論欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務償還機制設計

陳勁松+徐子涵+王友春

【摘要】分析現(xiàn)行相關政策對欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展地方政府債務融資和債務償還的制度性瓶頸，探討適合欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展需要的地方政府債務償還機制的相關制度設計，提出相應政策建議。

【關鍵詞】欠發(fā)達地區(qū) 地方政府債務 償還機制構建

一、欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務的政策約束

欠發(fā)達地區(qū)地方政府基本只執(zhí)行上級政府的政策，或在上級出臺政策之后，地方政府再制定出相關細則予以落實。這樣的管理制度導致地方政府缺乏建立健全內部資金管理制度的動力，這不僅影響資金的流動和使用效率，更與財政資金“精細化、科學化管理”的基本理念不相符。

由于中央政府和地方政府目標不一致導致財權與事權的不對稱，處于“信息劣勢”地位的上級政府對于欠發(fā)達地區(qū)地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和資金需求量并沒有確切具體的認識。社會公眾對欠發(fā)達地區(qū)地方政府在監(jiān)督管理上的缺失，也增加了欠發(fā)達地區(qū)地方政府大量債務融資的可能性。因此，不管是為了獲得良好的考核業(yè)績，還是為增加自身的尋租機會，地方政府均會有擴大預算支出的沖動，當這種沖動缺少必要的公眾監(jiān)督和問責機制時，地方政府負債運營就輕而易舉。

我國的財政體制是分稅制，欠發(fā)達地區(qū)地方政府擁有的資產大部分屬于流動性不強的非金融資產，所以很難作為欠發(fā)達地區(qū)地方政府償債資金的穩(wěn)定可靠來源，尤其是那些還沒有盤活的非經(jīng)營性資產，數(shù)目巨大。另一方面，我國中央政府不能對欠發(fā)達地區(qū)地方政府的土地出讓金收入進行直接調節(jié)，這促使地方土地交易市場價格有很強的波動性。

二、欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務償還機制設計

（一）落實地方政府現(xiàn)有債務償還責任

目前，欠發(fā)達地區(qū)地方政府要更加理清明確不同地方債務的償還主體，和地方政府相對應的債務償還責任。第一，對政府部門、機構和全額撥款事業(yè)單位形成的債務，因為公共服務而形成的債務，地方政府應該承擔直接償還責任，并設定還款計劃，把這些償還資金列入預算管理；第二，針對一些與社會公共服務沒有關系的欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務，應遵照“誰舉債、誰償還”的準則來執(zhí)行，借債主體自己自行償還債務，欠發(fā)達地區(qū)地方政府不負兜底的責任；第三，對于存在的由欠發(fā)達地區(qū)地方政府擔保或者承諾的債務，可修訂一些高標準的條件加以限制，不符合的條件的全部由舉借主體自己償還，只有充分滿足條件的情況下，欠發(fā)達地區(qū)地方政府才償還。

（二）完善法律法規(guī)建設進程

欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務融資涉及宏觀經(jīng)濟調控、資本市場的有效運行和政府及其部門的管理水平，基于公共受托責任和社會公權力的雙重制約，法律規(guī)范和制度體系上有些欠缺，很難完成資金管理的績效目標。欠發(fā)達地區(qū)地方政府負債到目前為止要想完全杜絕已經(jīng)很難，既然事實已經(jīng)發(fā)生，那么債務償還的規(guī)范化最好的辦法是建立相應的法律，構建一個可以保證地方政府有效理財?shù)姆煞ㄒ?guī)體系。

（三）建立全面的債務資金監(jiān)督體系和風險評價預警體系

欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務管理，應強化政府債務資金監(jiān)督體系和風險評價預警體系的建立。欠發(fā)達地區(qū)地方政府完善的監(jiān)督體系，不僅利于債務資金的使用效率，更能對政府的執(zhí)政能力和資金管理能力進行全面監(jiān)督；風險評價預警體系對于欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務風險也具有提前預防的作用。地方政府應統(tǒng)一規(guī)范債務監(jiān)測指標，方便監(jiān)督管理主體使用。使債務監(jiān)測指標評價體系達到統(tǒng)一規(guī)范，不能簡單化簡為看某個單一指標是否越過警戒線（安全線）作為債務風險預警信號，應多個指標相互結合來共同評價判斷。

三、欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務償還機制構建建議

（一）改善政績考核體系

由于欠發(fā)達地區(qū)地方政府盲目追求政績，急于快速擺脫貧窮落后的現(xiàn)狀，不顧現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展滯后狀態(tài)和產業(yè)結構不合理等條件的約束，盲目提出過高的發(fā)展目標。一些欠發(fā)達地區(qū)地方政府舉債規(guī)模遠超過了地方的可承受能力，不但沒有促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，反而破壞了欠發(fā)達地區(qū)本來就脆弱的生態(tài)環(huán)境，阻礙了地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。所以，建立科學的政績考核體系是欠發(fā)達地區(qū)解決地方債務問題的基礎。

（二）統(tǒng)一欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務管理口徑

對欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務管理，要明確規(guī)范地方政府債務的概念含義。目前，不同地區(qū)之間對于地方政府債務的概念含義或者定義存在分歧。這種定義上的不統(tǒng)一，在一定程度上造成欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務管理口徑不一致，各地地方政府債務的匯總就缺乏科學性、一致性，各地地方政府債務資金管理績效的指標可比性也就不強。

（三）對地方政府債務情況進行不定期摸底調查

欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務的數(shù)量超出當?shù)卣某休d力，就可能爆發(fā)債務危機。因此，欠發(fā)達地區(qū)地方政府須全面了解自己債務的規(guī)模，才能更好地解決債務問題。為了繼續(xù)追蹤地方債務增量，應該建立起一個有能力和資格的專門調查地方政府債務情況的組織，為了更好地監(jiān)控地方政府債務增加，需要各級地方政府舉債上報資金數(shù)額、利率、借款期限等信息，以便控制地方政府債務增加。

（四）加強商業(yè)銀行的管理，實施金融創(chuàng)新，化解地方債務

商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的態(tài)度，在一定程度上對欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務規(guī)模大小產生影響。如果銀行能夠做到對待地方政府融資平臺像對待一般私企那樣，有嚴格的貸款審批程序，地方政府債務擴大的速度就會減緩。對于地方政府債務的規(guī)模，銀行方面應進行有效的監(jiān)管和嚴格放貸審查，從源頭上收緊銀行信貸流向地方政府的渠道。同時，在銀行內部要建立貸款問責制，以限制向地方政府貸款的盲目性。

（五）引導民間資本投資向公共服務設施轉移

增加民間資本對公用事業(yè)投資是從另一角度解決地方債務償還危機。現(xiàn)在國內民間資本很多，欠發(fā)達地區(qū)地方政府可以創(chuàng)新債務管理方式，將民間儲蓄轉變?yōu)楣檬聵I(yè)的投資，可以采用“公私合營”的方式來進行。

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基金項目：貴州省軟科學項目（黔科合體R字[2013]LKC2013號）；貴州省教育廳高校人文社會科學項目（13SSD003）。

作者簡介：陳勁松，貴州財經(jīng)大學副教授；徐子涵，貴州財經(jīng)大學研究生；王友春，貴州財經(jīng)大學研究生。