基于“質(zhì)量相當(dāng)”原則的基本農(nóng)田劃定問(wèn)題——以長(zhǎng)樂(lè)市為例

邱龍霞，劉堅(jiān)容，王玉印，邢世和

(1.福建農(nóng)林大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，福建福州350002;2.長(zhǎng)樂(lè)市國(guó)土資源管理局，福建 福州350182)

基本農(nóng)田是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求和土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地[1].國(guó)家出臺(tái)了諸多相關(guān)的政策和措施，或通過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，采用定量指標(biāo)層層落實(shí)保護(hù)任務(wù)[2]，或通過(guò)先補(bǔ)后占的用地政策，確保補(bǔ)劃數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田.然而，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)的空間爭(zhēng)奪日益突出，“質(zhì)量相當(dāng)”的不可量化易導(dǎo)致建設(shè)占用耕地的諸多隨意性，優(yōu)先占用了大量分布在江、河、湖沿岸耕地以及城郊和農(nóng)村水陸交通便捷地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地.由于土地的稀缺性，只能補(bǔ)充數(shù)量相當(dāng)、質(zhì)量不等、地處偏遠(yuǎn)的新開(kāi)墾耕地，進(jìn)而造成基本農(nóng)田“保遠(yuǎn)不保近、保差不保優(yōu)、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”等問(wèn)題突出[3].為此，諸多學(xué)者在基本農(nóng)田劃定指標(biāo)體系建設(shè)和基本農(nóng)田空間布局精確性方面進(jìn)行探索，如耕地入選基本農(nóng)田評(píng)價(jià)決策[4]，基本農(nóng)田劃定方法[5－6]、空間布局[7－8]等.而涉及基本農(nóng)田劃定方案合理性[9]的研究較少，對(duì)劃定基本農(nóng)田空間布局的不同方案比較研究也甚少.本文以經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)樂(lè)市為研究區(qū)域，利用GIS技術(shù)，將基于耕地利用成果并依據(jù)科學(xué)指標(biāo)體系評(píng)定而分級(jí)劃定的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，與現(xiàn)有劃定的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行比較;通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，提出現(xiàn)有基本農(nóng)田劃定中存在的問(wèn)題，為基本農(nóng)田劃定(補(bǔ)劃)提供新思路，為區(qū)域基本農(nóng)田分級(jí)管理及合理保護(hù)提供依據(jù).

1 研究區(qū)概況

長(zhǎng)樂(lè)市隸屬福州市，是全國(guó)首批沿海開(kāi)放城市和海峽西岸省會(huì)窗口生態(tài)城市，土地總面積734.80 km2.長(zhǎng)樂(lè)市屬南亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候，靠山臨江瀕海，屬沿海丘陵平原區(qū)，境內(nèi)地勢(shì)西北和西南部高，丘陵山嶺蜿蜒;中部和南部地處丘陵低山，地勢(shì)相對(duì)平坦，自西向東微傾入海.全市根據(jù)東西方向分為兩大平原，東面為海相沖積平原，西面為閩江口沖積平原.

本文以2009年長(zhǎng)樂(lè)市耕地現(xiàn)狀為研究對(duì)象，耕地總面積為17021.2 hm2，占土地總面積的23.20%，以水田為主.長(zhǎng)樂(lè)市90%的耕地處于海拔10 m以下的平原區(qū)，有利于發(fā)展機(jī)械化作業(yè)，灌溉條件比較優(yōu)越.高產(chǎn)區(qū)集中在古槐鎮(zhèn)、鶴上鎮(zhèn)、吳航街道、航城街道和梅花鎮(zhèn)等地.

長(zhǎng)樂(lè)市耕地利用分為6個(gè)等別.全市耕地較好的(利用等別為Ⅴ－Ⅵ)面積合計(jì)5069.4 hm2，占全市耕地總面積的26.99%;耕地量中等的(利用等別為Ⅲ－Ⅳ)面積合計(jì)8977.3 hm2，占全市耕地總面積的47.81%;質(zhì)量較差的(利用等別為Ⅰ－Ⅱ)耕地面積合計(jì)4731.9 hm2，占全市耕地總面積的25.20%.上述耕地均含可調(diào)整地類.

2 研究方法

2.1 基于耕地分等的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)的建立

利用長(zhǎng)樂(lè)市2009年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)提取長(zhǎng)樂(lè)市現(xiàn)狀耕地(包含可調(diào)整地類)資料，借助GIS技術(shù)疊加2010年長(zhǎng)樂(lè)市農(nóng)用地分等更新成果，結(jié)合其他土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，建立長(zhǎng)樂(lè)市基于耕地分等可劃入基本農(nóng)田的耕地(包含可調(diào)整地類)評(píng)價(jià)底圖數(shù)據(jù)庫(kù).

依據(jù)相關(guān)規(guī)定[1]，選取耕地質(zhì)量狀況[10]、土地連片性[11]、交通區(qū)位條件和距居民點(diǎn)距離4個(gè)可量化指標(biāo)，建立評(píng)價(jià)因子體系，采用層次分析法確定因子權(quán)重，利用極差法對(duì)耕地質(zhì)量狀況、土地連片性[12]2個(gè)指標(biāo)進(jìn)行因子標(biāo)準(zhǔn)化，利用分段函數(shù)法對(duì)交通區(qū)位條件[13]和距居民點(diǎn)距離[14]2個(gè)指標(biāo)進(jìn)行因子標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而采用加權(quán)指數(shù)和法計(jì)算、評(píng)價(jià)對(duì)象分值，并對(duì)現(xiàn)狀耕地(包含可調(diào)整地類)圖斑得分情況進(jìn)行綜合排序，從而劃定基本農(nóng)田，形成基于耕地分等的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，即評(píng)價(jià)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù).

2.2 現(xiàn)狀基本農(nóng)田與評(píng)價(jià)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的比較

現(xiàn)狀基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)是為了落實(shí)土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)、依據(jù)相關(guān)規(guī)程[15]劃定而成的基本農(nóng)田空間布局，運(yùn)用GIS的空間分析功能，將其與評(píng)價(jià)劃定的基本農(nóng)田分布圖進(jìn)行疊加處理，得到二者公共部分;之后分別將現(xiàn)狀基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)價(jià)基本農(nóng)田圖層減去二者公共部分，分別得到劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田而沒(méi)有劃入評(píng)價(jià)基本農(nóng)田的部分圖斑和劃入評(píng)價(jià)基本農(nóng)田而沒(méi)有劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田的部分圖斑;通過(guò)面積數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與比較分析，探索長(zhǎng)樂(lè)市現(xiàn)狀基本農(nóng)田保護(hù)中存在的問(wèn)題.

3 結(jié)果與分析

3.1 基本農(nóng)田空間布局

長(zhǎng)樂(lè)市現(xiàn)狀基本農(nóng)田保護(hù)面積(本地保護(hù)面積)為15155.96 hm2，占長(zhǎng)樂(lè)市耕地保有量的80.72%.從空間布局上看，主要分布在潭頭、玉田、古槐和鶴上4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其面積合計(jì)6291.38 hm2，占全市基本農(nóng)田保護(hù)面積的41.51%;分布面積最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為長(zhǎng)樂(lè)市駐地吳航鎮(zhèn)，面積僅有27.77 hm2，占全市基本農(nóng)田保護(hù)面積的0.18%.為保持基本農(nóng)田保護(hù)圖斑界線的完整性且圖斑面積一定，劃入的長(zhǎng)樂(lè)市評(píng)價(jià)基本農(nóng)田面積為15157.45 hm2，比現(xiàn)狀基本農(nóng)田多1.49 hm2.其中分布面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鶴上鎮(zhèn)，古槐和潭頭分別列第2、3位，面積合計(jì)4940.17 hm2，占全市基本農(nóng)田總面積的32.59%;松下鎮(zhèn)基本農(nóng)田面積最小，僅12.92 hm2，占全市基本農(nóng)田總面積的0.09%.

由表1可知，劃入評(píng)價(jià)基本農(nóng)田而未劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田的耕地有幾個(gè)相對(duì)集中的分布區(qū)域，分布面積最大的是首占、航城和營(yíng)前交界區(qū)域，營(yíng)前街道最西部閩江南岸也有比較密集的分布，此外還有鶴上鎮(zhèn)中西部，湖南的中部，羅聯(lián)、金峰、羅聯(lián)、猴嶼、漳港以及文武砂、江田和古槐等鄉(xiāng)鎮(zhèn)201省道兩側(cè).這些集中區(qū)域都位于城鎮(zhèn)附近，區(qū)位條件優(yōu)越，農(nóng)作條件好，利用等級(jí)指數(shù)高，耕地質(zhì)量好，但一般作為城鎮(zhèn)擴(kuò)展的備用地.而梅花鎮(zhèn)轄區(qū)沿海灘涂和海島分布廣泛，其耕地質(zhì)量差，不宜劃定為基本農(nóng)田.可見(jiàn)，現(xiàn)狀基本農(nóng)田中存在明顯的“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的現(xiàn)象.

表1 基于2種劃定方案的基本農(nóng)田面積差異比較Table 1 Comparison of areas difference of delimited basic farmland based on two kinds of delimitation plans

由表1可知，劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田而未劃入評(píng)價(jià)基本農(nóng)田的耕地分布也有幾個(gè)相對(duì)集中的區(qū)域，即文嶺、湖南和漳港的靠近海邊區(qū)域、松下鎮(zhèn)中南部以及江田鎮(zhèn)西部.文嶺、湖南和漳港的靠近海邊區(qū)域雖然地勢(shì)平坦，但是普遍缺水，土地利用類型主要為旱地，而且靠近海邊土壤質(zhì)地偏砂質(zhì)，保水保肥能力較差，利用等級(jí)指數(shù)低;松下鎮(zhèn)中南部及江田鎮(zhèn)西部為丘陵山地，耕地坡度大，集中連片性差，交通區(qū)位條件差.可見(jiàn)，現(xiàn)狀基本農(nóng)田中存在明顯的“劃遠(yuǎn)不劃近”的現(xiàn)象.

3.2 基本農(nóng)田利用等別

長(zhǎng)樂(lè)市耕地利用等級(jí)分為6個(gè)等別，六等地到一等地依次由好變差.現(xiàn)狀基本農(nóng)田面積最大的為三等地，占現(xiàn)狀基本農(nóng)田總面積的26.01%;分布面積最小的是六等地，占現(xiàn)狀基本農(nóng)田總面積的10.98%.而評(píng)價(jià)基本農(nóng)田中四等地面積最大，占總面積的30.15%;利用等別最高的六等地占總面積的14.08%;分布面積最小的是一等地.

由表2可知，利用等別差別最大的為一等地，現(xiàn)狀基本農(nóng)田中一等地面積比評(píng)價(jià)基本農(nóng)田一等地面積大1578.47 hm2，其占相應(yīng)等別的比例比評(píng)價(jià)基本農(nóng)田劃定結(jié)果高出62.35個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明有較大面積的質(zhì)量較差的一等地被劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田.面積差別最小的是三等地，兩者僅相差52.36 hm2，占三等地總面積的比例也僅僅相差1.2個(gè)百分點(diǎn).質(zhì)量最好的是六等地，劃入評(píng)價(jià)基本農(nóng)田面積與劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田面積雖然只相差469.41 hm2，但是占利用等別面積比例達(dá)到了22.00%.六等地全部劃入評(píng)價(jià)基本農(nóng)田，保護(hù)率達(dá)100%.說(shuō)明現(xiàn)狀基本農(nóng)田劃入了大量中低產(chǎn)田，存在比較嚴(yán)重的“劃劣不劃優(yōu)”問(wèn)題.

表2 不同利用等別2種劃定方案的基本農(nóng)田面積比較1)Table 2 Comparison of areas of basic farmland of different uesing grade based on two kinds of delimitation plan

4 歸因分析

結(jié)果表明，造成現(xiàn)狀基本農(nóng)田劃定質(zhì)量不相當(dāng)?shù)脑蛴幸韵?點(diǎn).(1)政策驅(qū)動(dòng)因素.長(zhǎng)樂(lè)是國(guó)務(wù)院首批開(kāi)放的縣市之一.根據(jù)長(zhǎng)樂(lè)市“十二五”規(guī)劃，長(zhǎng)樂(lè)將被打造成福州的濱海新城，將建成海西省會(huì)窗口生態(tài)城市和海西民資民營(yíng)經(jīng)濟(jì)綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū).對(duì)于地處濱海丘陵平原區(qū)的長(zhǎng)樂(lè)而言，耕地總量少且分布零散，不足以承載長(zhǎng)樂(lè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展的用地需求.因此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地和基本農(nóng)田保護(hù)空間爭(zhēng)奪激烈，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)壓力較大.(2)長(zhǎng)樂(lè)市基本農(nóng)田劃定過(guò)程可量化質(zhì)量衡量指標(biāo)缺失.對(duì)比2種方案的基本農(nóng)田劃定的成果，有1578.47 hm2的一等地已劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田，而有22.00%的六等高產(chǎn)耕地沒(méi)有被劃入現(xiàn)狀基本農(nóng)田加以保護(hù).由此可見(jiàn)，長(zhǎng)樂(lè)市基本農(nóng)田劃定“質(zhì)量不相當(dāng)”最主要的原因就是可量化質(zhì)量衡量指標(biāo)缺失.基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量指標(biāo)是以行政任務(wù)的形式分解下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，而指標(biāo)的分解和保護(hù)區(qū)界定等都沒(méi)有明確的依據(jù)，耕地質(zhì)量沒(méi)有明確的衡量指標(biāo).為了滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求，往往不會(huì)把城鎮(zhèn)周邊區(qū)位條件好、地勢(shì)平坦、利用等級(jí)高的耕地劃為基本農(nóng)田，而這部分耕地往往是人類培肥和重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的高產(chǎn)耕地.因此，基本農(nóng)田“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠(yuǎn)不劃近”的現(xiàn)象必然與城鎮(zhèn)化同步出現(xiàn).(3)基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)分級(jí)制度缺失.當(dāng)前耕地只分為基本農(nóng)田和非基本農(nóng)田，2010年全國(guó)范圍內(nèi)雖已建立起一套完整的耕地分等體系，但并未建立基本農(nóng)田的分層次保護(hù)制度，這使得基本農(nóng)田保護(hù)缺少硬性依據(jù).

5 小結(jié)

本文利用GIS技術(shù)，將長(zhǎng)樂(lè)市基于耕地利用等成果評(píng)定而分級(jí)劃定的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)與現(xiàn)有的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行空間疊加運(yùn)算，進(jìn)而通過(guò)面積數(shù)據(jù)和空間布局比對(duì)來(lái)探討基于“質(zhì)量相當(dāng)”原則的基本農(nóng)田劃定方法的可行性.

結(jié)果表明:(1)選取耕地質(zhì)量狀況、土地連片性、交通區(qū)位條件和距居民點(diǎn)距離4個(gè)可量化指標(biāo)，采用層次分析法對(duì)現(xiàn)狀耕地進(jìn)行綜合評(píng)定，依據(jù)得分排序確定劃入基本農(nóng)田的耕地斑塊，在耕地分等成果基礎(chǔ)上同時(shí)考慮了土地集中連片、區(qū)位條件等因素;(2)從分布情況來(lái)看，基于耕地分等評(píng)價(jià)基本農(nóng)田無(wú)論在耕地整體質(zhì)量和空間布局上都占有較大優(yōu)勢(shì)，可以體現(xiàn)“質(zhì)量相當(dāng)”的基本原則，為基本農(nóng)田補(bǔ)劃提供了可量化指標(biāo).

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