我國地方債的風險分析及防范

黃曉華

【摘要】自我國打開債務發(fā)行的大門后，地方債一定程度上解決了地方政府的財政問題，地方的經(jīng)濟效益也得到了很大的提高，但是資金的使用過程出現(xiàn)了很大的隱患，總體規(guī)模較大，資金使用程度較低的現(xiàn)象時有發(fā)生，本文針對地方債的形成原因，由實際出發(fā)，對規(guī)范地方債提出了一系列的建議與方法。

【關鍵詞】地方債 風險 研究

一、前言

地方債的分類很多，由本質(zhì)上看，既包括顯性的地方債也包括隱性的地方債，是當?shù)卣畟档闹饕M成部分。目前我國的地方債務面臨著一系列的風險，主要體現(xiàn)為財政資金的償債能力嚴重不足；政府一直沒有出臺透明、規(guī)范的財政預算體系以及缺乏嚴格完善的監(jiān)管機制等等。對此，本文由微觀角度入手，深入分析了地方債務的發(fā)展情況，分析了影響地方債風險的幾個重要因素，總結(jié)出了影響我國地方債的財務風險與制度風險。

二、我國地方債的基本狀況

自2009年國際金融危機以來，我國政府首次發(fā)行地方債，所籌集的資金被主要用于政府與社會的公益性項目，緩解地方政府資金不足問題。同時為了規(guī)范地方債的預算管理，財政部還制定了一系列的債券預算管理辦法，將地方債正式納入預算管理。但地方政府自行發(fā)行債券并不意味政府自主發(fā)債的實現(xiàn)，發(fā)債規(guī)模仍需要國務院的批準審核，地方債仍存在一系列的問題。首先便是過度發(fā)債，這主要體現(xiàn)于縣、鄉(xiāng)政府，由于縣鄉(xiāng)政府的收入來源單一，財政支付較大，財政面臨很大壓力，赤字問題一直存在。根據(jù)審計署2013年第32號公告《全國政府性債務審計結(jié)果》，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。其次是間接舉債，難以統(tǒng)計，目前很多政府都采用間接舉債的形式發(fā)行債券，地方債大多為隱性債，這加大了統(tǒng)計的難度。最后是監(jiān)管不力，資金濫用，地方政府募集的資金應被用于基礎設施以及醫(yī)療衛(wèi)生工程中，但在實際的債務監(jiān)管體系中，資金的使用缺乏明確的監(jiān)管條例，地方債的實際用途無從查證，很多地方政府在財政困難的前提下為了一己私利，至國家利益于不顧，將籌集的資金用于其他用途，民生作用被大打折扣。

三、我國地方債的表現(xiàn)形式

（一）債務主體分析

由債務主體分析，融資平臺是最主要的舉債主體{1}。地方融資平臺的業(yè)務類型主要是面向基礎設施以及公益設施的建設，但由于其投資回收期較長、負債率高以及收益率低等特點，部門融資平臺只能依靠“借新債還舊債”的方式實現(xiàn)運轉(zhuǎn)。這種方式形成的地方債容易出現(xiàn)資金鏈斷裂問題，催生財政風險。2012年底，地方政府的223家融資平臺中，約有30%出現(xiàn)負債率超過70%，償債能力明顯不足。當融資平臺無法償還時，地方政府便會給予一定的幫助，這也一定程度上加大了政府的債務風險，影響了整個金融系統(tǒng)。

（二）融資渠道分析

由融資渠道看來，銀行信貸是主要的融資方式，其在融資結(jié)構(gòu)中占約50.8%{2}，渠道過于單一，風險集中。銀行信貸方式無論是在利率還是期限上都難以滿足規(guī)模較大的基礎設施建設。利率上，貸款的融資成本較高，政府的公益性設施收益較低，很難達到收支平衡。期限上，中長期貸款的比率一直上升，銀行資產(chǎn)的流動性下降，風險資產(chǎn)處于上升趨勢。因此目前的融資渠道具有不可持續(xù)性，與資金的使用結(jié)構(gòu)并不配套，政府融資與銀行之間存在嚴重的信息不對稱現(xiàn)象。

（三）資金來源分析

由資金來源來看，土地出讓是其主要的來源方式，2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.2%{3}，加深了政府對土地的依賴。但由于土地資源有限，這種資金來源一定程度上加大了地方債的財務風險。首先是土地受國家宏觀政策影響較大，經(jīng)濟形勢直接影響著對土地的需求，加之土地的有限性，導致土地收入無法實現(xiàn)持續(xù)增長。此外，以土地作為融資的媒介，會將地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商以及社會公眾有機的結(jié)合起來，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將會導致無法預測的風險發(fā)生。

四、我國地方債存在的風險

（一）財務風險

地方債必須滿足債券的基本特征，即定期付息，到期還本。因此地方債應用于穩(wěn)定的項目投資，地方的公共基礎設施滿足了這一要求，可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，適合債券融資。若非針對此項目，只要每期具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流就可以實現(xiàn)還本付息的要求，地方債也就不存在無法償付的財務風險。但如果政府將債券用于不恰當?shù)捻椖可希荒芗皶r提供足夠的收入還本付息，或者出現(xiàn)某些外在的自然災害，政府還本付息出現(xiàn)困難，就會引發(fā)當?shù)氐呢攧诊L險。

（二）制度行為風險

如果地方債可以得到有效合理的監(jiān)督，那么債務的風險就會明顯降低，這個條件無法滿足就會引發(fā)相應的制度行為風險。這種風險主要來自于政府的決策行為，是地方債缺乏監(jiān)管的具體體現(xiàn)。一方面是信息不充分導致的風險，信息的約束會使決策者無法深入了解投資項目，不能根據(jù)當?shù)卣呢斦闆r確定決策。另一方面是決策者片面追求私人利益導致的風險，決策者為了個人私利，很可能出現(xiàn)收取賄賂行為，從而導致工程腐敗問題，加大了制度行為風險。

（三）信用風險

一般而言，債券都會不同程度的存在一定的信用風險，政府債券也不例外，經(jīng)濟局勢變動、宏觀政策調(diào)整以及決策制定者經(jīng)驗不足等都有可能導致債券的信用風險，引起決策失敗。一方面，政府在發(fā)行債券時為了彌補地方財政資金的不足，往往會將未來的收入作為償債資金，這種行為本身就存在信用風險。另一方面，地方政府無權通過調(diào)整稅率、拓展稅種的方法來拓展財源，政府收入很不穩(wěn)定，給債券帶來了很大的風險。

五、我國地方債風險的形成原因

（一）地方政府投資沖動

雖然我國已陸續(xù)出臺了一些投資管理條例，但政府建設項目的投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)以及投資效益卻很難得到約束與控制，低水平重復建設的現(xiàn)象層出不窮，近幾年，廣東、重慶等省相繼出臺了一系列的巨額投資規(guī)劃，地方投資的熱情不斷高漲。加之我國現(xiàn)階段官員的升遷機制又加劇了這種投資沖動，各地政府之間存在著激烈的競爭關系。GDP是考核政府行為的主要動因，業(yè)績決定了官員的升遷任免，要想獲得業(yè)績就必須加大建設力度，獲得強有力的財力支撐。政府除了使用財政資金以外，還通過招商引資、發(fā)行債券與股票的辦法來進行融資，至此地方債務逐漸沉重，政府“拆東墻補西墻”的行為也一定程度上加大了這種負擔。

（二）地方政府事權與財權不對稱

分稅制改革要求地方政府在事權的基礎上劃分財權，表面上強化了地方政府的財權，實則是加強了中央政府的財力。劃歸地方的稅種稅源都是小額零散且不易被征收的，這直接影響了地方政府的財政收入，而地方政府又需要承擔大量的公共事務支出，這樣很容易使財權中心上移、事權中心下移，直接導致了地方政府事權與財權不一致。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央政府的收入占年度總收入的70%左右，支出卻占30%左右，而地方政府的收入占年度總收入的30%左右，支出卻占70%左右?？梢钥闯?，地方政府想要繼續(xù)生存就必須想辦法進行融資，借債不可避免。

六、防范地方債風險的措施與方法

（一）完善地方稅務制度

正確處理中央與地方的財政關系需要不斷完善地方稅制，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的稅制體系。一方面，政府應在統(tǒng)一稅收的前提下推進分稅制改革進度，依靠法律手段明確地方與中央的稅制管理權限，進一步明確地方稅收的立法權與開征權，同時及時調(diào)控稅率范圍，提供明確的規(guī)范體制，劃分中央與地方政府的權限。另一方面，政府還應不斷完善地方的稅制體系、擴大營業(yè)稅的征收范圍，建立以財產(chǎn)稅為主的地方稅系，保證地方政府擁有穩(wěn)定可靠的收入來源。

（二）加強債券風險管理

政府債券規(guī)模過大往往會導致一系列的風險，債券總額超過了地方政府的償債能力將會引發(fā)潛在的債務危機。為了減少市場的違約風險，政府債券還應需要相應的財政制度作為約束條件，例如，舉債限制、平衡預算要求指標以及各種收入支出限制指標等等。加強債券的風險管理可以充分保障債權人利益，及時防范地方債務風險。對此，我們應充分借鑒美國政府的市政債券，建立政府破產(chǎn)制度，將債券風險的管理條例提上法律議程。

（三）加強審計監(jiān)督工作

審計機關是政府機構(gòu)的“免疫系統(tǒng)”，可以充分保障經(jīng)濟社會的健康運行，更好的維護地方的財政安全，及時防范地方債券的潛在風險。對此我們應積極展開審計追蹤工作，強化全國各地的審計監(jiān)控工作，同時還應重點關注地方政府的債券規(guī)模與結(jié)構(gòu)，及時制定相應的審計管理條例，建立審計預警機制，以便及時的感受地方的債務風險。除此之外，地方政府還應注重審計的時效性，認真分析審計問題的主要原因，并以此提出相應的整改建議，化解潛在的審計風險。

（四）規(guī)范地方融資平臺

規(guī)范地方融資平臺建設有助于防范地方債券的潛在風險，加強對融資公司債務的統(tǒng)一集中管理。舉債融資在籌集政府資金的過程中發(fā)揮了積極的作用，但近年來，融資平臺公司舉債規(guī)模迅速膨脹，政府違規(guī)或變相提供擔保的行為日益增多，償債風險也逐漸增大。因此，地方政府應著手處理融資平臺事務，在摸清底細、加強控制、區(qū)別對待的前提下及時清理融資平臺的債務，協(xié)調(diào)監(jiān)督銀行、財政、審計等部門的監(jiān)督管理工作。

（五）完善地方預算體系

2014年8月31日，全國人大常委表決通過了關于修改預算法的決定。修訂后的預算法賦予地方政府一定的發(fā)債權，進一步規(guī)范地方政府性債務管理，對地方政府債務風險化解具有重要意義。因此，地方政府要完善地方預算體系，努力建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。

七、結(jié)束語

地方政府公債是政府公債體系的重要組成部分，近年來我國債務迅速膨脹，給社會經(jīng)濟帶來了一定壓力。自我國允許發(fā)行地方債券后，地方債一定程度上解決了很多地方財政問題，地方政府的財政資金能力得到了進一步的提升。為此，只有統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進財稅體制改革，改變分稅制下中央行政機關主導的行政性財政分權，建立起法治框架下財事協(xié)調(diào)、權責統(tǒng)一的政府間財政關系，不斷強化監(jiān)督約束機制，強化政績考核制度，完善地方債務管理的風險防范機制，有效制約地方政府的舉債行為。

注釋

{1}審計報告顯示，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元，占37.4%，28.3%和16.3%。

{2}數(shù)據(jù)來源。審計署2013年第32號公告。

{3}數(shù)據(jù)來源。審計署2013年第32號公告。

參考文獻

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