群眾路線視角下國家治理能力現(xiàn)代化路徑初探

王志強

摘 要： 黨的群眾路線教育實踐活動自開展以來積累了很多實踐經(jīng)驗，并形成了黨員干部與人民群眾之間有效的信息互動機制。從群眾路線教育實踐活動的實踐經(jīng)驗和國家治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵上看，群眾路線教育實踐活動能對國家治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生直接推動作用，能為國家治理提供官民信息互動機制的實踐框架，能向國家治理提供“思想教育+剛性約束”的治理方法。因此，可從群眾路線視角來探究國家治理能力現(xiàn)代化的路徑。

關(guān)鍵詞： 群眾路線教育實踐活動;國家治理能力現(xiàn)代化;官民互動;訴求表達(dá);雙向互動

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.02

黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)?？偰繕?biāo)的提出為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行全面深化改革指出了方向和著力點。此后，我國學(xué)界對其進(jìn)行了大量研究：有學(xué)者從“善治”“法治”等多視角來宏觀探討“國家治理現(xiàn)代化”的內(nèi)涵和途徑[1]139，有學(xué)者從不同角度探索國家治理體系的內(nèi)涵及國家治理體系現(xiàn)代化的途徑[2]150 ，也有學(xué)者從各自的專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)探討社會各方面建設(shè)與“國家治理現(xiàn)代化”的關(guān)系及“國家治理現(xiàn)代化”的途徑[3]24 ，等等。但從總體上看，目前學(xué)界對國家治理體系探討較多，而對國家治理能力研究相對較少?！皣抑卫眢w系和國家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強”[4]28，可見，加強對國家治理能力的相關(guān)研究十分重要。2013年～2014年，黨的群眾路線教育實踐活動自上而下分兩批開展，取得了可喜的成績。這次群眾路線教育實踐活動盡管是在黨內(nèi)開展的，但其涉及范圍和影響不只局限于黨內(nèi)，還對整個國家治理產(chǎn)生了重要的作用和啟示。故此，可以結(jié)合群眾路線教育實踐活動的最新實踐經(jīng)驗，探求群眾路線視角下國家治理能力現(xiàn)代化的路徑。

一、黨的群眾路線教育實踐活動的實踐經(jīng)驗

群眾路線教育實踐活動是保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的必然要求和重要活動，及時總結(jié)其實踐經(jīng)驗具有重要意義。

（一）將思想教育與剛性約束相結(jié)合

黨的群眾路線教育實踐活動與以往任何黨的先進(jìn)性建設(shè)活動都不相同，一個主要的差別就在于其不僅僅局限在思想教育層面，還要求到實踐層面。習(xí)近平在指導(dǎo)教育實踐活動時曾明確提出“堅持教育和實踐兩手抓，兩手都要硬”[5]的方法。黨在群眾路線教育實踐活動中始終強調(diào)將思想教育與剛性約束相結(jié)合的方法。

思想教育層面。首先，群眾路線教育實踐活動倡導(dǎo)為民務(wù)實清廉的價值觀，對黨員干部提出了明確要求。習(xí)近平指出：“開展黨的群眾路線教育實踐活動，就是要把為民務(wù)實清廉的價值追求深深植根于全黨同志的思想和行動中。”[6]這說明，教育實踐活動將為民務(wù)實清廉提高到價值觀層面，對黨員干部提出了明確的要求。其次，教育實踐活動采用通俗化、大眾化的教育方式提高思想教育效果。例如：以“大排查、大檢修、大掃除”“對準(zhǔn)焦距、找準(zhǔn)穴位、抓住要害”“不能‘走神，不能‘散光”等“大白話”的形式對活動進(jìn)行部署;以實例明確指出“四風(fēng)”的具體形式;將“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”作為總要求，等等。最后，以開展民主生活會的形式進(jìn)行批評與自我批評。在教育實踐活動中，全國各地廣泛開展了民主生活會，使“從來都是批評別人”的同志也認(rèn)識到自己工作的缺點和不足，可以說“觸及了靈魂”。[7]

剛性約束層面。首先，制定多項針對性強的規(guī)章制度。教育實踐活動從開展之初就堅持以貫徹“中央八項規(guī)定”為切入點，反對“四風(fēng)”，至2013年底全國就查處違反“中央八項規(guī)定”精神問題24 000多起，處理30 000多人;[8]此外，2013年至今，中央連續(xù)發(fā)布多項禁令約束黨員干部且令行禁止，僅在中央層面就制定各類制度19項。[9]其次，建立問題治理的長效機制。習(xí)近平指出：“作風(fēng)問題具有反復(fù)性和頑固性……必須經(jīng)常抓、長期抓”[6]，教育實踐活動通過制度建設(shè)、加強監(jiān)管力度和群眾監(jiān)督等方式建立問題治理的長效機制。最后，注重發(fā)揮黨組織的作用。群眾路線教育實踐活動在組織上要求落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強督促檢查，抓好宣傳引導(dǎo)，堅持統(tǒng)籌兼顧等，這對活動的順利開展也發(fā)揮了重要作用。

（二）構(gòu)建多元、通暢、常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺

“群眾的眼睛是雪亮的。黨員、干部身上的問題，群眾看得最清楚、最有發(fā)言權(quán)?！盵6]教育實踐活動通過構(gòu)建多元、暢通、常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺，使人民群眾的訴求得到充分表達(dá)。

黨的群眾路線教育實踐活動構(gòu)建的群眾訴求表達(dá)平臺是多元、通暢和常態(tài)性的。多元是指在教育實踐活動中，很多部門和機關(guān)都建立了一定的群眾訴求表達(dá)平臺，不僅包括各級黨政機關(guān)、檢察機關(guān)，有的審判機關(guān)還開展了“網(wǎng)上立案”[10]等活動。暢通是指在教育實踐活動中，各部門積極回應(yīng)民眾訴求，構(gòu)建通暢的群眾訴求表達(dá)平臺。例如，截至2013年11月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)接受信訪舉報169.1萬次，比上年同期增長44.7%，并通過對舉報線索反映的問題“快查快辦”，辦案質(zhì)量和效率明顯提高。[11]常態(tài)性是指群眾訴求表達(dá)機制并非疾風(fēng)驟雨式的運動式活動，而是具有時間和空間上的長效性。據(jù)統(tǒng)計，2013年僅各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)就開設(shè)網(wǎng)站1 800多個、政務(wù)微博970多個，[11]這些平臺為群眾表達(dá)訴求提供了很多便利。

（三）加強黨員干部與人民群眾的雙向互動

習(xí)近平指出，要堅持開門搞活動，一開始就扎下去聽取群眾的意見和建議，每個環(huán)節(jié)都組織群眾有序參與，讓群眾監(jiān)督和評議，切忌“自說自話、自彈自唱”，不搞閉門修煉、體內(nèi)循環(huán)。[6]黨的群眾路線教育實踐活動要求保持與人民群眾的密切聯(lián)系，在實踐中加強與群眾的雙向互動。

首先，傾聽群眾聲音并積極回應(yīng)群眾訴求。教育實踐活動通過思想教育和剛性約束相結(jié)合的方式使黨員干部宜于傾聽群眾聲音，同時借助常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺，使黨員干部充分了解群眾疾苦并及時回應(yīng)。例如，貴州省建立了省市縣鄉(xiāng)村五級聯(lián)動的群眾工作網(wǎng)絡(luò)，各地開通“書記?。ㄊ?、縣）長—群眾直通交流臺”讓群眾表達(dá)訴求，各市（州）集中解決老百姓反映強烈的問題和長期積累的重復(fù)信訪問題。[12]其次，通過各種途徑接受群眾監(jiān)督。在群眾路線教育實踐活動中，各地積極發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用，尤其是在監(jiān)督落實“八項規(guī)定”中群眾監(jiān)督起到了重要作用。最后，借助群眾力量解決“四風(fēng)”問題。積極鼓勵廣大人民群眾通過群眾訴求表達(dá)平臺對“四風(fēng)”問題進(jìn)行監(jiān)督舉報，通過各種途徑發(fā)動群眾參與到整治“四風(fēng)”的工作中來。例如，有關(guān)機關(guān)通過從微博等網(wǎng)絡(luò)上搜集的線索對部分黨員干部展開調(diào)查。

從總體上看，黨的群眾路線教育實踐活動的實質(zhì)是構(gòu)建一個黨員干部和人民群眾的信息互動平臺。首先，通過對黨員干部進(jìn)行思想教育和剛性約束使黨員干部堅持群眾路線，更易于傾聽人民呼聲;其次，建立一系列的群眾訴求表達(dá)平臺使黨員干部能夠了解群眾訴求和意見并及時回應(yīng)，人民群眾也通過大眾化、通俗化的教育和宣傳方式更加便利地了解黨的有關(guān)方針、政策;最后，隨著群眾訴求表達(dá)渠道的更加暢通、多元，以及黨員干部依靠群眾糾正“四風(fēng)”問題，黨員干部和人民群眾之間實現(xiàn)了信息的雙向互動。

從效果上看，如果黨員干部通過思想教育和剛性約束將群眾通過常態(tài)性的訴求表達(dá)渠道反映的問題正確認(rèn)識并與之充分互動，則能夠在實踐中緊密聯(lián)系群眾，同時也有利于增強群眾對黨的認(rèn)同;相反，若黨員干部不能對群眾訴求與意見進(jìn)行充分認(rèn)識和互動，則容易脫離群眾，也直接導(dǎo)致群眾對黨的不認(rèn)同。以上兩種情況出現(xiàn)，就可能會形成良性循環(huán)或惡性循環(huán)。如此一來，就可以構(gòu)建一個黨員干部與人民群眾的信息互動模型。（如圖1）

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圖1 信息互動模型

二、群眾路線教育實踐活動對國家治理能力現(xiàn)代化的價值

當(dāng)前學(xué)界對國家治理能力的研究相對較少，而要研究群眾路線教育實踐活動對國家治理能力現(xiàn)代化的價值，首先需要探討國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但“治理國家”的提法早已有之。1997年，黨的十五大報告提出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”;[13]31到2014年，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》又明確指出：“人民是依法治國的主體。”[14]既然人民群眾是國家治理的主體，那么，國家治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)也只能由廣大人民群眾來評判。因此，我們從廣大人民群眾的視角出發(fā)，認(rèn)為國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵應(yīng)至少包含以下這四個方面。

一是通暢、多元和常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺。通暢、多元和常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺是官民信息互動的前提，也是基于群眾路線的國家治理的基礎(chǔ)。一方面，民眾在日常生活中難免會遇到利益受損的情況，相應(yīng)地就會產(chǎn)生各種訴求，這時候建立群眾訴求表達(dá)渠道就顯得很有必要。另一方面，國家治理在很大程度上是通過上層設(shè)計和決策來實現(xiàn)的，而國家在上層設(shè)計和決策的過程中也只有充分結(jié)合群眾訴求才能保證決策的科學(xué)性和民主性。因此，能否提供給民眾便利的訴求表達(dá)渠道，將會對民眾利益的保護(hù)、更對國家治理帶來直接影響。

二是健全的官民信息互動機制和充分的信息互動過程。通暢、多元和常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺能夠給民眾提供表達(dá)訴求的渠道，但群眾訴求表達(dá)之后還需要充分的官民信息互動，其訴求才能真正得到滿足。對人民群眾來說，其訴求能否得到重視、實際問題能否得到解決，將是評價國家治理水平的重要指標(biāo)。當(dāng)然，建立了健全的官民信息互動機制不能代表官民信息實現(xiàn)了充分互動，只有在具體的實踐中通過各種途徑使這一機制真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，充分的官民信息互動才能實現(xiàn)。需要注意的是：（1）官民信息互動機制是一個雙向度的互動過程，即不僅僅民向官輸送信息，同時官也向民輸送信息，以此保證官民信息雙向互動;（2）官民信息互動是官民雙方和平式的溝通性互動，而非逼迫式或敵視性互動;（3）官民信息互動不是官官信息互動，不能將上下級關(guān)系當(dāng)作官民關(guān)系。

三是上層設(shè)計和決策充分體現(xiàn)群眾訴求，群眾對執(zhí)政黨和政府充分認(rèn)同。國家治理在很大程度上是通過國家上層設(shè)計和決策來實現(xiàn)的，而國家上層設(shè)計和決策是否科學(xué)、民主以及其在多大程度上體現(xiàn)著科學(xué)、民主，將直接影響國家治理的狀況。同時，在考察一個國家治理能力是否現(xiàn)代化的過程中，還需考察這個國家的廣大人民群眾對執(zhí)政黨和政府的認(rèn)識。如果國家上層設(shè)計和決策充分體現(xiàn)了群眾訴求，那么群眾必然對執(zhí)政黨和政府充分認(rèn)同，這時也體現(xiàn)出國家治理水平的提升。

四是多措并舉，將思想教育和制度約束有效結(jié)合。國家治理能力現(xiàn)代化并不僅僅在于某種國家能力的提升，更在于國家治理各主體能夠運用制度恰當(dāng)?shù)亟鉀Q好各類矛盾，科學(xué)地管理社會各方面的事務(wù)。因此，在國家治理的實踐中需要針對社會各方面復(fù)雜的事務(wù)，采取多樣的方式。對人民群眾來說，國家需要制定相關(guān)法律法規(guī)和制度對社會行為進(jìn)行強制約束，但并不能任何事情都采取“嚴(yán)厲打擊”“嚴(yán)格禁止”等強制約束性手段，而是要適時采用更加人性化的思想教育方法。可以說，剛性約束有利于維護(hù)秩序，而思想教育有利于觸及靈魂。

將群眾路線教育實踐活動的實踐經(jīng)驗與國家治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵相結(jié)合，我們可以得出群眾路線教育實踐活動對國家治理能力現(xiàn)代化的價值所在。

其一，對國家治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生直接的推動作用。群眾路線教育實踐活動在根本上是以推進(jìn)黨的建設(shè)為目標(biāo)而展開的，而推進(jìn)黨的建設(shè)必將對國家治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生直接影響。正如習(xí)近平所講的：“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)?！盵12]29“有了好的國家治理體系才能提高治理能力?！盵12]6同時，黨的群眾路線教育實踐活動在思想教育層面上也并不是半小時后就失效的“洗腦式教育”，而是觸動靈魂的活動，在實踐層面上教育實踐活動還建立了剛性約束機制，以監(jiān)督全體黨員對群眾路線工作方法的執(zhí)行情況。因此可以預(yù)見，群眾路線教育實踐活動還將長期對國家治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生積極的推動作用。

其二，為國家治理提供官民信息互動機制的實踐框架。上文已經(jīng)談到，在一定意義上，黨的群眾路線教育實踐活動的實質(zhì)是構(gòu)建一個黨員干部和人民群眾信息互動的平臺。這一信息互動平臺是黨建立的，若將其從黨的層面提升至國家層面，就會形成官民信息互動機制。同時，國家治理能力的現(xiàn)代化正是需要健全的官民信息互動機制和充分的信息互動過程，以達(dá)到上層設(shè)計和決策能充分體現(xiàn)群眾訴求、群眾對執(zhí)政黨和政府充分認(rèn)同的效果。這樣，黨的群眾路線教育實踐活動所建立的黨員干部和人民群眾的信息互動平臺就可以為國家治理提供一種合適的實踐框架，即官民信息互動機制。通過官民信息互動機制的實踐框架，上層設(shè)計和決策可以與人民訴求進(jìn)行充分的互動交流，使上層設(shè)計和決策科學(xué)化、民主化，同時人民對黨和國家的認(rèn)同也得以提升，從而推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

其三，向國家治理提供“思想教育+剛性約束”的治理方法。黨的群眾路線教育實踐活動不僅局限在思想教育層面，還要求落實到實踐層面。在思想教育層面，主要通過各種通俗化、形象化的教育、批評與自我批評等方式提高黨員干部的思想覺悟;在實踐層面，則以“八項規(guī)定”等規(guī)章制度為剛性約束條件，對黨員干部的理想信念、工作作風(fēng)等方面進(jìn)行嚴(yán)格要求和監(jiān)督，并加強對違規(guī)行為的懲處力度。正是采取了這種“思想教育+剛性約束”的方法，黨的群眾路線教育實踐活動才取得了實效。同時，我們也看到，若要實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化就需要將思想教育與剛性約束相結(jié)合，區(qū)別對待和妥善處理社會各方面的事務(wù)。所以，若將“思想教育+剛性約束”這一方法應(yīng)用到國家治理層面，能夠為國家治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生推動作用。

三、基于群眾路線的國家治理能力現(xiàn)代化路徑

我們探究群眾路線教育實踐活動與國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系的目的就在于探索推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的途徑和方法，以服務(wù)于國家治理的實踐。綜合上文的分析我們可以看到，群眾路線教育實踐活動對國家治理能力現(xiàn)代化是存在促進(jìn)作用和價值的，那么，如何將這種促進(jìn)作用和價值真正轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的可操作的方法呢？這就需要探索基于群眾路線的國家治理能力現(xiàn)代化路徑。通過上文對官民信息互動機制和國家治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵的分析，我們可以從以下三個方面入手。

（一）構(gòu)建通暢、多元和常態(tài)性的群眾訴求表達(dá)平臺

首先，使上層設(shè)計和決策層自覺自愿地去解決民眾訴求、聽取民意。這需要將思想教育和剛性約束的制度相結(jié)合，不僅使上層設(shè)計和決策層在思想上愿意，而且使其在實踐中不得不始終堅持群眾路線。其次，拓寬群眾訴求表達(dá)的渠道，目前我國開辟的信訪渠道很多，但從性質(zhì)上來看依然還是以信訪這條途徑為主，因此還需探索和開辟更多民眾表達(dá)訴求、參與決策的途徑，譬如可嘗試開展各級黨委、人大、政協(xié)面向群眾的定時見面會等。最后，通過完善相關(guān)制度來加強對民眾訴求表達(dá)的常態(tài)性建設(shè)，無論是信訪還是探索出的新的群眾訴求表達(dá)渠道都不能搞“一陣風(fēng)”，要結(jié)合相應(yīng)的制度保障，將制度構(gòu)建作為推進(jìn)常態(tài)性建設(shè)的根本手段，保障民眾訴求表達(dá)渠道的長期暢通。

（二）建立完善的官民信息互動體制，推進(jìn)官民信息充分互動

要構(gòu)建完善的官民信息互動機制，也就是要實現(xiàn)官與民之間的合作。這種合作如何實現(xiàn)？“現(xiàn)代社會合作的可能性基于兩個方面的因素：一是合作的外部壓力;二是內(nèi)部的約束機制?！盵16]6從外部壓力入手，要構(gòu)建完善的官民信息互動機制。這些機制要用群眾路線的思路規(guī)范決策過程和決策程序，要包含通過哪些方式聯(lián)系群眾、怎樣監(jiān)督考核以及自覺接受群眾評議和社會監(jiān)督等具體規(guī)定。這樣，通過對決策程序和過程以及官民信息互動進(jìn)行制度性保障，不僅使官民信息互動過程有章可循，同時也從制度層面加強了對國家上層設(shè)計和決策層貫徹群眾路線的規(guī)范和監(jiān)督。從內(nèi)部的約束機制入手，首先需構(gòu)建多線條、多向度的互動體系，推進(jìn)官民信息充分互動;其次要構(gòu)建官民良性互動機制，確保這種互動是和平式的“溝通型”互動，而非“逼迫式”或“敵視性”的互動;另外，還需深化官民信息互動的層次，即深入挖掘“群眾訴求和意見”中人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的問題，廣泛吸收各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見和建議，等等。

（三）正確運用思想教育和剛性約束相結(jié)合的治國方法

思想教育有利于“觸及靈魂”，剛性約束有利于維護(hù)秩序。運用思想教育和剛性約束相結(jié)合的治國方法對國家治理意義重大。首先，需要正確區(qū)分社會各方面的矛盾和問題。對于通過思想教育、合作對話能夠解決的問題，就無需采用剛性約束的方法;而對于某些具有嚴(yán)重社會危害性的行為，則必須對其進(jìn)行剛性約束。對這兩者的界定和區(qū)分很重要，不論什么問題都采取“一刀切”的方法不僅無法解決根本問題，還會浪費巨大的社會資源。其次，對于某一項事務(wù)的治理，也需將思想教育和剛性約束相結(jié)合。就如黨的群眾路線教育實踐活動對全黨同志都進(jìn)行群眾路線的思想教育，同時還運用相關(guān)制度規(guī)范來監(jiān)督，如有黨員干部接受思想教育后依然我行我素，將受到處分。最后，要將思想教育和剛性約束相結(jié)合的治國理念提升到國家治理的頂層設(shè)計的高度上，將思想教育和剛性約束相結(jié)合的方法融入改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各方面和全過程，使國家治理的方法更加多樣、國家治理的強度更加均衡、國家治理的效果更加長久，以全面推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

國家治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的一個遠(yuǎn)大目標(biāo)，實現(xiàn)這個目標(biāo)只能落腳于一步一個腳印的改革實踐。就當(dāng)下而言，脫離群眾、官民對立的現(xiàn)象依然在一定范圍內(nèi)存在。在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，只有充分發(fā)揮人民群眾的力量、按照人民群眾的意愿來推進(jìn)國家治理向前發(fā)展，國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)才能終將實現(xiàn)。

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