“亂”與“治”:基層法院人民陪審員隊伍建設(shè)制度研究

吳光金，霍精銳，裴國剛

(河南省固始縣人民法院，河南信陽465200)

基層法院人民陪審員隊伍建設(shè)一直以來存在各種各樣的問題，引起了學(xué)界和司法界的共同關(guān)注。人民陪審員隊伍建設(shè)制度研究關(guān)系到人民參與司法，公正司法，司法為民。因此加強人民陪審員隊伍建設(shè)制度研究是法學(xué)界對于公正司法，讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平和正義有重要意義。

一、基層法院人民陪審員隊伍現(xiàn)狀的六大現(xiàn)象

為了研究基層法院人民陪審員隊伍的現(xiàn)實狀況，本文以H省某縣法院239名人民陪審員為樣本，通過電話、統(tǒng)計分析個人條件、訪談等方式進(jìn)行考察?？疾祜@示:人民陪審員隊伍建設(shè)無章可依，管理法規(guī)缺位，現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。主要表現(xiàn)在以下六個方面:

(一)學(xué)歷普遍較低

表1 某縣法院239名陪審員的學(xué)歷統(tǒng)計

從表1可以看出某縣法院239名陪審員中的學(xué)歷情況如下:?？埔陨系恼?4.3%，?？埔韵碌呐銓弳T占總?cè)藬?shù)的比例為55.7%?！度珖舜蟪Ｎ瘯P(guān)于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》)規(guī)定:陪審員一般要具有大專以上學(xué)歷。但是從以上統(tǒng)計的表格可以看出，實際與《決定》的要求不相符合。因為在大多數(shù)基層法院，尤其是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)的基層法院，其所管轄區(qū)的人員學(xué)歷較低，學(xué)歷限制導(dǎo)致農(nóng)民陪審員的人數(shù)比例很低，因此在庭審中不能充分發(fā)揮陪審員來自群眾、了解民情、代表民意的優(yōu)勢。

(二)年齡結(jié)構(gòu)不齊

表2 某縣法院239名陪審員的年齡統(tǒng)計

從年齡結(jié)構(gòu)看，人民陪審員中60周歲以上12人，占5.0%;41～49周歲117人，占49%;40周歲以下的人為37人，占15.4%。60周歲以上的人員比例很低。而對于60周歲以上的人基本都已經(jīng)是退休的人員，他們有時間保障，社會人生閱歷豐富，正是陪審人員的首選。因此要優(yōu)化人民陪審員的年齡結(jié)構(gòu)，提高60周歲以上的陪審員的比例。

(三)來源范圍不夠廣泛(數(shù)據(jù)來源于該縣法院人事部門)

行業(yè)分布統(tǒng)計如下:縣直行政機關(guān)14人，占總?cè)藬?shù)的5.7%;教育系統(tǒng)17人，占7.1%;金融系統(tǒng)3人，占1.3%;醫(yī)療系統(tǒng)6人，占2.5%;部隊1人，占0.4%;企事業(yè)單位5人，占2.1%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)28人，占11.8%;基層群眾自治組織(含村民委員會、居民委員會)165人，占69.1%。

從以上可以看出基層法院大部分的陪審員雖然來自基層群眾自治組織，但是普通的農(nóng)民所占比例很少，這樣就不利于廣大人民群眾更好地直接參與和監(jiān)督司法?！叭嗣衽銓弳T所具有的代表性，廣泛性，開放性”的意思就是要廣泛吸收社會不同行業(yè)、性別、年齡、民族的人員參加陪審工作，“努力提高基層群眾特別是工人、農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、退伍軍人、社區(qū)居民等群體的比例，確?；鶎尤罕娝急壤坏陀谛略鋈嗣衽銓弳T的三分之二?！盵1]

(四)專業(yè)知識要求過高

從法院的角度來看人民陪審員要具有法律專業(yè)知識和技能;但是從人民陪審員制度建立的初衷來看應(yīng)該是從“精英的審判”到“泛平民的正義”的推廣:人民陪審員可以從法律法理之外的角度來評價一個案件，為法院的判決提供一種合理又合法的判決依據(jù)。因此對于陪審員的專業(yè)知識的要求標(biāo)準(zhǔn)有點高。

(五)管理培訓(xùn)缺位

當(dāng)前關(guān)于人民陪審員的培訓(xùn)工作并沒有詳細(xì)規(guī)定的文件規(guī)范。建議:人民法院應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)司法部門建立培訓(xùn)制度，并使培訓(xùn)工作做到制度化，規(guī)范化，常態(tài)化。

(六)審陪關(guān)系失范

“法官固然可以指導(dǎo)陪審員，他卻不能駕馭陪審團或侵奪其任務(wù)，因此法官和陪審員之間的關(guān)系最好描寫成合作的關(guān)系，互相尊重對方獨立的地位。”[2]但是實際生活中陪審員與法官的關(guān)系大多數(shù)并非如此。筆者本人結(jié)合司法實踐中的情況總結(jié)如下幾種:

第一種:“不陪也不審”的掛名型。人民陪審員不參加審判活動，或僅掛名為合議庭成員但實際上不參加庭審，完全由法官主持案件的審理和裁判，形成事實上的“不陪也不審”。

第二種:“陪而不審”的陪襯型。大多數(shù)陪審員在庭審中只是沉默地坐著，由審判員和陪審員組成的合議庭最終往往由主審法官一個人唱“獨角戲”，自始至終主導(dǎo)整個庭審過程。人民陪審員雖參加庭審，但不參與合議或者在合議時以法官意見為主導(dǎo)，形成事實上的“陪襯”和“點綴”。

第三種:“陪審正當(dāng)型”。這種關(guān)系才是法官和陪審員的正當(dāng)關(guān)系，但是實際生活中所占的比例并不是很大。

第四種:陪審之外的“滲透型”。有些時候法官為了解決人手不夠的現(xiàn)實問題，就無形中不言而喻地固定下來一些工作配合默契的“專職陪審員”。他們不僅在開庭和合議時到法院，在平時也到法院參與送達(dá)開庭傳票和文書，調(diào)解案件，制作和打印法律文書等工作，儼然成了法院的“工作人員”。長此以往，的確提高了法院的工作效率，加速了人民陪審員的成長和成熟，但是，難免或形成“以陪代審”的現(xiàn)象。

二、基層法院人民陪審員隊伍建設(shè)現(xiàn)狀的成因

造成當(dāng)前人民陪審員隊伍建設(shè)現(xiàn)狀不規(guī)范的原因是什么呢?筆者進(jìn)行了分析，并總結(jié)為以下兩個方面的原因:

(一)外在原因

1.挑選視角不同，造成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌困難

從法院的角度來看:應(yīng)該選那些有工作經(jīng)驗和能力，有法律知識并且能與法院工作配合好、有時間保證參審的群體來做人民陪審員;從鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦的角度來看:他們大多推薦村街干部或者是在編的年輕的工作人員，以便他們培養(yǎng)成熟后可以回到所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村街協(xié)助他們做好調(diào)解工作;從設(shè)立人民陪審員的目的去看:應(yīng)該選擇那些有一定的生活經(jīng)驗和社會閱歷的群體，或者是某一個行業(yè)的專業(yè)人士，這樣在具體到某一個案件的陪審時候可以做到從非職業(yè)的角度為法官的判決提供合理的依據(jù)，從而避免職業(yè)法官的思維定勢和僵硬化危險。因此現(xiàn)實生活中對于人民陪審員的選拔難以做到合理統(tǒng)籌。

2.認(rèn)識不到位，造成陪審氛圍缺少

根據(jù)主體不同可分為三類:一是單位認(rèn)識不到位。很多單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為審理案件是法院和法官的事情，陪審員參加與否關(guān)系不大，難以為陪審員履職創(chuàng)造良好的工作環(huán)境;二是基層群眾認(rèn)識不到位。基層群眾對人民陪審員制度缺少了解，參審意識還不強。目前基層由人民陪審員參與審理的案件，大多數(shù)都是法官的指定陪審，很少是因當(dāng)事人申請而參與陪審;三是法官認(rèn)識不到位。大部分法官忽視人民陪審員作用，認(rèn)為陪審員庭審水平有限也不具有法律知識，僅僅在處理民事案件糾紛時，才讓陪審員去做調(diào)解工作。

3.產(chǎn)生方式不規(guī)范，造成隊伍來源有限

“陪審員的選任工作是一切陪審制度的開始，選人機制是否合理一定程度上決定了陪審制度的功能能否有效發(fā)揮，更決定了司法民主的實現(xiàn)程度?！盵3]實際的操作中大部分陪審員產(chǎn)生的方式是法院直接與一些單位協(xié)商，經(jīng)過紀(jì)委和檢察院審核，由同級人大任命。對于像組織和單位推薦，個人自薦的方式很少。

4.制度執(zhí)行不到位，造成“形式”陪審嚴(yán)重

因為人民陪審員制度執(zhí)行不到位造成法官長期固定性地使用陪審員，“隨機抽取”流于形式。法院和法官認(rèn)為有些案件會引起黨委、政府及社會關(guān)注時才會臨時安排人民陪審員參加。但是大多數(shù)情況下都是相對“固定”地使用一些人民陪審員進(jìn)行審理;很多基層法庭在使用陪審員時，為了方便和節(jié)省開支就近選用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限的幾個陪審員參與陪審?！半S機抽取”流于形式，造成陪審成為一種形式，很難發(fā)揮人民陪審員應(yīng)有的作用和功能。

(二)內(nèi)在原因

人民陪審員自身內(nèi)在原因也影響著人民陪審員參與陪審功能的有效發(fā)揮。原因如下:

1.心理虛榮，陪審政治性覺悟低

有些陪審員把陪審工作作為炫耀自己的資本，覺得自己經(jīng)常出入法院，和法官坐在一起是一種身份和權(quán)利的象征。因此不能好好工作，整天把大部分的心思放在拉關(guān)系找路子上。

2.經(jīng)濟利益，陪審積極性不高

經(jīng)濟問題也是中國陪審制度改革的所面臨的障礙之一。正如賀衛(wèi)方教授所言:“如果我們要真正發(fā)揮陪審員的作用，那么陪審員的選任經(jīng)常參與審判將成為法院的一項常規(guī)工作，而且這任務(wù)并不輕松，它會令本來就相當(dāng)拮據(jù)的法院財政雪上加霜?！盵4]陪審人員的開支讓法院的財政緊張，法院為了保證自己的工作能夠開展的順利，就不得不去削減陪審員的開支。同時在市場經(jīng)濟的大潮中，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，大部分陪審員就會去衡量得失。與其去參與陪審收獲著標(biāo)準(zhǔn)不高的陪審補貼，耗費了大量的時間和精力，不如去經(jīng)商掙到遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于那些陪審的補貼費用。

3.欠缺知識，陪審主動性不強

大多數(shù)陪審員因為沒有專業(yè)的法律知識，再加上有的學(xué)歷還很低，在庭審時經(jīng)常遇到一些專業(yè)的問題還不懂，缺少學(xué)習(xí)和鍛煉。僅僅在庭審過程的那些有限的時間里去現(xiàn)學(xué)現(xiàn)賣肯定也起不到作用。因此陪審主動性不強，在開庭陪審時就會以各種理由推脫而不去參審。

三、完善基層法院人民陪審員隊伍建設(shè)制度對策

為了適應(yīng)新時期人民對司法的新期待，新要求，基層法院人民陪審員制度改革勢在必行。因此筆者本人擬從以下四個方面來談完善基層法院人民陪審員隊伍建設(shè)制度的對策。

(一)樹立正確的陪審理念

隨著新一輪司法改革的推進(jìn)，“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”[5]。人民陪審員隊伍建設(shè)刻不容緩。因此在實踐中要樹立正確的陪審理念。讓人民陪審員參與審判是落實司法為民，踐行黨的群眾路線教育實踐活動的重要舉措，因此各級黨委和政府都要重視人民陪審員的隊伍建設(shè)。

(二)明確合法的身份地位

對人民陪審員應(yīng)建立獨立的編制，由同級人民代表大會會同有關(guān)人事部門進(jìn)行建立。具體包括以下幾個方面:身份要明確，人民陪審員應(yīng)該是受法律和制度具體規(guī)定和保護(hù)的工作人員，其身份應(yīng)該具有法定性;崗位要設(shè)定，人民陪審員是人民參與司法的重要途徑，是陽光公正司法的重要體現(xiàn)。因此應(yīng)該對人民陪審員崗位進(jìn)行設(shè)定;工作要獨立，彰顯司法的公平和正義是人民陪審員參與陪審的重要功能。因此人民陪審員的工作應(yīng)該是一種獨立的工作;著裝要規(guī)范，人民陪審員應(yīng)該像法官一樣具有專業(yè)的制服，佩戴徽章，同時在徽章和扣子上打上“人民陪審員”的字樣。

(三)健全完善法律法規(guī)

2004年8月28日第十三屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，于2005年5月1日正式施行。2004年12月31日最高人民法院，司法部又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于人民陪審員選任，培訓(xùn)，考核工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。《決定》和《實施意見》從實行到現(xiàn)在已有多年，在實際的操作中也暴露出很多問題，因此筆者結(jié)合司法實踐擬從以下幾個方面談一下如何完善人民陪審員法律法規(guī):

1.提高法律位階

目前我國對于人民陪審員管理主要的法律規(guī)定就是《決定》，是一種法律。但是人民陪審員制度作為一種重要的民主制度和政治制度，缺少憲法的規(guī)定和依據(jù)。因此建議:在憲法修正時增加人民陪審員制度的有關(guān)規(guī)范條文。

2.完善選拔制度

第一，資格設(shè)定過高?！稕Q定》第四條規(guī)定:“公民擔(dān)任人民陪審員一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭??！惫P者認(rèn)為“太高的學(xué)歷要求會使陪審制度無法滿足廣泛的代表性?！盵6]人民陪審員的學(xué)歷一刀切的要求不合理，建議修改:在西部和邊遠(yuǎn)地區(qū)要求具有初中以上文化程度，中部和東部地區(qū)要求具有高中以上文化程度即可。

第二，選拔程序受到限制。從《規(guī)定》第八條可以看出:人民陪審員的選拔程序不是隨機抽選的，而是受到法院的控制。貝卡利亞說過:“優(yōu)秀的法律應(yīng)當(dāng)為主要法官配置一些隨機產(chǎn)生的而不是選舉產(chǎn)生的陪審官，因為在這種情況下，根據(jù)感情作出判斷的無知，較之根據(jù)見解作出判斷的學(xué)識更可靠些?！盵7]因此人民陪審員的選拔程序應(yīng)該是隨機產(chǎn)生的。

3.修改考核管理制度

考核管理制度有待規(guī)范合理。人民陪審員參與陪審是一項權(quán)利也是一項義務(wù)，但是不應(yīng)該是一種職業(yè)，因此《實施意見》不能像《法官法》考核職業(yè)法官那樣去考核評價人民陪審員。因此人民陪審員的管理需要建立一種更為合理的管理機制和制度，去職業(yè)化的考核，增加一些非職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)。

4.明確參審案件的范圍

《決定》第2條規(guī)定:“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進(jìn)行，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣头闪碛幸?guī)定的案件除外:(一)社會影響較大的民事刑事行政案件;(二)刑事案件被告人，民事案件原告或者被告人，行政案件的原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的案件?！钡菍τ凇吧鐣绊戄^大”的界定標(biāo)準(zhǔn)缺少明細(xì)規(guī)定，具有很強的任意性，有可能導(dǎo)致主審法官一個人說了算。因此為了規(guī)范在司法實踐中運用陪審員制度特建議:增加對“社會影響較大”的作出解釋，以便在實踐中具有可操作性。同時也要賦予當(dāng)事人的陪審選擇權(quán)和回避的申請權(quán)。補充增加刑事案件的原告人或者其法定代理人，近親屬也具有申請人民陪審員參審的權(quán)利。

(四)完善相關(guān)配套制度

人民陪審員制度的運行需要一系列的配套制度和規(guī)定，單純依靠《決定》和《實施意見》，是不足以自行。“配套制度的缺失，又會在很大程度上削弱人民陪審員制度的功能，甚至使其成為一紙空文?！盵3]因此需要完善以下幾個配套制度:

1.收入保障制度

目前的人民陪審員的任期是5年，有單位的人民陪審員參加陪審活動期間所在單位要保證其所享有的一切待遇，但是長達(dá)5年的任期，養(yǎng)著一個不干活的人員，也將會損害單位的利益。另外對于沒有工作單位和沒有固定收入的的陪審員，如果僅僅保證在參加陪審活動期間有吃住行的費用開支保證是不夠的，對于參加陪審期間的務(wù)工收入又如何保證?因此建議:陪審員的任期為1年，對于有單位的只報銷吃住行的費用。對于無單位和無固定收入的陪審員除報銷吃住行的費用，另外還按照所在省上一年度城鎮(zhèn)居民人均年收入的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定誤工費的標(biāo)準(zhǔn)。

2.參審人數(shù)和次數(shù)制度

對于參審制的陪審制度，人民陪審員參加的人數(shù)和次數(shù)是一個國家參審制民主化程度的重要指標(biāo)。目前我們國家規(guī)定人民陪審員參審的人數(shù)不少于合議庭的三分之一，具體多少由法庭決定，對于次數(shù)沒有限制。因此建議:參審人數(shù)應(yīng)該明確，同時建議一年任期內(nèi)參審的次數(shù)以兩次為宜。

3.培訓(xùn)制度

要想提高人民陪審員的業(yè)務(wù)能力，就要強化人民陪審員的培訓(xùn)。具體可以從以下三個方面強化培訓(xùn):

(1)政治素質(zhì)方面的培訓(xùn)?！芭銓張F因而首先是一種政治制度，而且應(yīng)當(dāng)始終從這種觀點對它作出評價?！盵8]人民陪審員來自人民，從群眾中來，到群眾去。因此要強化人民陪審員的政治理論學(xué)習(xí)，樹立正確鮮明的政治立場，增強人民陪審員的政治素質(zhì)，法律意思，保密意識，樹立大局意識。

(2)業(yè)務(wù)素質(zhì)方面的培訓(xùn)。人民陪審員參加陪審的目的是為了保證司法的公正，因此一個業(yè)務(wù)不熟悉的陪審員是難以履職的。首先人民陪審員應(yīng)該熟悉和掌握一般的法律知識，法律規(guī)定，同時還要不斷地學(xué)習(xí)新修改的法律，做到與時俱進(jìn);其次，人民陪審員應(yīng)該學(xué)習(xí)基本的庭審知識，合議規(guī)則，審委會啟動程序等等。

(3)崗前方面培訓(xùn)，定期培訓(xùn)，本職工作培訓(xùn)等。在人民陪審員上崗之前進(jìn)行培訓(xùn)很有必要，培訓(xùn)合格的陪審員才能很快融入陪審的角色，能提高陪審效率，完成任務(wù)。

建議:出臺《人民陪審員法》，詳細(xì)規(guī)定人民陪審員培訓(xùn)的內(nèi)容，像職業(yè)道德，學(xué)習(xí)書目，權(quán)利義務(wù)，有關(guān)紀(jì)律，獎懲辦法，最后還建議人民陪審員在培訓(xùn)結(jié)束后應(yīng)該參加考試，考試合格發(fā)放證書，最后報同級人大進(jìn)行審核任命;人民陪審員的培訓(xùn)學(xué)校應(yīng)該建立在地級市，培訓(xùn)主體要清晰界定由法院會同司法局聯(lián)合辦理。

4.“自由心證”規(guī)則

自由心證規(guī)則是陪審制度能有效發(fā)揮的一個重要配套制度?！氨居诹贾鵀楣袥Q，較之法官囿于法律之成見，可減少偏私無端之裁決?！盵9]人民陪審員依靠普通人的常識和理性來對案件的事實認(rèn)定和法律適用進(jìn)行裁，因此要求他們一定心平氣和，集中精力，憑借自己的真誠和善良，參照公序良俗，結(jié)合自己的人生閱歷和經(jīng)驗進(jìn)行判斷。因此陪審員的內(nèi)心確認(rèn)很重要。

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