation method in combination with the function of corridor．

material index investigation; resettlement; hydropower project

2015-07-14

郭磊磊(1986—)，男，江蘇泗洪人，工程師，主要從事水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)相關(guān)工作．

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0057-03