以土地為對象逐年補償安置方式問題研究

趙 俊，劉春平，周 清

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

以土地為對象逐年補償安置方式問題研究

趙 俊，劉春平，周 清

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

以土地為對象的逐年補償安置方式是一種新的移民安置方式，受移民安置方案、縣域經(jīng)濟社會、鄰近工程和鄰省政策、項目投資等諸多因素的制約。在政策具體實施時，也面臨確定補償對象、確定補償統(tǒng)一年產(chǎn)值、同一村組選擇不同安置方式的不平衡等引發(fā)的一系列問題。在對以土地為對象逐年補償安置方式存在的問題進行分析的基礎上，提出了相應對策建議，為更好地推進這種移民安置方式提供技術(shù)支撐。

水電移民；安置方式；逐年補償；補償對象；統(tǒng)一年產(chǎn)值

0 引 言

水電工程建設大多位于土地資源相對匱乏的山區(qū)，受環(huán)境容量不足和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低等因素制約，移民完全實行農(nóng)業(yè)安置難度大。為妥善安置水電工程移民，實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標，一些地區(qū)逐步開展逐年補償安置、復合安置、養(yǎng)老保險安置等多渠道、多途徑安置方式的研究。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于做好水電工程先移民后建設有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號)提出：“堅持實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置基礎上，因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎逐年貨幣補償?shù)壬偻?、無土安置措施?！敝鹉暄a償安置方式是無土安置方式，是傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置方式的有效補充，已成為一種選擇和發(fā)展趨勢。

以土地為對象的逐年補償安置方式是四川省近年來根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，探索提出的一種新的移民生產(chǎn)安置方式。然而，這種新的生產(chǎn)安置方式還處于探索研究階段，受移民安置方案、縣域經(jīng)濟社會、鄰近工程和鄰省政策、項目投資等諸多因素的制約。在政策具體實施時，也面臨確定補償對象、確定補償統(tǒng)一年產(chǎn)值、同一村組選擇不同安置方式的不平衡等引發(fā)的一系列問題。因此，有必要針對以土地為對象逐年補償生產(chǎn)安置方式存在的問題開展研究，提出對策建議，為更好地推進這種移民安置方式提供技術(shù)支撐。

1 以土地為對象逐年補償生產(chǎn)安置方式的基本內(nèi)容

以土地為對象的逐年補償安置方式是指對征收集體經(jīng)濟組織所有、承包到戶的耕地(含可調(diào)整園地，不含開荒地)長期逐年以耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值為基礎進行貨幣補償，對其他土地一次性補償，用于移民恢復和發(fā)展生產(chǎn)的一種安置方式[1]。

逐年補償?shù)臉藴室罁?jù)耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準確定，耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準根據(jù)省國土資源廳公布的新標準進行相應調(diào)整。逐年補償?shù)馁Y金來源為征收耕園地土地補償費和安置補助費，不足部分進入電站運行成本，根據(jù)耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準逐年發(fā)放。逐年補償有以下3個特點：①長期性。補償執(zhí)行期從移民實際安置年開始，至一定年限(如電站報廢)結(jié)束。②可繼承性。對因正常死亡或意外死亡的移民，其補償金額可由其法定繼承人合法繼承，在該移民戶家庭內(nèi)部自主分配。③補償標準可調(diào)整性。耕地年產(chǎn)值標準將根據(jù)省國土資源廳公布的片區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值同期調(diào)整。

2 以土地為對象逐年補償安置方式的影響

以土地為對象逐年補償安置方式是四川省近年來新探索的一種無土生產(chǎn)安置方式[2]，既區(qū)別于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式，也不同于云南省目前已實施的以人為對象逐年補償生產(chǎn)安置方式，對水電工程建設征地移民安置的主客體都有深遠的影響。本文以白鶴灘水電站為例進行分析。

2.1 對水電工程建設征地移民安置方案的影響

主要體現(xiàn)在移民安置人口、居民點數(shù)量和規(guī)模、專業(yè)項目工程和土地開發(fā)項目上。通過實行以土地為對象逐年補償安置方式，一方面，失去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的建設征地紅線外人口可以享受長期逐年補償政策，無需進行生產(chǎn)性擴遷移民；另一方面，部分原規(guī)劃在農(nóng)村居民點的移民將進入縣城或遷建集鎮(zhèn)，擴大縣城和遷建集鎮(zhèn)規(guī)模，從而增加新址拆遷移民。經(jīng)初步推算，白鶴灘水電站減少生產(chǎn)性擴遷移民868人，增加集鎮(zhèn)新址移民359人，總體減少移民安置人口509人。部分原規(guī)劃在農(nóng)村居民點的移民進入縣城或集鎮(zhèn)，農(nóng)村移民居民點數(shù)量及規(guī)模減小，縣城居民點和遷建集鎮(zhèn)數(shù)量及規(guī)模增加。農(nóng)村移民安置居民點的減少引起居民點場外專項工程、交通及水利等專業(yè)項目工程的減少，引起土地開發(fā)整理項目的減少。

2.2 對工程所在地縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在庫區(qū)產(chǎn)業(yè)恢復和專項工程復建上。西部大型水電工程所在地縣域經(jīng)濟仍以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，如白鶴灘水電站庫區(qū)各縣蠶桑、烤煙、甘蔗、蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工業(yè)是縣域經(jīng)濟的支柱。庫區(qū)大量耕園地被淹沒，造成農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)基地規(guī)?？s減，對縣域經(jīng)濟的影響是不利的。而移民安置區(qū)土地開發(fā)整理項目和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式的實施在一定程度上減輕這種影響，有利于縣域支柱產(chǎn)業(yè)的恢復。相比農(nóng)業(yè)安置方式，逐年補償安置方式顯然不具備這種恢復產(chǎn)業(yè)的能力。同時，因農(nóng)村移民居民點數(shù)量減少引起的場外專項工程減少，因灌溉用水需求減少引起的水利工程規(guī)模減小等，都會在一定程度上減少縣域移民安置專項工程的投資。

對當?shù)厣鐣l(fā)展的影響主要體現(xiàn)在充分就業(yè)和社會穩(wěn)定問題上。逐年補償安置方式解決了移民來自土地的收入來源問題，但不能替代移民實現(xiàn)充分就業(yè)的功能。西部大中型水電工程所在地庫區(qū)移民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，務農(nóng)人口占總?cè)丝诘?0%以上，且大部分移民不具備從事二、三產(chǎn)業(yè)的能力，大量移民在搬遷后難以就業(yè)。特別是在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、缺乏二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量的地區(qū)，出現(xiàn)了大量的農(nóng)村剩余勞動力，成為社會不穩(wěn)定因素。

2.3 對下游向家壩、溪洛渡水電站的影響

目前，金沙江下游的向家壩、溪洛渡水電站四川庫區(qū)已基本完成移民生產(chǎn)安置工作，土地調(diào)整基本到位，生產(chǎn)安置資金兌付進入尾聲，移民生產(chǎn)生活逐步恢復正常，庫區(qū)農(nóng)村移民基本穩(wěn)定。白鶴灘水電站如果推行逐年補償安置方式，將對向家壩、溪洛渡水電站四川庫區(qū)移民工作造成一定沖擊。主要有以下幾點：①部分征占土地數(shù)量較多的移民可能要求以土地數(shù)量為補償對象。②安置效果未達預期的移民可能要求重新選擇逐年補償安置方式。③補償標準與補償時限可能引發(fā)向家壩、溪洛渡水電站庫區(qū)移民的攀比。逐年補償期限與電站運行期(暫按50年)相同；而向家壩、溪洛渡水電站庫區(qū)土地補償按年產(chǎn)值16倍計。兩者補償標準差距較大。④可能引發(fā)庫區(qū)選擇養(yǎng)老保障方式的移民攀比。由于長效補償?shù)臅r間與電站運行期相同，收益權(quán)可繼承，時間遠長于養(yǎng)老保障安置移民(搬遷時滿60歲)領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間。

2.4 對云南省逐年貨幣補償政策的影響

2.5 對項目業(yè)主工程投資的影響

由此可見，推行以土地為對象的逐年補償生產(chǎn)安置方式對項目業(yè)主工程投資的影響是有限的。同時，由于部分移民安置專項工程投資的減少，這種影響還會進一步減輕。

3 以土地為對象逐年補償安置方式面臨的問題

3.1 逐年補償對象

逐年補償安置方式是以被征收的承包耕地(含可調(diào)整園地，不含開荒地)為對象。但實際土地調(diào)查時，一部分農(nóng)戶無法提供有效的土地承包證件，能提供土地承包證件的僅能表示其承包土地的大致位置及范圍，無法與地塊一一對應，面積數(shù)據(jù)更是與實際情況差別很大。為滿足移民安置實施的需要，地方政府負責將耕園地分解到戶，逐地塊調(diào)查土地面積及權(quán)屬人，但沒有調(diào)查土地的承包信息。

逐年補償安置方式在白鶴灘水電站庫區(qū)難以有效實施，如要公平實施，則需對承包耕地(含可調(diào)整園地)重新核包。此外，庫區(qū)是重要的蠶?；?，園地是庫區(qū)的主要經(jīng)濟收入來源，而大部分園地并非承包地。根據(jù)實物指標調(diào)查，庫區(qū)征收耕園地總面積4 916.67 hm2(73 750畝)，其中耕地面積276.8 hm2(4 152畝)，僅占5.6%。因此，以實物指標調(diào)查的耕園地為逐年補償對象更為合理。

3.2 統(tǒng)一年產(chǎn)值

因征地涉及水電工程庫區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準存在較大差異，即便是在逐年補償土地面積基本相當?shù)那闆r下，也存在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐年補償收益不平衡的問題。加之各建設征地村組間人均征收耕園地面積不同，導致各村組的逐年補償收益更加不平衡，部分地區(qū)的組間差異相當明顯。以白鶴灘水電站寧南縣庫區(qū)為例，最高村組的人均逐年補償收益可達30 940元/人，但最低僅為616元/人。巨大的收益差異說明政策本身還不成熟，需要進一步細化具體研究。

3.3 同一村組移民選擇不同安置方式

四川省準備推行農(nóng)業(yè)安置、逐年補償安置、復合安置、養(yǎng)老保障安置、自行安置等5種生產(chǎn)安置方式，各種安置方式生產(chǎn)規(guī)劃投資有差異，移民所獲取的收益有所不同[3]。移民在選擇生產(chǎn)安置方式時，將會選擇其所能獲得的最大收益方式。承包耕園地數(shù)量較多的農(nóng)戶，在獲取較多逐年補償收益的驅(qū)動下，會選擇這種方式；而承包耕園地數(shù)量較少的農(nóng)戶，會選擇農(nóng)業(yè)安置或其他安置方式。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，移民生產(chǎn)安置規(guī)劃投資以集體經(jīng)濟組織為單位進行平衡，優(yōu)先使用征收該集體經(jīng)濟組織的土地“兩費”，不足部分納入投資概算。當選擇某種安置方式的移民生產(chǎn)規(guī)劃投資超出其土地“兩費”份額時，將占用該集體經(jīng)濟組織其他移民的土地“兩費”，可能會引發(fā)村組內(nèi)的不平衡和矛盾。

4 以土地為對象逐年補償安置方式實施建議

4.1 確定逐年補償對象

農(nóng)戶承包證件資料不全且承包證件上標注的地塊信息無法與實地一一對應，集體耕地數(shù)量難以有效確定[4]。在水電工程實物指標調(diào)查及土地分解時，也未以土地承包證作為土地調(diào)查的依據(jù)，而是根據(jù)土地利用現(xiàn)狀逐地塊實測調(diào)查。耕園地是庫區(qū)移民的主要收入來源。因此，建議以土地為對象的逐年補償安置方式的補償對象為實際調(diào)查的、已分解到戶的耕園地。

4.2 確定補償統(tǒng)一年產(chǎn)值

省國土資源廳公布的耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是根據(jù)各縣申報的數(shù)據(jù)批準的，每兩年調(diào)整一次。由于各縣統(tǒng)計口徑不一，造成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、尤其是兩縣交界處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準差異較大，不能反應庫區(qū)土地質(zhì)量的實際情況，且容易引發(fā)移民之間的不平衡[5]。目前，四川省批準的電站補償耕地年產(chǎn)值大多采取省國土廳公布的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一年產(chǎn)值的最高值。因此，建議推行以土地為對象的逐年補償標準與庫區(qū)土地補償統(tǒng)一年產(chǎn)值的確定同步，可采取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的最高值，或者覆蓋大部分村組的統(tǒng)一年產(chǎn)值。

4.3 減輕對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展、上下游電站、鄰省政策的影響

以土地為對象的逐年補償生產(chǎn)安置方式與之前的移民安置政策存在明顯的差異，特別是耕園地淹沒量大的移民群體獲益更多，對大部分移民群眾有較大的吸引力。這必然引發(fā)一系列的不平衡問題，導致沖突和矛盾[6]。建議推行“少土+逐年補償安置”方式作為推行以土地為對象逐年補償安置方式的主要模式，提高選擇以土地為對象逐年補償安置方式的門檻，這有利于減輕與上下游電站、鄰省政策之間的巨大差異。同時，給移民保留部分土地，也有利于實現(xiàn)移民就業(yè)和庫區(qū)產(chǎn)業(yè)恢復。根據(jù)各水電工程庫區(qū)的實際情況，研究制定以土地為對象逐年補償安置方式的耕園地補償數(shù)量的最高限值，進一步縮小不同安置方式之間的收益差異，有利于維護地區(qū)平衡和社會穩(wěn)定。

5 結(jié) 語

推行以土地為對象的逐年補償安置方式是隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展及水電大開發(fā)背景下出現(xiàn)的一種新的移民安置方式，具有一定的前瞻性。推行以土地為對象的逐年補償安置方式存在的問題需要重點研究，提出有效的解決措施與建議，這不僅直接關(guān)系到廣大移民的切身利益，更關(guān)系到工程項目的順利建設，庫區(qū)社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的長遠發(fā)展。只有進一步細化研究政策后付諸實施，才能順利實現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富的目標。

[1]陳紹軍， 顧夢莎. 水庫移民長期補償安置方式解讀[J]. 水利經(jīng)濟， 2013， 31(4)： 65-69．

[2]李慶友， 張蔚. 水利水電工程移民安置長效補償機制及實施途徑的探討[J]. 中國水能及電氣化， 2012(10)： 11-16．

[3]胡寶柱， 王玲， 等. 水庫移民多樣化組合安置方式分析與研究[J]. 人民長江， 2013， 44(1)： 97-99．

[4]胡大偉. 水庫移民補償研究現(xiàn)狀及法理反思[J]. 重慶三峽學院學報， 2013， 29(2)： 7-10．

[5]吳應真， 裴來勇. 兩河口水電站農(nóng)村移民逐年補償生產(chǎn)安置方式思考與建議[J]. 中國水利， 2014(4)： 59-60．

[6]陳貴陽， 吳貴勝. 實施長期逐年補償解決水庫移民安置難題[J]. 貴州水利發(fā)電， 2005， 19(2)： 11-14．

(責任編輯 楊 健)

Studies on Year-by-year Resettlement Compensation Way When Taking Land as Compensation Object

ZHAO Jun, LIU Chunping, ZHOU Qing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The year-by-year resettlement compensation way which taking land as compensation object is a new way of resettlement, but this way is restricted by resettlement program, county’s economic and social environment, neighboring other projects, neighboring province’s policy, investment and other factors. Some problems caused by the determination of compensation objects and unified annual output value and the choice of imbalance resettlement way must be solved in the implementation of year-by-year resettlement compensation way. Based on the problem analyses, some countermeasures and suggestions are proposed to provide technical supports for the implementation of this new way．

hydropower resettlement; resettlement mode; year-by-year compensation; compensation object; unified annual output value

2015-07-08

趙俊(1985—)，男，江西德興人，工程師，主要從事水利水電移民安置規(guī)劃設計咨詢、監(jiān)督評估及移民工程項目管理等工作.

D632.4；TV714

A

0559-9342(2015)09-0037-03