環(huán)境法治視野下的霧霾治理——侯佳儒訪談

◎曾 茜

（侯佳儒，中國(guó)政法大學(xué)民商法學(xué)院教授；曾茜，湘潭大學(xué)霧霾研究者/責(zé)編 盧淼）

霧霾，近年來(lái)逐漸成為公共輿論中最受關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題。其對(duì)人民生活和健康影響重大，其治理又牽涉廣泛，是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。因此本刊記者就此采訪了中國(guó)政法大學(xué)從事環(huán)境法學(xué)研究的侯佳儒教授，從環(huán)境法治角度與讀者交流霧霾治理的觀點(diǎn)和看法。

記者：十八屆四中全會(huì)報(bào)告提出， “用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，加快建立 “生態(tài)文明法律制度”。可以說(shuō)環(huán)境法治是環(huán)境治理的根本依靠，您如何看待我國(guó)在環(huán)境法治，尤其是大氣環(huán)境法律方面的成績(jī)和不足？

侯佳儒：按照亞里士多德的經(jīng)典定義， “法治”即 “依法而治”并且是“良法之治”。也就是說(shuō)，法治的前提是 “良法”，也即立法質(zhì)量的問(wèn)題。

“良法”的一大試金石是對(duì)權(quán)力的約束和對(duì)政府責(zé)任的要求。新的 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)于2015年1月1日生效。強(qiáng)化政府責(zé)任是這部法律的一大亮點(diǎn)。一直以來(lái)，我國(guó)環(huán)境立法都存在政府有權(quán)力但缺乏法律監(jiān)督機(jī)制、政府有義務(wù)但缺乏違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定的問(wèn)題。新的 《環(huán)境保護(hù)法》濃墨重書地解決了這一問(wèn)題，使得政府 “責(zé)任到位”在法律上首先規(guī)定得 “到位”。新的 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修訂實(shí)施，可以說(shuō)是我國(guó)環(huán)境法治的一個(gè)重大進(jìn)展。

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霧霾是什么？

霧和霾是兩種自然天氣現(xiàn)象。霧是懸浮在空氣中的大量微小水滴，使地面水平的能見度下降，其水平能見度一般小于1公里，如果水平能見度大于1公里而小于10公里則是輕霧；霾是空氣中的大量干塵粒，包括塵埃、硫酸、硝酸及其鹽類等各種混合物。

霧和霾可以相互轉(zhuǎn)化，干塵粒吸收水分可以變成霧，水分蒸發(fā)，又可以還原成霾，其區(qū)分主要靠濕度，但其中也沒(méi)有截然的界線。如果按經(jīng)驗(yàn)粗分，一是看分布，二是顏色。霧的分布通常是不均勻的，一個(gè)區(qū)域有，而臨近的區(qū)域沒(méi)有，或者早晨有，中午沒(méi)了，那一般是霧，霾則相對(duì)均勻穩(wěn)定得多?？諝庵械男∷螌?duì)可見光的散射很均勻，所以霧在視覺(jué)上就是乳白色，但霾的顆粒尺寸和化學(xué)組成很復(fù)雜，對(duì)光線散射也不均勻，可能是藍(lán)灰色，橙灰色，甚至黃色。

霧和霾經(jīng)常連起來(lái)說(shuō)，一是視覺(jué)上差不多，不易區(qū)分；二是它們之間有密切的聯(lián)系，首先兩者發(fā)生的氣象條件都是靜穩(wěn)天氣；其次兩者之間存在密切的相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，細(xì)顆粒物在有霧的情況下吸收水分變成更危害的霧霾 。

記者：那么在您看來(lái)，我國(guó)的環(huán)境法治在立法層次之外，執(zhí)法和監(jiān)管體系上還存在哪些問(wèn)題呢？

侯佳儒： “法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。十八屆四中全會(huì)報(bào)告中的這一論斷直擊我國(guó)目前環(huán)境法治的要害。環(huán)境法律執(zhí)行難是目前我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)——在大氣污染治理領(lǐng)域也是如此。雖然自從改革開放以來(lái)，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展迅速，但因?yàn)樵趫?zhí)法環(huán)節(jié)，無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致環(huán)境法治總體效果不盡人意。

首先是環(huán)境監(jiān)管體制不順。在環(huán)境監(jiān)管方面，我國(guó)實(shí)行的是 “統(tǒng)管”、 “分管”結(jié)合的監(jiān)管模式。環(huán)保部門是 “統(tǒng)管”部門， 《大氣污染防治法》第4條， “對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”， “縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。而“分管"部門， “各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理?！?“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”統(tǒng)管部門與分管部門之間執(zhí)法地位平等，不存在行政上的隸屬關(guān)系，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種體制安排的后果，使環(huán)境管理依賴于各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)和合作。但在環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中，由于對(duì)統(tǒng)管部門、分管部門權(quán)限配置的立法規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、模糊和不完善，這導(dǎo)致眾多環(huán)境管理部門的行政執(zhí)法出現(xiàn)異化現(xiàn)象，職權(quán)行使偏離了環(huán)境行政目標(biāo)和行政法制原則，各部門往往把本機(jī)構(gòu)的行政權(quán)行使同國(guó)家行政總權(quán)割裂開來(lái)，從自己部門的狹隘利益出發(fā)，對(duì)其他行政部門行使職權(quán)采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對(duì)策，實(shí)踐中部門保護(hù)主義、條條主義盛行。

其次，目前政府職能轉(zhuǎn)化仍不到位，越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象普遍存在。政府職能轉(zhuǎn)變的核心是權(quán)力的正確行使，減少權(quán)力對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，著力提高宏觀調(diào)控能力、公共服務(wù)能力和維護(hù)社會(huì)公平正義的能力。但實(shí)踐中，仍有一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。許多地方政府卻只要 “環(huán)境服務(wù)”，不要環(huán)境管理，不要環(huán)境保護(hù)，更不要環(huán)境執(zhí)法。探究近年來(lái)全國(guó)有影響的環(huán)境違法案件或環(huán)境群體性事件，幾乎背后都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

魯迅之所以棄醫(yī)從文，就是為了以文為武器，喚醒沉睡的大眾。他認(rèn)為：“凡是愚弱的國(guó)民，即使體格如何健壯，也只能做毫無(wú)意義的示眾的材料和看客。”而在他所處的時(shí)代，要改造落后的國(guó)民性，就必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，就必須敢于揭露國(guó)民身上的弱點(diǎn)，通過(guò)對(duì)國(guó)民性弱點(diǎn)的批判，以引起人們對(duì)國(guó)民性的關(guān)注。[2](P117)也就是作者所說(shuō)的“揭出痛苦，引起療救的注意。”

第三，在環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中， “塊塊”壓倒 “條條”，地方保護(hù)主義盛行。在地方環(huán)境保護(hù)部門層次，我國(guó)確立的是雙重管理體制：在橫向的關(guān)系上，每一地方環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)要受到同級(jí)地方政府的管理，在縱向關(guān)系上，同時(shí)也要受到上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)的管理。但在目前的權(quán)力利益格局下，我國(guó)目前地方環(huán)境管理體制實(shí)際上是以 “塊塊”為主，環(huán)境行政主管部門實(shí)際上受制于本級(jí)地方政府，上級(jí)環(huán)境主管部門權(quán)力虛化，這就是所謂的 “塊塊壓過(guò)條條”的現(xiàn)象。地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該是我國(guó)環(huán)境管理體制改革的重點(diǎn)和焦點(diǎn)所在。生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境管理體制建設(shè)，地方環(huán)境保護(hù)部門改革是難點(diǎn)、焦點(diǎn)，也是整個(gè)環(huán)境管理體制改革的試金石。

除了環(huán)境立法、執(zhí)法和監(jiān)管體系上存在的這些問(wèn)題，我國(guó)目前的社會(huì)、文化環(huán)境也為環(huán)境執(zhí)法增加了難度。中國(guó)的人治傳統(tǒng)歷史久遠(yuǎn)。目前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，法律價(jià)值和法治權(quán)威仍未完全確立，實(shí)踐中 “關(guān)系”考驗(yàn) “權(quán)力”、“人情”較量 “法理”、法治要比拼人治，執(zhí)法要抵擋 “托請(qǐng)”，環(huán)境執(zhí)法難有其文化根源。目前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和利益訴求日益多元化，目前人們的環(huán)保意識(shí)有所提高，但是還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法缺乏了解，要么完全依賴政府，要么同情排污者，這也給環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)很大的壓力。這些因素也不能忽視。

記者：您提出了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方面的多方面問(wèn)題，其中包括了執(zhí)法部門之間，以及地方政府之間的協(xié)作關(guān)系和統(tǒng)屬關(guān)系的問(wèn)題，您是否是認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法權(quán)和獨(dú)立性應(yīng)該得到加強(qiáng)？

侯佳儒：目前我國(guó)地方環(huán)境管理體制是一個(gè)重要問(wèn)題。在地方環(huán)保部門的 “條塊”關(guān)系中，由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)地方環(huán)保局的控制較大，因此，改革的方向應(yīng)是 “削弱橫向塊塊關(guān)系，增強(qiáng)縱向條條關(guān)系”，要注意削弱地方環(huán)保局對(duì)地方政府的依賴，同時(shí)加強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)力度，具體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)是要使環(huán)境保護(hù)部門的人事任免權(quán)和財(cái)政權(quán)擺脫對(duì)地方政府的依賴。

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PM2.5有何特別之處？

空氣中的顆粒物，0.001-100微米稱為氣溶膠，其中大于10微米稱為降塵，小于10微米稱為飄塵，也稱為可吸入顆粒物，小于2.5微米稱為細(xì)顆粒物，也稱為可入肺顆粒物。大于100微米的顆粒物，會(huì)在重力作用下很快發(fā)生沉降。氣溶膠顆粒（小于100微米）又分成粗顆粒和細(xì)顆粒，2.5微米以下是細(xì)顆粒物，以上是粗顆粒，兩者之間的不同不只是尺寸，更重要的是來(lái)源和性質(zhì)不同。粗顆粒主要是自然源，沙塵、植物的孢子，花粉等等，以及一些人為源，比如燃燒產(chǎn)生的飛灰、碳粒等等。細(xì)顆粒中自然源的相對(duì)較少，一般3-5微克/立方米，稱為背景濃度。細(xì)顆粒主要來(lái)自人為源及氣粒的二次轉(zhuǎn)化，即人為排放的各種污染氣體在空氣中發(fā)生化學(xué)反應(yīng)或者物理集聚形成顆粒物，在2.5微米以下的尺度里各種氣溶膠顆粒物可能會(huì)發(fā)生理化反應(yīng)，相互轉(zhuǎn)化，但這種轉(zhuǎn)化一般不會(huì)達(dá)到2.5微米以上的尺度，不會(huì)形成粗顆粒。換言之，粗顆粒的主要部分是一次氣溶膠顆粒，細(xì)顆粒的很大一部分是污染物在空氣中相互反應(yīng)聚合成的二次氣溶膠顆粒。

另外是對(duì)人的影響，粗顆粒大部分會(huì)被上呼吸道阻擋，危害相對(duì)不大，但細(xì)顆粒，PM2.5則能夠進(jìn)入支氣管、肺泡和血液，能產(chǎn)生嚴(yán)重的健康影響。而且大部分對(duì)人體有毒致害的氣溶膠都在PM2.5的尺度內(nèi)，比如基于二氧化硫反應(yīng)形成的硫酸鹽，基于氮氧化物形成的硝酸鹽，基于苯、碳?xì)浠衔锏刃纬傻墓饣瘜W(xué)煙霧，以及多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯、二噁英等毒害物質(zhì)。

要達(dá)成這種改革，那么首先要將地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)統(tǒng)一歸口于上級(jí)環(huán)保主管部門，其二要對(duì)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)應(yīng)該建立獨(dú)立財(cái)政體制。這其中的關(guān)鍵問(wèn)題是環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)獨(dú)立財(cái)政體制的建立。目前各地基層環(huán)境管理部門發(fā)展很不平衡。由于不是由國(guó)家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的規(guī)模與力量往往受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣闹萍s，因此基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展很不平衡，許多貧窮地方的環(huán)保執(zhí)法力量相當(dāng)薄弱，有的地方甚至都沒(méi)有環(huán)保部門。要改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的管理體制，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)與勞務(wù)、津貼、福利問(wèn)題，同時(shí)排污費(fèi)與環(huán)境稅費(fèi)則統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，即采用 “先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強(qiáng)監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機(jī)制和切實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。

記者：您曾經(jīng)說(shuō)過(guò) “公眾是環(huán)境治理的根本動(dòng)力來(lái)源”，那么在您看來(lái)，目前我國(guó)公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與機(jī)制是怎樣的？

2015年8月20日至9月3日，北京實(shí)行史上最嚴(yán)限行措施。北京上空連續(xù)多天出現(xiàn) “閱兵藍(lán)”。

侯佳儒：在環(huán)境知情權(quán)方面，近年來(lái)有很大進(jìn)步，關(guān)于政府信息公開、環(huán)境信息公開方面的立法、行政法規(guī)、司法解釋都相繼出臺(tái)。在公眾參與方面，過(guò)去10年我國(guó)公眾的確環(huán)保意識(shí)大大覺(jué)醒，積極參與環(huán)保事業(yè)，但目前我們的制度化公眾參與機(jī)制還不能滿足公眾參與的主觀預(yù)期。

其中的障礙，主要不在法律制度設(shè)計(jì)層面，該有的法律都差不多有了。目前關(guān)鍵的問(wèn)題主要是兩個(gè)：其一，如何建立公眾與政府的互信，進(jìn)而促進(jìn)政府與公眾 “合作參與”環(huán)境保護(hù)。其二，如何促進(jìn)公眾 “理性參與”，如何避免公眾參與最終演化為非理性參與、群體性事件，這是難題。但這兩個(gè)問(wèn)題其實(shí)也可以看作是一個(gè)，解決之道也只有一個(gè)，就是如何確保公眾在制度框架下 “依法參與”，通過(guò)完善法律制度，讓公眾有法可依、有法必依、違法必究。這也是難題。

記者：近年來(lái)中國(guó)環(huán)境保護(hù)立法頻頻出臺(tái)，您怎么評(píng)價(jià)這些立法及其未來(lái)成效？

侯佳儒：我國(guó)近些年來(lái)環(huán)境立法發(fā)展迅速，尤其是這兩年在 “重典治污”的立法思想下，有大量環(huán)境立法得到修改、出臺(tái)，這無(wú)疑對(duì)促進(jìn)環(huán)境法治，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。需要注意的是，立法應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略高度加強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不能朝令夕改，不能 “走一步看一步”的修修補(bǔ)補(bǔ)，在涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等重大方針、政策、立法理念問(wèn)題上要加強(qiáng)科學(xué)論證，強(qiáng)化立法的科學(xué)性。在治理手段上，目前的環(huán)境保護(hù)法還是過(guò)多注重行政管制手段的應(yīng)用，在法律技術(shù)上強(qiáng)調(diào)禁止性規(guī)范、強(qiáng)制性規(guī)范以及懲罰性手段的應(yīng)用，這在當(dāng)前階段無(wú)疑具有合理性。但也應(yīng)該注重市場(chǎng)手段的運(yùn)用，法律制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施應(yīng)用。

還要注意到， “矯枉不能過(guò)正”，環(huán)境問(wèn)題是現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)化與現(xiàn)代化的伴生物，有些環(huán)境成本是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展不得不支付的，因此在立法、執(zhí)法規(guī)制對(duì)象上，不能把一些污染企業(yè)、污染行業(yè)過(guò)分妖魔化，不能搞 “運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法”、 “情緒性立法”，法治精神是理性精神，法律本身應(yīng)該是理性的。環(huán)境保護(hù)法律的制定，在其內(nèi)容上應(yīng)該有 “疾風(fēng)掃落葉”的立法追求，但作為一項(xiàng)維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的制度工具，法律作用的發(fā)揮和成效的顯現(xiàn)卻應(yīng)該是“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的，要靠和平、長(zhǎng)期、一貫、穩(wěn)定的執(zhí)法理念去實(shí)現(xiàn)。