國(guó)外殘疾人就業(yè)立法實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

賈迎軍

（河北省殘疾人聯(lián)合會(huì)就業(yè)服務(wù)中心，河北石家莊050081）

國(guó)外殘疾人就業(yè)立法實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

賈迎軍

（河北省殘疾人聯(lián)合會(huì)就業(yè)服務(wù)中心，河北石家莊050081）

殘疾人就業(yè)是殘疾人的一項(xiàng)基本權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展、改善生活水平、平等參與社會(huì)活動(dòng)、共享物質(zhì)文化成果的基本途徑。當(dāng)前，我國(guó)殘疾人立法工作推進(jìn)較為緩慢，立法層級(jí)不高，相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)也不健全。借鑒美、英、日等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)殘疾人就業(yè)立法，完善相關(guān)政策法規(guī)是保護(hù)和促進(jìn)殘疾人就業(yè)的重要措施，也是社會(huì)文明、公平的具體體現(xiàn)。

殘疾人就業(yè)；立法；合理便利原則；競(jìng)業(yè)限制；反歧視；適格制度；司法救濟(jì)；舉證

自有人類，就有殘疾人，殘疾是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不可避免要付出的一種社會(huì)代價(jià)。①殘疾從來不是孤立的社會(huì)現(xiàn)象，也不是殘疾者自身的問題，殘疾是一種社會(huì)關(guān)系的組成和一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)的存在。正確認(rèn)識(shí)和解決殘疾人問題是人類文明和社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)標(biāo)尺，也是社會(huì)和政府的責(zé)任。

我國(guó)各類殘疾人數(shù)達(dá)到8 296萬多人，占總?cè)丝诘?.34%，②即大約每16個(gè)人中就有1位殘疾人；殘疾人家庭共約有7 050萬戶，占全國(guó)家庭總戶數(shù)的17.80%，即接近每6個(gè)家庭中就有1個(gè)殘疾人家庭。

就業(yè)是殘疾人的一項(xiàng)基本人權(quán)，是實(shí)現(xiàn)殘疾人生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的重要基礎(chǔ)，是保障和改善殘疾人生活的重要途徑，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。加強(qiáng)立法是促進(jìn)殘疾人就業(yè)的重要手段。世界上已有170多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了有關(guān)保障殘疾人權(quán)益的法律，其中對(duì)殘疾人就業(yè)都有明確的規(guī)定。對(duì)國(guó)際殘疾人就業(yè)立法進(jìn)行深入系統(tǒng)地研究，充分借鑒吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討我國(guó)現(xiàn)行殘疾人就業(yè)立法及政策存在問題并提出優(yōu)化建議，對(duì)促進(jìn)我國(guó)殘疾人就業(yè)有著積極意義。

一、各國(guó)殘疾人就業(yè)立法的主要特點(diǎn)

根據(jù)世界衛(wèi)生組織不完全統(tǒng)計(jì)，目前在世界61億人口中，殘疾人的比例約占10%，實(shí)際人數(shù)達(dá)6.1億人，其中年齡在15~64歲的勞動(dòng)人口達(dá)3.86億人。據(jù)國(guó)際勞工組織不完全統(tǒng)計(jì)，目前全世界大約有3億多殘疾人實(shí)現(xiàn)了不同形式的就業(yè)，但在已從業(yè)的3億多殘疾人中，絕大多數(shù)人從事的是缺乏保障的、低報(bào)酬的、非正規(guī)的和不充分的靈活就業(yè)。為進(jìn)一步降低殘疾人失業(yè)率，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都不斷通過立法促進(jìn)殘疾人就業(yè)，其立法概括起來有以下特點(diǎn)。

（一）體系完備與措施配套

目前很多國(guó)家在殘疾人就業(yè)立法方面形成了比較完備的體系，例如，美國(guó)從20世紀(jì)下半葉開始，形成了一批保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的法律。美國(guó)當(dāng)前的殘疾人就業(yè)立法體系主要包括以憲法為基礎(chǔ)，以《康復(fù)法案》《美國(guó)殘疾人法案》《民權(quán)法案》《平等工資法案》《反就業(yè)年齡歧視法案》為主要框架，以各州促進(jìn)殘疾人就業(yè)立法為補(bǔ)充。其中，《康復(fù)法案》于1973年頒布實(shí)施，這是在聯(lián)邦法律中首次出現(xiàn)反殘疾歧視條款，首次在社會(huì)福利層面禁止對(duì)殘疾人實(shí)行就業(yè)歧視。法案明確規(guī)定，聯(lián)邦各部門、業(yè)務(wù)合作機(jī)構(gòu)以及使用聯(lián)邦資金的單位禁止對(duì)殘疾人有歧視行為，而且要積極安置殘疾人就業(yè)，提供無障礙的便利條件。

1944年，英國(guó)頒布實(shí)施了《殘疾人就業(yè)法》。其中規(guī)定，雇工達(dá)到或超過20人的單位雇用殘疾人的比例不得低于3%。此后，英國(guó)還建立了殘疾人信息登記系統(tǒng)，成立了專門的殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，即殘疾人職業(yè)咨詢委員會(huì)，發(fā)現(xiàn)有適當(dāng)?shù)目杖睄徫?，可協(xié)調(diào)幫助安排殘疾人就業(yè)。

日本對(duì)殘疾人就業(yè)促進(jìn)的立法始于1970年日本頒布的《身心殘疾人對(duì)策基本法》，1993年，該法名稱被修改為《殘疾人基本法》（2004年又進(jìn)行了修訂），這部法律是日本保障殘疾人權(quán)益的基本法，從原則上確立了殘疾人就業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)的承認(rèn)和保護(hù)。1985年，日本頒布實(shí)施了《殘疾人雇用促進(jìn)法》，而后又進(jìn)行了多次修訂，特別是2005年，日本又頒布了《關(guān)于對(duì)部分促進(jìn)殘疾人就業(yè)法律的修訂案》，將以往被排斥在外的精神殘疾人納入了就業(yè)范圍，使更多的殘疾人能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)，參與社會(huì)。

韓國(guó)有各類殘疾人214萬人，約占全國(guó)人口總數(shù)量的4.59%。③韓國(guó)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的法律體系主要包括：《殘疾人福利法》《禁止歧視殘疾人及其權(quán)利救濟(jì)法》《殘疾人雇傭促進(jìn)及職業(yè)康復(fù)法》《殘疾人特殊教育法》《加強(qiáng)殘疾人、老年人、孕婦便利保障法》《清除信息差距法》。1981年，韓國(guó)頒布實(shí)施了《身心殘疾人福利法》，到2007年修改《殘疾人福利法》，期間這部法律共進(jìn)行了14次修訂。1999年的修改重新界定了殘疾概念，擴(kuò)大了殘疾保障范圍。2007年，韓國(guó)頒布了《禁止歧視殘疾人及其權(quán)利救濟(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《禁止歧視法》）。這部法律的頒布是韓國(guó)殘疾人權(quán)益保障和反就業(yè)歧視的里程碑。

為促進(jìn)殘疾人就業(yè)法律法規(guī)的落實(shí)，很多國(guó)家都制定實(shí)施了配套措施。2004—2006年，德國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)社會(huì)保障部組織了“工作無障礙運(yùn)動(dòng)”，由聯(lián)邦勞動(dòng)社會(huì)保障部協(xié)調(diào)和牽頭，聯(lián)邦公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、雇主工會(huì)、殘疾人組織協(xié)會(huì)、殘疾人融合委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起和參與，為殘疾人提供職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)以及庇護(hù)性工作場(chǎng)所，使殘疾人能夠更好地參與社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)就業(yè)。④

（二）消除歧視與合理便利

消除歧視是國(guó)外殘疾人就業(yè)立法的重要特征，也是立法完善的重要標(biāo)志。

《美國(guó)殘疾人法案》規(guī)定：任何單位不得對(duì)一個(gè)可以勝任崗位的殘疾人在雇用、雇用期限、晉升、辭退、培訓(xùn)等待遇方面因其殘疾而進(jìn)行歧視，并具體指出，以下行為構(gòu)成歧視:一是沒有為一位具備勝任資格的殘疾人求職者或者員工就其身體或者精神方面的殘疾進(jìn)行合理調(diào)整，除非能夠由相關(guān)機(jī)構(gòu)證明該調(diào)整將會(huì)過度增加其商業(yè)成本;二是不雇傭原本合格的殘疾應(yīng)聘者，如果這種拒絕是需要為應(yīng)聘人員提供身體或者精神損傷的合理調(diào)整⑤。平等雇用適合崗位要求殘疾人制度向全社會(huì)表明，對(duì)符合工作要求的殘疾人在就業(yè)的任何環(huán)節(jié)的歧視都是非法的。法案還規(guī)定，社會(huì)提供的所有服務(wù)項(xiàng)目和公共設(shè)施，都要保障殘疾人能夠無障礙共享。

1995年，英國(guó)頒布了《反殘疾歧視法》（Disability Discrimination Act，DDA）（2005年，英國(guó)又對(duì)《反殘疾歧視法》進(jìn)行了修訂），涉及的范圍廣泛，條法細(xì)致、規(guī)定明確。DDA規(guī)定，任何人如果對(duì)殘疾人有下列舉動(dòng)則視為有歧視行為：因?qū)Ψ绞菤埣踩硕c正常人區(qū)別對(duì)待；無法證明以上被認(rèn)定的歧視行為是有合理原由的。⑥殘疾人有工作的權(quán)利，雇主也有義務(wù)改善在崗殘疾員工的工作環(huán)境，保證殘疾人不會(huì)因工作安排或無法適應(yīng)具體的工作環(huán)境而受到歧視。這為殘疾人得到正常教育，從而較順利地實(shí)現(xiàn)就業(yè)提供了保障。

《加拿大人權(quán)法》對(duì)就業(yè)歧視作出了具體界定，從直接和間接兩方面明確了哪些行為屬于歧視。澳大利亞《殘疾歧視法》中對(duì)公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)中每類職業(yè)可能發(fā)生的歧視進(jìn)行了詳細(xì)列舉，如在雇用、薪金、福利、培訓(xùn)、晉升、解雇等環(huán)節(jié)進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)待，包括合伙創(chuàng)辦企業(yè)中是否因合伙同伴的缺陷而對(duì)其存在歧視。

韓國(guó)《禁止歧視殘疾人及其權(quán)利救濟(jì)法》將禁止歧視的對(duì)象分為以下幾類：殘疾人、代理或輔助殘疾人的人員、器具和服務(wù)犬。明確規(guī)定，禁止以下四種歧視行為：即直接歧視、間接歧視、拒絕提供合理便利、廣告歧視。該部法律還確立了六個(gè)禁止歧視的領(lǐng)域：就業(yè)、教育、購物及勞務(wù)、司法行政、母性權(quán)及父性權(quán)、性、家庭及福利設(shè)施和健康權(quán)等。法律還針對(duì)禁止歧視女性殘疾人、殘疾兒童和精神殘疾人作了專門規(guī)定。

要求提供“合理便利”是反殘疾就業(yè)歧視立法中的特色原則，也是國(guó)外殘疾人就業(yè)立法的另一重要特征。這項(xiàng)原則最早在美國(guó)提出，而后被世界上很多國(guó)家的殘疾人就業(yè)立法所采用?！睹绹?guó)殘疾人法案》規(guī)定⑦：用人單位要采取以下措施：（1）改造現(xiàn)有設(shè)備或者裝置，使殘疾人可以接近和安全操作；（2）通過對(duì)工作程序和工作日程的調(diào)整和修訂及采取非全日制工作、分配到其他空缺崗位等方式，使殘疾人便于工作；（3）對(duì)考試、培訓(xùn)教材和相關(guān)政策等作出適合殘疾人的調(diào)整或修改；（4）為需要的殘疾員工提供合格的朗讀者或者口譯者；（5）公交部門要為那些無法利用現(xiàn)有正常公交線路的殘疾人提供補(bǔ)充性的輔助公交服務(wù)；（6）針對(duì)有視覺、聽力及感覺損傷的人，提供輔助性公共設(shè)施；（7）為殘疾人提供其他類似便利措施。

“合理便利”原則充分考慮了殘疾人的個(gè)體差別和特殊需要，規(guī)定用人單位有責(zé)任和義務(wù)為殘疾人在工作中提供合理便利，對(duì)生產(chǎn)生活設(shè)施設(shè)備進(jìn)行無障礙改造，如為肢體殘疾人提供輪椅，鋪設(shè)無障礙坡道；為視力殘疾人提供導(dǎo)讀員，鋪設(shè)盲道；為聽力殘疾人提供手語翻譯；在生產(chǎn)場(chǎng)所和洗手間安裝無障礙設(shè)施等。合理便利原則的核心在于用人單位作出區(qū)別對(duì)待，以保障殘疾人享有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，而不是平等的對(duì)待。⑧

（三）專設(shè)機(jī)構(gòu)與競(jìng)業(yè)限制

很多國(guó)家為保護(hù)和促進(jìn)殘疾人就業(yè)，都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)來促進(jìn)實(shí)施和檢查監(jiān)督殘疾人工作。這類機(jī)構(gòu)主要包括二大類，一是政府職能機(jī)構(gòu)；二是殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置方面以美國(guó)為例，美國(guó)政府設(shè)置了與殘疾人就業(yè)相關(guān)的三大模塊，分別為美國(guó)殘疾人委員會(huì)、平等就業(yè)委員會(huì)、勞工部直屬的殘疾人就業(yè)政策辦公室。除殘疾人就業(yè)政策辦公室外，美國(guó)勞工部還下設(shè)了多個(gè)機(jī)構(gòu)，用來促進(jìn)、監(jiān)督殘疾人平等就業(yè)條款的執(zhí)行?，F(xiàn)將美國(guó)殘疾人就業(yè)三大機(jī)構(gòu)模塊、勞工部直屬機(jī)構(gòu)主要職責(zé)進(jìn)行歸納（見表1、表2）。

表1 美國(guó)促進(jìn)殘疾人就業(yè)三大機(jī)構(gòu)模塊及其主要職責(zé)⑨

表2 美國(guó)勞工部直屬促進(jìn)殘疾人就業(yè)的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)⑩

除美國(guó)外其他國(guó)家也都成立了相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)保障殘疾人就業(yè)權(quán)益。如英國(guó)根據(jù)《傷殘歧視法案》成立了殘疾人權(quán)益委員會(huì)（Disability Rights Commission），工作職責(zé)為消除對(duì)殘疾人的歧視，保障殘疾人就業(yè)等合法權(quán)益。與此類似，法國(guó)成立了反歧視促平等高級(jí)公署；德國(guó)成立了聯(lián)邦反歧視局；奧地利成立了平等待遇委員會(huì)；加拿大成立了人權(quán)委員會(huì)；澳大利亞成立了人權(quán)和平等委員會(huì)；芬蘭成立了平等委員會(huì)并設(shè)平等監(jiān)察專員。

為在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中保護(hù)殘疾人福利企業(yè)，使其得以生存和發(fā)展，很多國(guó)家都出臺(tái)了競(jìng)業(yè)限制規(guī)定，對(duì)殘疾人福利企業(yè)進(jìn)行專產(chǎn)專營(yíng)保護(hù)和稅收優(yōu)惠。如南斯拉夫規(guī)定，信號(hào)燈、汽車燈、手套、勞保服裝等38種產(chǎn)品為殘疾人福利企業(yè)或庇護(hù)工場(chǎng)專產(chǎn)產(chǎn)品，其他社會(huì)企業(yè)未經(jīng)準(zhǔn)許不能生產(chǎn)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，只有視力障礙者才能從事按摩行業(yè)。中國(guó)香港專門規(guī)定公共機(jī)構(gòu)需要辦公用品時(shí)要優(yōu)先從殘疾人企業(yè)購買。還有一些國(guó)家對(duì)殘疾人庇護(hù)性工場(chǎng)從原材料供應(yīng)、生產(chǎn)設(shè)備供應(yīng)和運(yùn)輸工具方面給予扶持。

（四）規(guī)定比例與經(jīng)濟(jì)代償

殘疾人問題是社會(huì)問題，促進(jìn)殘疾人就業(yè)是全社會(huì)的共同責(zé)任。很多國(guó)家在殘疾人就業(yè)立法中都通過強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和雇主社會(huì)責(zé)任，規(guī)定安置比例來體現(xiàn)了這一理念。英國(guó)是世界上第一個(gè)在立法中規(guī)定按比例安排殘疾人就業(yè)的國(guó)家。1944年，英國(guó)為保障殘疾人就業(yè)，頒布實(shí)施了《殘疾人就業(yè)法案》，其中規(guī)定，雇工達(dá)到或超過20人以上的企業(yè)，必須要雇用不低于3%的殘疾人。雖然這一立法措施在當(dāng)時(shí)達(dá)到理想效果，但強(qiáng)調(diào)雇主的社會(huì)責(zé)任，按比例安排殘疾人就業(yè)這一立法理念逐漸被世界各國(guó)普遍接受。美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、意大利、奧地利、荷蘭、西班牙、比利時(shí)、日本、韓國(guó)、印度等國(guó)家都先后在殘疾人就業(yè)立法中設(shè)立了按比例安排殘疾人就業(yè)的條款。

美國(guó)規(guī)定企業(yè)應(yīng)安排不低于員工總數(shù)3%的殘疾人就業(yè)。美國(guó)《康復(fù)法案》規(guī)定，聯(lián)邦部門在與相關(guān)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)訂立超過10 000美元的購買合同時(shí)，在合同中必須明確規(guī)定:對(duì)方在雇用員工履行合同時(shí)，必須采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，雇用適合崗位要求的殘疾人?！犊祻?fù)法案》第504條規(guī)定，適合崗位要求的殘疾人不受歧視，不得因其殘疾而在任何使用聯(lián)邦財(cái)政資金的項(xiàng)目或者活動(dòng)中，受到歧視，被排除參與、剝奪正當(dāng)獲益。法案還專門規(guī)定，對(duì)于雇員超過50名以上（含50名）并獲得超過50 000美元政府采購合同的用人單位，需書面提供的反就業(yè)歧視方案。?

日本《殘疾人雇用促進(jìn)法》中，具體明確了“殘疾人安置率制度”“殘疾人雇用保障金制度”“支持殘疾人居家就業(yè)制度”。殘疾人安置率制度明確了用人單位安排殘疾人就業(yè)的責(zé)任。其中規(guī)定，雇工在56人以上的民間一般企業(yè)必須安排不低于職工總數(shù)1.8%的殘疾人就業(yè)；雇員在48人以上的公共單位（如日本郵政公司、行政法人等）和國(guó)家及地方行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體應(yīng)安排不低于職工總數(shù)2.1%的殘疾人就業(yè)。對(duì)安排達(dá)不到規(guī)定比例的單位，征收“殘疾人雇用保障金”。

韓國(guó)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人雇傭平等的法律》規(guī)定，雇員在50人以上的企業(yè)應(yīng)安排不低于其雇員總數(shù)2%的殘疾人，低于2%的單位要繳納殘疾人雇傭調(diào)整金，超過這一比例安置的單位可以得到殘疾人雇傭獎(jiǎng)勵(lì)金。國(guó)家及地方公共機(jī)構(gòu)義務(wù)安排殘疾人就業(yè)的比例為3%，當(dāng)這些單位在職殘疾人的比例低于3%時(shí)，就要公開招錄更多的殘疾人，直到達(dá)到比例為止。

現(xiàn)將歐盟部分國(guó)家和日本按比例安排殘疾人就業(yè)情況進(jìn)行歸納，詳見表3、表4。

表3 歐盟國(guó)家按比例就業(yè)規(guī)定?

表4 日本按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定?

（五）適格制度與雇主抗辯?

適格制度是美國(guó)在《康復(fù)法案》中首次提出，在《美國(guó)殘疾人法案》中作出明確規(guī)定。適格指殘疾人具有能夠適合應(yīng)聘工作要求的職業(yè)資格。適格即應(yīng)雇用，否則就構(gòu)成歧視。適格制度是殘疾人就業(yè)立法的一項(xiàng)創(chuàng)舉，很好地界定了在殘疾人就業(yè)過程中是否受到歧視的問題。在實(shí)際中，有時(shí)難以判別是用人單位因?yàn)闅埣财缫暰芙^聘用殘疾人還是殘疾求職者確實(shí)不符合崗位要求。適格制度可以較好地解決這一問題。判別殘疾人是否適格的基本標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一個(gè)是否具備崗位要求的相關(guān)條件；二是是否會(huì)對(duì)他人安全構(gòu)成直接威脅。在司法實(shí)踐中，正確判斷是否具備崗位要求是關(guān)鍵，在美國(guó)履行這一職責(zé)的為平等就業(yè)委員會(huì)，委員會(huì)根據(jù)雇主對(duì)工作崗位職責(zé)的判斷、招聘廣告上的書面要求、社會(huì)對(duì)某一崗位要求的公允評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)聘雇員的殘疾對(duì)工作影響程度等進(jìn)行綜合判別。適格制度促進(jìn)了殘疾人平等就業(yè)，也根據(jù)實(shí)際情況兼顧了雇主利益，是殘疾人就業(yè)立法中的一個(gè)創(chuàng)舉。

美國(guó)在殘疾人就業(yè)立法中，還充分考慮了資方利益，允許雇主提出不雇傭殘疾人且不構(gòu)成歧視的抗辯理由。當(dāng)殘疾人應(yīng)聘者或者在職殘疾員工提出受到歧視申訴時(shí)，雇主可以根據(jù)法律規(guī)定的合法抗辯理由說明其行業(yè)的合法性?！睹绹?guó)殘疾人法案》規(guī)定的雇主合法抗辯理由有以下幾個(gè):一是應(yīng)聘者職業(yè)資格的真實(shí)性不能可靠確定；二是會(huì)給企業(yè)帶來過度負(fù)擔(dān)（雇用殘疾員工后可能給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)上的過度成本和花銷，造成經(jīng)營(yíng)者的過度負(fù)擔(dān)）；三是宗教信仰的豁免權(quán)（職業(yè)活動(dòng)是建立在一定宗教信仰基礎(chǔ)上的，而且基于宗教信仰的差別待遇是工作性質(zhì)和工作環(huán)境的要求）；四是在食品加工和服務(wù)業(yè)不雇用有傳染病者。

二、我國(guó)殘疾人就業(yè)立法存在的不足

為了保護(hù)和促進(jìn)殘疾人就業(yè)，我國(guó)已制定了涉及殘疾人就業(yè)權(quán)益的一系列政策法規(guī)及配套措施，形成了初步的殘疾人就業(yè)政策法規(guī)體系（見表5）。我們不能否認(rèn)，殘疾人就業(yè)立法不是一成不變的靜止?fàn)顟B(tài)，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷補(bǔ)充完善，配套政策也需進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)殘疾人就業(yè)立法還存在一些急需解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）立法進(jìn)程緩慢，立法層級(jí)不高

當(dāng)前我國(guó)殘疾人就業(yè)立法方面步伐比較緩慢，殘疾人就業(yè)政策已經(jīng)滯后，不能適應(yīng)新形勢(shì)下的殘疾人就業(yè)工作。作為殘疾人就業(yè)的專門法規(guī)《殘疾人就業(yè)條例》列入立法計(jì)劃后，數(shù)易其稿，到最后頒布用了8年的時(shí)間。而從1990年頒布?xì)埣踩藱?quán)益保障的基本法《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》到2007年頒布?xì)埣踩司蜆I(yè)專門法規(guī)《殘疾人就業(yè)條例》竟等待了17年時(shí)間，立法進(jìn)程之緩慢不言而喻。另外，有些現(xiàn)行的部門規(guī)章也早已滯后，如財(cái)政部關(guān)于殘疾人就業(yè)保障金使用范圍的暫行規(guī)定是1995年制定的，但現(xiàn)在各地財(cái)政部門還是以此為依據(jù)開展工作的。

表5 我國(guó)殘疾人就業(yè)法律、法規(guī)和政策結(jié)構(gòu)性分類

我國(guó)現(xiàn)行殘疾人就業(yè)立法還存在著立法層級(jí)不高的問題。目前促進(jìn)殘疾人就業(yè)的國(guó)家層面法規(guī)只有《殘疾人就業(yè)條例》，但這僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，在位階上層級(jí)較低，在效力和層級(jí)方面不能替代法律?。其他國(guó)家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，只是人民法院定案的參考依據(jù)，不能作為直接的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》雖提及了殘疾人就業(yè)，但只是原則性的，沒有具體措施表述。從立法層級(jí)和立法體系上看，現(xiàn)在還缺少一部層級(jí)較高的促進(jìn)殘疾人就業(yè)上位法。

（二）立法條款不明確

我國(guó)現(xiàn)行的殘疾人就業(yè)立法，其條款規(guī)定往往停留在宏觀層面上，未對(duì)殘疾人就業(yè)權(quán)益保障的具體問題作出詳盡的規(guī)定，條款過于原則化，宣示性、倡導(dǎo)性的內(nèi)容較多，內(nèi)容還比較空洞，可操作性不強(qiáng)，彈性大，給實(shí)際的執(zhí)行和監(jiān)督帶來很大困難，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1.籠統(tǒng)表述多，明確主體少。我國(guó)現(xiàn)行殘疾人就業(yè)立法條款中，籠統(tǒng)性表述多，明確責(zé)任主體少。很多責(zé)任主體都是“國(guó)家”“政府”等，從字面上看非常好，但仔細(xì)考慮后能夠發(fā)現(xiàn)這樣的表述是模糊不清、缺乏操作性和難以落實(shí)的。比如：《殘疾人就業(yè)條例》第十九條規(guī)定：對(duì)殘疾人從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)依法給予稅收優(yōu)惠，“有關(guān)部門”應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地等方面給予照顧，并按照規(guī)定免收管理類、登記類和證照類的行政事業(yè)性收費(fèi)。對(duì)自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的殘疾人在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持?！坝嘘P(guān)部門”是指哪些部門？給予殘疾人個(gè)體經(jīng)營(yíng)者場(chǎng)地照顧都包括哪些方面？有多大程度？殘疾人個(gè)體經(jīng)營(yíng)者要想申請(qǐng)場(chǎng)地照顧，應(yīng)找哪個(gè)部門？多長(zhǎng)時(shí)間能給予辦理？國(guó)家對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的殘疾人給予小額信貸等扶持。但誰代表國(guó)家？自主創(chuàng)業(yè)的殘疾人若想申請(qǐng)小額信貸究竟去找哪個(gè)部門？答復(fù)和辦理時(shí)限是多長(zhǎng)？相對(duì)于正常申請(qǐng)程序和要求，殘疾人申請(qǐng)辦理有何具體優(yōu)惠措施？這些都沒有明確，在工作實(shí)際中就會(huì)出現(xiàn)問題，得不到很好地貫徹，達(dá)不到立法宗旨所要實(shí)現(xiàn)的目的。

2.定性條款多，定量條款少?，F(xiàn)行殘疾人就業(yè)立法條款中大量的是定性條款，定量條款非常少。這就使法律法規(guī)的執(zhí)行效果大打折扣，也不利于進(jìn)行立法后評(píng)估。例如，《殘疾人就業(yè)條例》第十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮殘疾人就業(yè)。”這里面“優(yōu)先考慮”就是一個(gè)定性描述，但究竟怎樣算是“優(yōu)先”，“優(yōu)先”到什么程度都很難界定。又如，《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定，政府及有關(guān)部門要確定某些產(chǎn)品、項(xiàng)目由優(yōu)先集中使用殘疾人的用人單位生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)，并確定某些產(chǎn)品由其專產(chǎn)。?這里面，“某些”“優(yōu)先”就屬于定性描述詞語，比較含糊，不如明確表述為：優(yōu)先安排集中使用殘疾人的用人單位生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品或服務(wù)不應(yīng)少于兩種，并根據(jù)集中使用殘疾人的用人單位的生產(chǎn)特點(diǎn)確定至少一種產(chǎn)品由其專產(chǎn)。再如，《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定：“政府采購，在同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買集中使用殘疾人的用人單位的產(chǎn)品或者服務(wù)?！薄巴葪l件”“優(yōu)先”都屬定性詞語，如明確規(guī)定出采購金額、申報(bào)程序則在實(shí)際中就會(huì)更好操作和落實(shí)。

3.倡導(dǎo)條款多，獎(jiǎng)懲條款少。現(xiàn)行殘疾人就業(yè)立法中，很多都是倡導(dǎo)性條款而明確獎(jiǎng)懲的條款較少。例如，殘疾人保障法規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)開發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位?！边@里只是倡導(dǎo)性地提出“應(yīng)當(dāng)”開發(fā)而沒有明確對(duì)開發(fā)殘疾人就業(yè)公益性崗位取得顯著成績(jī)的有何獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不按要求履行職責(zé)的，給予何種懲罰。又如在《殘疾人就業(yè)條例》中規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人幫助殘疾人就業(yè)，鼓勵(lì)殘疾人自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等?！肮膭?lì)”一詞又是一個(gè)倡導(dǎo)性詞匯，這樣帶有號(hào)召性的條款在殘疾人就業(yè)法律法規(guī)中十分常見，缺乏強(qiáng)制性以及具體法律責(zé)任和獎(jiǎng)懲性措施，使這些法律法規(guī)變成了“軟法”或“宣傳資料”。

4.普遍規(guī)定多，區(qū)別對(duì)待少。現(xiàn)行的殘疾人就業(yè)法律法規(guī)中，普遍性規(guī)定多，而針對(duì)不同情況、不同類別的分類規(guī)定少。例如《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定：“用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況規(guī)定。”?我國(guó)按比例安排殘疾人就業(yè)制度，是由各省市根據(jù)實(shí)際情況制定統(tǒng)一的比例，無差別地適用于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，沒有考慮微型企業(yè)、中小企業(yè)、新興社會(huì)組織等單位實(shí)際安排能力很弱的情況，也沒有考慮單位是否有適合的崗位，在實(shí)踐中容易遭受抵觸。從該制度的實(shí)施情況看，該制度并沒有得到用人單位的很好實(shí)施，而且，由于按比例就業(yè)通常按照職工總數(shù)的一定比例安排就業(yè)，雇主為了減少雇用殘疾人的名額或少交就業(yè)保障金，可能虛報(bào)單位的職工人數(shù)。

統(tǒng)一規(guī)定安排比例，有利于簡(jiǎn)化工作程序，但影響了實(shí)施效果。應(yīng)該根據(jù)用人單位的性質(zhì)、規(guī)模進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，分類規(guī)定。比如，必要時(shí)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)可以規(guī)定預(yù)留一定比例的崗位；對(duì)壟斷性行業(yè)或享受國(guó)家政策優(yōu)惠的行業(yè)，可以規(guī)定其承擔(dān)更多的安置義務(wù)，如電力、石油、石化、銀行等行業(yè)，這些企業(yè)往往都是大企業(yè)，具有較大的安置能力，而且有大量適合殘疾人就業(yè)的崗位；對(duì)規(guī)模不大的中小企業(yè)（如15人以下），可以適當(dāng)降低安排比例。在這方面，我們可以參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。如前所述，日本按照用人單位的不同性質(zhì)、不同規(guī)模安排殘疾人就業(yè)比例，其中，國(guó)家機(jī)關(guān)的要求安排比例比較高，體現(xiàn)了政府等相關(guān)部門必須承擔(dān)更大的安排殘疾人就業(yè)的義務(wù)，發(fā)揮帶頭示范作用。

（三）相關(guān)機(jī)構(gòu)不健全

目前我國(guó)殘疾人就業(yè)立法的相關(guān)機(jī)構(gòu)還不健全，主要表現(xiàn)在：一是殘疾人就業(yè)立法研究機(jī)構(gòu)不健全。加強(qiáng)立法研究是完善立法的重要前提，而立法研究機(jī)構(gòu)是實(shí)施這一工作的基礎(chǔ)性平臺(tái)。目前對(duì)殘疾人就業(yè)立法進(jìn)行分析研究，提出改進(jìn)建議的主要是各級(jí)殘聯(lián)，無論是研究人員還是研究方法、研究手段都還比較單一，專業(yè)性還待提高。二是殘疾人就業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明，缺乏剛性手段?，F(xiàn)在，我國(guó)縣級(jí)以上人民政府都成立了殘疾人工作委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)殘疾人工作，協(xié)調(diào)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，起到組織協(xié)調(diào)功能，因其缺乏強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)和工作手段，很難發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督功能。對(duì)殘疾人就業(yè)的監(jiān)督、檢查、責(zé)令整改等日常性執(zhí)法工作則由各級(jí)殘聯(lián)承擔(dān)。中國(guó)殘聯(lián)及其地方組織實(shí)際上扮演著殘疾人就業(yè)工作具體組織實(shí)施者的角色，但殘聯(lián)畢竟不是政府機(jī)構(gòu)，在目前法律中還沒有對(duì)殘聯(lián)的執(zhí)行主體身份進(jìn)行界定，作為一個(gè)人民團(tuán)體，其執(zhí)法主體資格受到質(zhì)疑，開展工作的合法性受到質(zhì)疑，名不正則言不順。在日常工作中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)益的情況，由于殘聯(lián)缺乏剛性手段，對(duì)這些違法現(xiàn)象難以取得較好的督促整改效果，不能有效保障工作的連續(xù)性及穩(wěn)定性。

三、完善我國(guó)殘疾人就業(yè)政策法規(guī)的建議

（一）加強(qiáng)立法研究和評(píng)估體系建設(shè)

殘疾人就業(yè)立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門、學(xué)科和領(lǐng)域，立法研究、立法后評(píng)估僅靠政府部門是難以做好的。黨的十八大報(bào)告中提出要加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，保障殘疾人合法權(quán)益。建議結(jié)合“兩個(gè)體系”建設(shè)，逐步建立殘疾人就業(yè)立法研究和評(píng)估綜合體系，要善于整合各種資源，為科學(xué)立法創(chuàng)造條件?？煽紤]以人大機(jī)關(guān)、政法法制部門、人社部門和殘聯(lián)為紐帶，吸收社科研究機(jī)構(gòu)、高等院校、用人單位、殘疾人代表及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者共同參加，建立殘疾人就業(yè)立法專門研究機(jī)構(gòu)，如云南省人大常委會(huì)為加強(qiáng)地方立法工作，提高立法質(zhì)量，適合新形勢(shì)對(duì)地方立法的要求，與云南理工大學(xué)聯(lián)合成立了立法研究院。中國(guó)殘聯(lián)與中國(guó)人民大學(xué)聯(lián)合成立了殘疾人事業(yè)發(fā)展研究院。

筆者認(rèn)為，在殘疾人立法起草和研究中，一定要吸納作為主要利益相關(guān)人的殘疾人和用人單位參加，充分聽取他們的意見，從源頭上、從立法設(shè)計(jì)程序上確保公平。在殘疾人就業(yè)法律法規(guī)制定過程中，如果沒有殘疾人的廣泛參與，即使政策制定者考慮到了他們的權(quán)利和利益，也不可能真正從弱勢(shì)群體的角度設(shè)身處地為他們著想，這樣制定的政策其實(shí)施效果往往是不理想的，往往會(huì)偏離政策的初衷。

（二）提高立法層級(jí)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)

我國(guó)現(xiàn)行殘疾人就業(yè)法律法規(guī)立法層級(jí)較低，規(guī)定較籠統(tǒng)，反歧視理念不鮮明，至今還沒有一部立法層級(jí)較高的反殘疾歧視法律，殘疾人一旦受到歧視，既沒有詳盡具體的法律依據(jù)獲得法律救助，也沒有專門的法律機(jī)構(gòu)可以受理。在依法治國(guó)，社會(huì)主義法制建設(shè)不斷完善，公民法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，平等、公正理念已深入人心的今天，如果對(duì)殘疾人就業(yè)歧視問題不能從立法上加強(qiáng)規(guī)范，則殘疾人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)就不會(huì)得到真正保障，就不能實(shí)現(xiàn)平等融入社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)小康的進(jìn)程就會(huì)受到影響，還可能會(huì)帶來一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。結(jié)合國(guó)外在殘疾人就業(yè)方面的反歧視經(jīng)驗(yàn)，建議從以下兩方面對(duì)我國(guó)殘疾人就業(yè)立法及執(zhí)法進(jìn)行完善。

1.制定頒布《反殘疾歧視法》。從國(guó)際上看，在反殘疾歧視領(lǐng)域，有的國(guó)家有一部涵蓋總體的反歧視法，有的國(guó)家則是制定專門領(lǐng)域的反歧視法。如，反性別歧視法、反殘疾歧視法、反種族歧視法等。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的情況，建議制定一部國(guó)家《反殘疾歧視法》，其中對(duì)殘疾人就業(yè)方面的反歧視作出規(guī)定，而且可以在殘疾人教育、康復(fù)、文化、體育、社會(huì)保障等多方面作出明確具體的反歧視規(guī)定。對(duì)殘疾歧視的概念、適用范圍、構(gòu)成要件作出科學(xué)而具體的界定，明確懲罰措施，使反殘疾歧視法具有可操作性和可執(zhí)行性，充分體現(xiàn)反殘疾歧視立法的公平、平等理念。

2.成立專門反歧視機(jī)構(gòu)。借鑒國(guó)外的做法，建議在我國(guó)現(xiàn)有勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立“平等機(jī)會(huì)委員會(huì)”或“反歧視調(diào)查公署”，性質(zhì)為準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)反殘疾歧視法的執(zhí)行和監(jiān)督。具體為：一是對(duì)在殘疾人就業(yè)過程中，對(duì)殘疾人進(jìn)行歧視的單位和個(gè)人給予行政處罰，責(zé)令改正。二是內(nèi)設(shè)殘疾人法律救助事務(wù)中心，加強(qiáng)和完善殘疾人法律救助機(jī)制和體系建設(shè)，免費(fèi)為受到歧視的殘疾人取證、調(diào)解、協(xié)商和索賠。三是負(fù)責(zé)為受到歧視（包括直接歧視和間接歧視）的殘疾人向法院提起訴訟，作為殘疾人授權(quán)代理人免費(fèi)全程開展維權(quán)工作。

（三）建立完善相關(guān)制度，出臺(tái)配套法規(guī)

1.完善殘疾人就業(yè)維權(quán)司法救濟(jì)制度。建議完善我國(guó)關(guān)于保障殘疾人就業(yè)權(quán)的司法救濟(jì)制度?。司法救濟(jì)是指當(dāng)法律賦予公民的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，司法機(jī)關(guān)要對(duì)這種侵害行為作出有效補(bǔ)救，對(duì)受害人給予必要補(bǔ)償，以救濟(jì)他們的生活困境和維護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益。司法救濟(jì)包含兩個(gè)層面的意思：第一，就是對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，維護(hù)法律的權(quán)威性；第二，對(duì)因違法行為給其他主體造成的損害給予補(bǔ)償。司法救濟(jì)是社會(huì)所有救濟(jì)方式中最后、最權(quán)威、最能反映和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的權(quán)利救濟(jì)方式?，F(xiàn)代司法的一個(gè)重要理念是哪里有侵害，哪里就有司法救濟(jì)。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議一要像美國(guó)《殘疾人法案》在立法中詳細(xì)列舉殘疾人在求職就業(yè)過程中可能受到的各種歧視和侵害的情況。二要在立法中明確在哪些情況下，殘疾人可以行使訴權(quán)，根據(jù)侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)益的不同程度，輕微的行使民事訴權(quán)，嚴(yán)重的行使行政訴權(quán)，情節(jié)惡劣、觸犯法律的行使刑事訴權(quán)。三要對(duì)殘疾人就業(yè)權(quán)司法救濟(jì)的程序作出詳細(xì)規(guī)定，包括實(shí)施救濟(jì)的主體、辦理時(shí)限和效果評(píng)估辦法等。四要建立責(zé)任追究制度，包括二層含義：一是對(duì)侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)益的單位和個(gè)人的責(zé)任追究；二是在實(shí)施對(duì)殘疾人就業(yè)權(quán)司法救濟(jì)中不作為、慢作為、玩忽職守和以權(quán)謀私的部門和個(gè)人的責(zé)任追究。五要建立指定代理制度，一旦歧視認(rèn)定成立，必須對(duì)歧視者給予懲罰，賠償受害者的物質(zhì)損失與精神損害。我國(guó)就業(yè)促進(jìn)法中規(guī)定，殘疾人受到就業(yè)歧視時(shí)，可以向法院提起訴訟。然而在現(xiàn)實(shí)中，殘疾人和侵犯其就業(yè)權(quán)益的單位或個(gè)人往往在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系等方面存在嚴(yán)重的不對(duì)等性，由殘疾人自己向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，往往在時(shí)間、精力、費(fèi)用等方面有很大困難，建議建立指定代理制度，即法律指定由前文所述的反歧視機(jī)構(gòu)、法律援助機(jī)構(gòu)和各級(jí)殘聯(lián)作為殘疾人的代理，免費(fèi)為其開展維權(quán)行動(dòng)。

2.建立殘疾人就業(yè)反歧視的舉證制度。舉證是反歧視案件審理中的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到案件的審理結(jié)果。由誰負(fù)責(zé)舉證、證據(jù)怎樣認(rèn)定，這是反殘疾歧視法必須要加以詳細(xì)規(guī)定的。消除觀念排斥，從立法上對(duì)殘疾歧視加以界定和禁止非常必要，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議把立法重點(diǎn)放在舉證上鑒于殘疾人在經(jīng)濟(jì)、政治、信息與社會(huì)關(guān)系上往往與用人單位具有不對(duì)等性，要改變常規(guī)的“誰主張、誰舉證”的模式，施行“舉證倒置”，即殘疾人提出受到殘疾歧視時(shí)，只要證明自己符合崗位錄用條件而沒有被錄用，則完成舉證責(zé)任，用人單位則要證明自己拒絕錄用殘疾人具有合法合理理由，而不是歧視。配合舉證責(zé)任認(rèn)定，國(guó)家要編制適合殘疾人就業(yè)的職業(yè)和崗位名錄，出臺(tái)殘疾人就業(yè)崗位資格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3.出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)。當(dāng)前，針對(duì)殘疾人就業(yè)立法的配套政策法規(guī)還非常薄弱，在法律條款沒有細(xì)化量化或不宜過細(xì)的情況下，如果沒有配套政策法規(guī)，則法律很可能會(huì)成為空中樓閣，接不上“地氣”，執(zhí)行大打折扣。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，建議抓緊制定并出臺(tái)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的配套政策規(guī)章。如《殘疾人集中就業(yè)單位專產(chǎn)專營(yíng)管理辦法》《政府采購殘疾人企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)管理辦法》《殘疾人公益崗位開發(fā)管理規(guī)定》《用人單位按比例安排殘疾人就業(yè)獎(jiǎng)懲細(xì)則》《殘疾人自主創(chuàng)業(yè)扶持辦法》和《殘疾人小額信貸服務(wù)管理辦法》等，如果這些配套規(guī)章能夠出臺(tái)，就會(huì)有效改變當(dāng)前雖然法律有明確規(guī)定鼓勵(lì)和支持殘疾人就業(yè)而殘疾人在實(shí)際就業(yè)過程中又會(huì)遇到很多困難的局面。

（四）明確承辦責(zé)任主體，增強(qiáng)法律可執(zhí)行性

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行殘疾人立法存在的責(zé)任主體不明確、缺乏可操作性和執(zhí)行性的問題，建議從以下幾方面進(jìn)行完善。

1.明確承辦責(zé)任主體職責(zé)。殘疾人就業(yè)權(quán)的保障涉及到很多機(jī)構(gòu)，建議對(duì)現(xiàn)行殘疾人就業(yè)立法進(jìn)行修改完善，以法律實(shí)施辦法或細(xì)則的形式，對(duì)人大、政府及人力資源和社會(huì)保障、民政、財(cái)政、稅務(wù)、金融、殘聯(lián)、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、法院等部門在保護(hù)和促進(jìn)殘疾人就業(yè)中的職責(zé)進(jìn)行分條款的詳細(xì)明確，建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，建立工作考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確各項(xiàng)工作的崗位責(zé)任人，明確相關(guān)事項(xiàng)的答復(fù)和辦理時(shí)限，制定對(duì)促進(jìn)殘疾人就業(yè)成績(jī)顯著的單位和個(gè)人的表彰辦法；制定在殘疾人就業(yè)中不作為、慢作為、玩忽職守的種種情形的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)及懲治措施。通過加強(qiáng)和完善立法，逐步形成人大立法、政府主導(dǎo)、部門承辦、社會(huì)參與、殘聯(lián)協(xié)調(diào)、群眾評(píng)價(jià)、紀(jì)檢懲治的殘疾人就業(yè)工作機(jī)制。

2.增強(qiáng)可操作性和可執(zhí)行性。建議在殘疾人就業(yè)立法中增強(qiáng)可操作性和可執(zhí)行性，法律、法規(guī)和配套政策能量化的量化，能細(xì)化的細(xì)化，使之明確具體，遵章可行。最近，在國(guó)家公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，河北省出臺(tái)了全省殘疾人公共服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化量化了100多個(gè)指標(biāo)，明確了責(zé)任單位和辦理時(shí)限，可以說是一個(gè)比較好的嘗試。另外，筆者在這里想特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)行性，這是因?yàn)椋魏我豁?xiàng)法律、法規(guī)和政策，能不能得到很好地貫徹落實(shí)，可操作性很重要，但可執(zhí)行性更重要，特別是殘疾人就業(yè)政策法規(guī)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的不打折扣。為保證政策法規(guī)的有效執(zhí)行，最主要的是從源頭抓起，從法律法規(guī)和政策的制定之初就考慮到這樣的條款是否可以百分之百地貫徹。

注釋：

①江澤民：《自強(qiáng)之歌》序，華夏出版社，1993年版。

②第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中國(guó)殘聯(lián)網(wǎng)站，2007年10月。

③韓國(guó)保健社會(huì)研究院：《2005年殘疾人實(shí)態(tài)調(diào)查》。

④喬慶梅：《德國(guó)殘疾人就業(yè)：立法、實(shí)踐與啟示》，《社會(huì)保障研究》，2009年第2期。

⑤《美國(guó)殘疾人法案》（Americans with Disabilities Act）1990年頒布，第102條。

⑥英國(guó)《反殘疾歧視法》（Disability Discrimination Act，DDA），2005年修訂，第201條。

⑦《美國(guó)殘疾人法案》（Americans with Disabilities Act）1990年頒布，第101條。

⑧?滕少艷：《美國(guó)反殘疾人就業(yè)歧視法研究》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第11頁、第25頁。

⑨⑩美國(guó)勞工部網(wǎng)站www.dol.gov/dol/topic/disability/。

?美國(guó)《康復(fù)法案》（Kehabilitation Act of 1973）503條款是指凡拿到1萬美元以上政府合同的聯(lián)邦承包商要有切實(shí)行動(dòng)雇用有殘疾但能勝任工作的人。

?美國(guó)《康復(fù)法案》（Kehabilitation Act of 1973）504條款是指聯(lián)邦資助獲得者、相關(guān)項(xiàng)目與活動(dòng)要對(duì)殘疾人負(fù)有責(zé)任并不得以殘疾為借口歧視殘疾人。

?《康復(fù)法案》508條款是指各種電子和信息技術(shù)都要考慮殘疾人的需求，使殘疾人能夠使用這些技術(shù)。

?美國(guó)《康復(fù)法案》第503條。

??孫娜：《促進(jìn)殘疾人就業(yè)的戰(zhàn)略研究》，www.docin. com/p-31619126.html。

??張家偉：《論我國(guó)殘疾人就業(yè)權(quán)的法律保障》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第24頁、第26頁。

??《殘疾人就業(yè)條例》第十八條，第八條。

參考文獻(xiàn)：

［1］符大偉.殘疾人事業(yè)發(fā)展研究［M］.北京：華夏出版社，2006.

［2］盧連才.殘疾人就業(yè)論［M］.北京：華夏出版社，1993.

［3］尚珂，梁土坤.新形勢(shì)下的中國(guó)殘疾人就業(yè)問題研究［M］.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011.

［4］孫先德.殘疾人就業(yè)條例釋義［M］.北京：華夏出版社，2007.

［5］相自成.權(quán)益保障的中國(guó)模式［M］.北京：華夏出版社，2011.

［6］楊立雄，蘭花.中國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度［M］.北京：人民出版社，2011.

［7］龔帆.殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)保護(hù)的國(guó)際法和比較法研究［D］.長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2009.

［8］郭毅.中國(guó)殘疾人就業(yè)歧視問題研究［D］.西安：西北大學(xué)，2008.

［9］黎健保.中國(guó)殘疾人就業(yè)保障研究［D］.南寧：廣西大學(xué)，2004.

［10］李媛媛.殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益保障法律研究［D］.南寧：廣西大學(xué)，2009.

［11］滕少艷.美國(guó)反殘疾人就業(yè)歧視法研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.

［12］吳美平.我國(guó)殘疾人就業(yè)政策研究［D］.汕頭：汕頭大學(xué)，2009.

［13］相自成.中國(guó)殘疾人保護(hù)法律問題歷史研究［D］.北京：中國(guó)政法大學(xué)，2004.

［14］楊柏.論我國(guó)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的法律保障［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2010.

［15］張家偉.論我國(guó)殘疾人就業(yè)權(quán)的法律保障［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2010.

［16］陳玲.論殘疾人勞動(dòng)權(quán)特殊保護(hù)的法律對(duì)策——兼論《殘疾人就業(yè)條例》新舉措［J］.法制與社會(huì)，2008，（3）.

［17］韓君玲.日本殘疾人福利法制的特征及啟示［J］.學(xué)術(shù)交流，2010，（11）.

［18］韓央迪.發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)保障的制度演變及對(duì)其借鑒［J］.生產(chǎn)力研究，2009，（17）.

［19］喬慶梅.德國(guó)殘疾人就業(yè)：立法、實(shí)踐與啟示［J］.社會(huì)保障研究，2009，（2）.

［20］慶祖杰，周春梅.殘疾人大學(xué)生就業(yè)存在問題及政策研究［J］.江蘇高教，2011，（1）.

［21］中國(guó)殘聯(lián)教育就業(yè)部.國(guó)外殘疾人就業(yè)立法情況概述［J］.中國(guó)殘疾人，2007，（4）.

責(zé)任編輯、校對(duì)：李金霞

Foreign Legislation Practice and Enlightenment for Our Country's Disabled Employment

Jia Yingjun
（Employment Service Center,Hebei Disabled Union,Shijiazhuang 050081,China）

The disabled employment is a fundamental right,is a basic way to realize the survival and development,improve living standards,equal participation in society,share the material and cultural achievements.At present,our country legislative work for the disabled promotes more slowly,legislation level is not high,related institutional construction is not perfect.Using the experience of the United States,Britain,Japan and other countries,to strengthen the disabled employment legislation, improvement of the relevant policies and regulations is one of the important measures to protect and promote employment for the disabled,also the embodiment of social civilization and justice.

thedisabledemployment,legislation,rationalandconvenienceprinciple,competitiverestriction,antidiscrimination,eligibility system,judicial remedy,proof

D669.69

A

1673-1573（2015）01-0047-09

2014-09-02

賈迎軍（1971-），男，河北行唐人，河北省殘疾人聯(lián)合會(huì)就業(yè)服務(wù)中心經(jīng)濟(jì)師（人力資源管理）、高級(jí)職業(yè)指導(dǎo)師，研究方向?yàn)闅埣踩司蜆I(yè)立法。