協(xié)商類型：渠道、內(nèi)容和過程

◎吳曉林 鄧聰慧

（吳曉林，中南大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、副教授，南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員；鄧聰慧，中南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生/責(zé)編 張棟）

近年來，協(xié)商民主建設(shè)得到了前所未有的重視。2013年，中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步將 “推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為中國政治改革的重要內(nèi)容；2015年初，中共中央印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，成為指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。各地、各領(lǐng)域陸續(xù)推進(jìn)協(xié)商民主的探索，大大豐富了中國協(xié)商民主實(shí)踐的形式。為進(jìn)一步加深對國內(nèi)協(xié)商民主實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，本文嘗試從協(xié)商渠道、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程三個(gè)方面，對協(xié)商民主實(shí)踐的類型做出相應(yīng)分析。

以協(xié)商渠道分類

依據(jù)中共中央頒發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》 （以下簡稱 《意見》），政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商等是推動(dòng)協(xié)商民主的重要形式，除了特別強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主以外，其他六種類型基本上是依據(jù)協(xié)商渠道進(jìn)行的區(qū)分。

政黨協(xié)商是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各黨派之間開展的政治協(xié)商。《意見》在深入總結(jié)長期以來中國共產(chǎn)黨同民主黨派協(xié)商合作豐富經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，首次將中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商明確為 “政黨協(xié)商”，并且擺在協(xié)商民主的首要位置。政黨協(xié)商主要包括中國共產(chǎn)黨邀請民主黨派召開的、對大政方針問題進(jìn)行協(xié)商的民主協(xié)商會(huì)，不定期邀請民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派代表人士舉行的高層次、小范圍的談心活動(dòng)以及聽取建議的座談會(huì)等等。民主黨派也可就某些政策和問題向中共提出書面建議，約請中共黨委負(fù)責(zé)人交談。

人大協(xié)商是指各級(jí)人大在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，以支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。人大協(xié)商主要是推進(jìn)立法工作的協(xié)商，以及由人大代表與聯(lián)系的群眾之間就所關(guān)心的問題展開協(xié)商溝通。目前的主要協(xié)商形式包括立法聽證會(huì)、政策咨詢會(huì)、人大代表工作站等形式。

表1 依據(jù)主體劃分的協(xié)商類型

政府協(xié)商是政府就具體決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)問題、涉及公共利益或民生的事項(xiàng)，與相關(guān)群眾、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和利益相關(guān)方開展的協(xié)商，是政府與社會(huì)、群眾之間的直接對話形式，側(cè)重于決策咨詢與民意溝通。目前的政府協(xié)商主要有聽證會(huì)、專家咨詢會(huì)、參與式預(yù)算等形式。

政協(xié)協(xié)商是主要以政治協(xié)商會(huì)議為渠道的協(xié)商民主形式，人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。主要是就 “國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等”展開協(xié)商。目前政協(xié)協(xié)商的主要協(xié)商形式包括：界別協(xié)商、專題協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商以及雙周座談會(huì)等形式。

人民團(tuán)體協(xié)商就是各級(jí)工商聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體，發(fā)揮其作為黨和政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶作用，就與人民群眾切身利益相關(guān)的問題，與所聯(lián)系的群體與其他群眾展開的溝通和協(xié)商，主要有民主溝通會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)等形式。

社會(huì)組織協(xié)商是中共中央在 《意見》中首次明確的新概念，主要是指發(fā)揮社會(huì)組織非營利性、專業(yè)性、靈活性的優(yōu)勢，推動(dòng)社會(huì)組織成員之間、社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與有權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)商。社會(huì)組織協(xié)商雖然有所探索，但是社會(huì)組織本身的能力參差不齊、參與協(xié)商的渠道還有待拓寬。目前典型的形式主要是借助社會(huì)組織提供的平臺(tái)參與協(xié)商，如上海市虹口區(qū)政府舉辦的 “虹口公益·世界咖啡屋”活動(dòng)，或者由社會(huì)組織牽頭進(jìn)行的行業(yè)性協(xié)商等等。

以協(xié)商內(nèi)容分類

按照協(xié)商內(nèi)容的性質(zhì)和層次的不同，可將當(dāng)前協(xié)商民主實(shí)踐分為高層政治性協(xié)商、基層自治性協(xié)商以及復(fù)合型協(xié)商 （見表2）。

高層政治性協(xié)商以黨政機(jī)關(guān)為主要協(xié)商主體，各政黨、人民團(tuán)體、民族和社會(huì)各界的代表，以體制內(nèi)組織為渠道，就國家和地方的大政方針、人事安排以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題，在決策之前進(jìn)行協(xié)商、或者就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。其協(xié)商的內(nèi)容往往層次較高、作用范圍較廣、政治性較強(qiáng)，因而大多又是一種高層協(xié)商，或者是一種 “精英協(xié)商”。具體的協(xié)商形式有政黨協(xié)商、政協(xié)會(huì)議、人大協(xié)商、專題協(xié)商、黨政組織召開的座談會(huì)、決策咨詢會(huì)等。

表2 依據(jù)協(xié)商內(nèi)容劃分的協(xié)商類型

基層自治性協(xié)商多發(fā)生在基層社會(huì)層面，是指群眾或社會(huì)組織自發(fā)、或者借助體制內(nèi)力量，就一定人群內(nèi)面臨的共同問題，在小范圍內(nèi)開展協(xié)商、達(dá)成共識(shí)、群策群力共同解決問題的過程?；鶎庸矃f(xié)商以群眾的直接參與為主要特征，其協(xié)商內(nèi)容的作用范圍有限，解決問題的手段多種多樣，帶有明顯的群眾自治特征。比如，帶有決策性質(zhì)的村（居）民會(huì)議、職工代表大會(huì)；帶有利益表達(dá)性質(zhì)的民主懇談會(huì)；帶有利益協(xié)調(diào)性質(zhì)的一事一議、圓桌對話會(huì)議等。

復(fù)合型協(xié)商介于政治性協(xié)商和自治性協(xié)商之間，大多體現(xiàn)為官民之間的協(xié)商。其協(xié)商內(nèi)容既包括事務(wù)性的又包括政治性的，往往能夠發(fā)揮溝通官民、化解矛盾、解決問題的優(yōu)勢。現(xiàn)在主要的形式包括電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政、民主聽證會(huì)、績效考評公眾評議會(huì)等等。

以協(xié)商過程分類

從協(xié)商過程的角度，可以將當(dāng)前協(xié)商民主實(shí)踐分為利益協(xié)調(diào)協(xié)商、決策咨詢協(xié)商以及公共監(jiān)督協(xié)商 （見表3）。

表3 依據(jù)協(xié)商過程劃分的協(xié)商類型

利益協(xié)調(diào)協(xié)商是指為了調(diào)和不同利益主體的利益摩擦或矛盾、追求共同利益，通過各利益相關(guān)主體進(jìn)行直接的信息、意見的溝通，最終達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)消除隔閡、增進(jìn)理解、協(xié)調(diào)行動(dòng)的過程。利益協(xié)調(diào)協(xié)商以各主體的利益表達(dá)和利益綜合為基礎(chǔ)，具有化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的功能。當(dāng)前利益協(xié)調(diào)協(xié)商的形式主要有多方聯(lián)席會(huì)、社區(qū)協(xié)調(diào)會(huì)、黨建聯(lián)席會(huì)等。

決策咨詢協(xié)商是服務(wù)于決策的協(xié)商方式，從政治過程上來看，決策咨詢協(xié)商實(shí)際上是意見綜合的一個(gè)階段。它指在一定范圍內(nèi)通過協(xié)商平臺(tái)吸納多方意見建議，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的過程。決策咨詢協(xié)商多由政府或人大主導(dǎo)，也包括自治組織自覺開展的治理活動(dòng)。主要的形式有決策咨詢會(huì)、立法聽證會(huì)、街道參議會(huì)、民主議事懇談會(huì)、居民議事會(huì)等。

公共監(jiān)督協(xié)商是對相關(guān)決策執(zhí)行或治理行為進(jìn)行監(jiān)督式的協(xié)商行為，民眾或其他政治主體通過協(xié)商平臺(tái)參與到對政府工作、公共服務(wù)、執(zhí)法過程的質(zhì)詢、評議中，從而對公共權(quán)力的運(yùn)行起到監(jiān)督制約的作用。當(dāng)前公共監(jiān)督協(xié)商的主要形式有對口協(xié)商、座談協(xié)商、公民評議會(huì)、民意考評大會(huì)等。

由上分析可以看出，我國協(xié)商民主實(shí)踐已經(jīng)呈現(xiàn)出分工明確、相互配合、專業(yè)化與多元化并舉的特征，協(xié)商的內(nèi)容也日漸豐富化，協(xié)商民主過程已經(jīng)成為推進(jìn)國家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要方式。需要說明的是，當(dāng)前協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展還存在著一些制度性和操作性的阻礙因素，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)商民主本土化、精細(xì)化的研究，為協(xié)商民主在我國的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。