鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式現(xiàn)狀、問題及建議

譚雪梅

根據(jù)我國行政組織機(jī)構(gòu)體系的劃分以及一級政府設(shè)立一級財(cái)政的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為我國財(cái)政體系中最基層的一級，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、財(cái)力保障。自20世紀(jì)80年代建立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支管理、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，鞏固和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)等方面起到了積極的作用。但隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推進(jìn)，以及農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)上劃等原因，其運(yùn)行和管理的條件、環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入萎縮、支出功能減弱、供給人員減少，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在運(yùn)行和管理中出現(xiàn)一些亟待解決的困難和問題。對此，寧洱支行對寧洱縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理現(xiàn)狀

寧洱縣轄3鄉(xiāng)6鎮(zhèn)、89個(gè)行政村，總?cè)丝?9萬人，農(nóng)村人口占62.7%，少數(shù)民族人口占56.9%，轄區(qū)總面積3670平方公里，山區(qū)面積占96.8%，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，也是國家扶貧工作重點(diǎn)縣。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》精神，2005年，寧洱縣在維持現(xiàn)行財(cái)政體制框架不變的前提下，開展了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革。其基本指導(dǎo)思想是“保工資發(fā)放、維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)支出”，實(shí)質(zhì)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)均不變的原則下，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支、收入整體上劃、支出分類管理”的管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級的一級預(yù)算單位實(shí)行部門預(yù)算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入編入部門預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，由縣級財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。

（一）支付核算改革，規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革將全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支全部納入縣財(cái)政國庫單一賬戶體系：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能開設(shè)一個(gè)零余額賬戶和一個(gè)代管資金財(cái)政專戶，零余額賬戶用于財(cái)政授權(quán)支付，并與縣級國庫單一賬戶清算，做到日終零余額管理；代管資金財(cái)政專戶用于管理核算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政代管的預(yù)算單位資金、村級獎金、保證金等。由縣財(cái)政國庫支付核算中心實(shí)行國庫集中支付和會計(jì)集中核算，財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金全部納入預(yù)算管理，各項(xiàng)財(cái)政收入就地繳入縣國庫。經(jīng)過近幾年的運(yùn)行和不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支行為得到規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有資金通過縣財(cái)政國庫單一賬戶體系一個(gè)通道進(jìn)出，減少了中間環(huán)節(jié)，資金流速提升，政府調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。2011年，寧洱縣全面啟動財(cái)政大平臺及一體化信息系統(tǒng)建設(shè)，全縣橫向網(wǎng)絡(luò)覆蓋172家預(yù)算單位，4家代理銀行和人民銀行，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊，縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)覆蓋，提高了工作效率，實(shí)現(xiàn)了信息共享，提高了財(cái)政管理水平，降低了財(cái)政管理成本。

（二）完善補(bǔ)貼發(fā)放方式，強(qiáng)化惠農(nóng)資金監(jiān)管

隨著大量惠農(nóng)政策陸續(xù)出臺，對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，寧洱縣財(cái)政局按照上級要求，積極推進(jìn)和完善惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放方式的改革。財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金除另有規(guī)定的外，都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶管理，集中支付、專戶管理、封閉運(yùn)行。扶貧、救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、糧食直補(bǔ)、退耕還林等惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放首先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核實(shí)，并實(shí)行公示制度，接受社會和群眾的監(jiān)督；在公示無異議后上報(bào)縣農(nóng)業(yè)和科學(xué)技術(shù)局、林業(yè)局等對應(yīng)部門審核、匯總并行文報(bào)送縣財(cái)政局；縣財(cái)政局審核匯總核算補(bǔ)貼資金分配表，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所將補(bǔ)貼數(shù)據(jù)錄入農(nóng)補(bǔ)系統(tǒng)后上報(bào)縣財(cái)政局；資金由財(cái)政局農(nóng)業(yè)股劃入縣信用社代理財(cái)政直補(bǔ)資金專戶并通過“一卡通”軟件系統(tǒng)發(fā)放到農(nóng)戶手中，確保了資金安全及時(shí)發(fā)放。僅2013年至2014年，各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠民補(bǔ)助資金就達(dá)14835.97萬元，積極有效地支持了寧洱縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，創(chuàng)新收入分配方式

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為縣級的一級預(yù)算單位實(shí)行全口徑預(yù)算管理。人員經(jīng)費(fèi)全額保障，人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與縣屬單位一致，村級運(yùn)行經(jīng)費(fèi)按上級標(biāo)準(zhǔn)保障，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由寧洱縣財(cái)政提出450萬元，采取基數(shù)加因素分析的方式進(jìn)行分配，有效地保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放和機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力，寧洱縣出臺了烤煙稅收分成政策，烤煙稅收在扣除上解上級支出后，與縣級五五分成，僅2014年各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分成達(dá)1704萬元，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。

（四）強(qiáng)化鄉(xiāng)屬各單位及村集體的財(cái)務(wù)監(jiān)管

為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)屬各單位的財(cái)務(wù)管理，寧洱縣從2001年全面推行“零戶統(tǒng)管”，取消各單位的會計(jì)，只保留出納，將原來的零散做賬集中到財(cái)政所統(tǒng)一做賬，各單位實(shí)行報(bào)賬制，既規(guī)范了財(cái)務(wù)管理又加強(qiáng)了財(cái)政資金監(jiān)管。2009年，寧洱縣又將全縣所有村集體組織的賬務(wù)全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)會所管理。村上的收支事項(xiàng)由村民委員會理財(cái)小組民主決定，每一筆收支的合理合法性由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把關(guān)，收支憑據(jù)由財(cái)會所審核，收支賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)會所代理做賬。村級收入納入“村級資金專戶”統(tǒng)一管理，村級支出每半年公開一次賬目。目前，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共成立“村級會計(jì)委托代理服務(wù)中心”9個(gè)，“村委會民主理財(cái)小組”89個(gè)，“村民小組理財(cái)小組”1170個(gè)，全部實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)管理，代管資金2255萬元。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理面臨的主要困難和問題

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式對鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，深化農(nóng)村綜合改革，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善公共財(cái)政體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。但隨著改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的一些問題也逐漸暴露出來。

（一）財(cái)政職能不明

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益壯大，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，財(cái)政所工作職能由征收型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)財(cái)政職能不明的情況，管理越位缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如現(xiàn)在惠農(nóng)“一卡通”業(yè)務(wù)，各部門都把惠農(nóng)資金交給財(cái)政辦理，但僅僅起到數(shù)據(jù)錄入的作用。數(shù)據(jù)是錄進(jìn)去了，款也從卡上打出去了，究竟基礎(chǔ)資料是否存在作假，受益對象是否錯位無從考究。造成了什么都該管、什么都管不好的局面。

（二）惠農(nóng)資金監(jiān)管難

目前，各級財(cái)政系統(tǒng)安排的支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)參與監(jiān)督管理，但上級各部門安排的水利、道路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所很難參與監(jiān)管，往往是“看得見的管不著、管得著的看不見”，導(dǎo)致部分涉農(nóng)項(xiàng)目資金游離于財(cái)政監(jiān)督之外，導(dǎo)致資金的使用效率不高，影響執(zhí)行效果。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能交叉錯位，人員緊缺

寧洱縣下屬大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所干部既要做財(cái)政業(yè)務(wù)工作，又要應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，缺乏一定的專一性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在工作管理上出現(xiàn)了“越位”和“缺位”的問題。同時(shí)，隨著國家出臺的“三農(nóng)”政策越來越多，管理要求也來越高，絕大多數(shù)都要落實(shí)到戶到人，工作涉及面廣，強(qiáng)度越來越大。而寧洱縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員不到3名，承擔(dān)的業(yè)務(wù)量很大，人手嚴(yán)重不足。

三、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的對策與建議

基于實(shí)際調(diào)查和分析，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的主要問題，我們認(rèn)為要從以下幾個(gè)方面入手，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。

（一）合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重要組成部分和延伸，隨著公共財(cái)政體系框架的逐步建立，國家對農(nóng)村的投入不斷加大，要發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為國家公共財(cái)政政策執(zhí)行終端的能動作用，就要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革情況進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)納入國家財(cái)政的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，盡快出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的指導(dǎo)性文件，圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職責(zé)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，并著重從管理、服務(wù)和監(jiān)督等方面予以細(xì)化，充分發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能對財(cái)政資金就地監(jiān)管的優(yōu)勢。

（二）建立惠農(nóng)項(xiàng)目資金共同監(jiān)管機(jī)制

建議由縣政府主導(dǎo)，成立支農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合財(cái)政、水利、道路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多部門建立支農(nóng)項(xiàng)目資金共同監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)要建立、健全各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，將對惠農(nóng)資金的管理納入規(guī)范化、制度化的軌道，體現(xiàn)監(jiān)管公開、公平、科學(xué)的原則。真正實(shí)現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)資金的全覆蓋全范圍的監(jiān)管，確保支農(nóng)惠農(nóng)資金使用安全，有效提高資金的使用效率。

（三）統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

建議省政府及相關(guān)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣級財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)，并暢通其人員缺編招考補(bǔ)充渠道，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作力量。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部提拔任用納入縣組織人事部門的大盤子，建立能上能下、能出能進(jìn)、合理流動的良性機(jī)制。