“破霾”再出重拳解讀大氣污染防治法修訂草案

本刊記者 段雯娟

2014年12月22日上午，大氣污染防治法修訂草案（以下簡稱“草案”）由國務院提請十二屆全國人大常委會第十二次會議審議。這是大氣法自1987年制定以來第三次修改，是近14年來首次大修。現(xiàn)行大氣法的66條經(jīng)修訂后增至100條，修訂草案就重點區(qū)域大氣污染防治、重污染天氣的預警和應對新增專門章節(jié)規(guī)定。

聯(lián)防聯(lián)控、源頭治理、強調科技治霾、環(huán)保罰款上不封頂……大氣污染防治法的修改，擬將近年來治理霧霾的經(jīng)驗法制化，業(yè)界不少人士評論本次修訂案草案亮點頻現(xiàn)。

環(huán)保部部長周生賢詳解草案

環(huán)保部部長周生賢表示，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特別是機動車保有量急劇增加，我國大氣污染正向煤煙與機動車尾氣復合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，現(xiàn)行法已經(jīng)不能適應新形勢的需要。

一是源頭治理薄弱，管控對象單一?，F(xiàn)行法缺乏能源結構、產(chǎn)業(yè)結構和布局等前端源頭治理方面的要求，也沒有對氮氧化物、揮發(fā)性有機物、顆粒物等多種污染物實施協(xié)同控制。二是總量控制范圍較小，重點難點針對不夠。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，實行總量控制和排污許可的“酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)”（以下稱“兩控區(qū)”），僅占全國國土面積的11.4%，不能適應全國總量減排的需要。

同時，針對燃煤、工業(yè)、機動車、揚塵等重點領域的污染防治措施不夠完善，污染嚴重的重點區(qū)域缺乏聯(lián)合防治機制，重污染天氣應對機制也不夠健全。

三是問責機制不嚴，處罰力度不夠。對地方政府的責任規(guī)定較為原則，需要加強責任考核，完善對不達標地區(qū)的約束性措施；同時，企業(yè)違法成本低的問題突出，需要強化法律責任。

周生賢說，此次草案以新修訂的《環(huán)境保護法》為依據(jù)，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施，主要遵循4條原則：

一是源頭治理，協(xié)同管控。堅持規(guī)劃先行、嚴格環(huán)保準入，強化污染排放的總量控制和濃度控制；努力實現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉變。

二是綜合施策，突出重點。綜合運用經(jīng)濟、法律、技術和行政手段，突出燃煤、工業(yè)、機動車、揚塵等重點領域以及重點區(qū)域的大氣污染防治。

三是強化責任，從嚴管理。強化政府責任，明確企業(yè)義務，加大對污染違法行為的處罰力度，提高違法成本，使排污者不敢違法。四是立足當前，著眼長遠。針對當前霧霾頻發(fā)的形勢，建立重污染天氣應對機制。同時，引導能源結構和產(chǎn)業(yè)結構調整，淘汰落后工藝、設備，建立健全長效機制。

他表示，草案征求了有關部門、地方政府和單位的意見，進行實地調研，召開專家論證會，并向社會公開征求意見，經(jīng)國務院第71次常務會議討論通過。

源頭治理，協(xié)同管控

草案擬將排放總量控制和排污許可制度從“兩控區(qū)”擴展到全國。“兩控區(qū)”指“酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)”，僅占全國國土面積的11.4%。周生賢在說明中指出，這樣的總量控制范圍較小，不能適應全國總量減排的需要。根據(jù)2012年發(fā)布的新環(huán)境質量標準，2013年全國74個重點城市只有3個城市達標。

中國政法大學環(huán)境法教授王燦發(fā)說，總量控制是考慮大氣環(huán)境容量的做法。目前大氣污染嚴重，即使污染源實現(xiàn)濃度達標排放，也不能遏制大氣質量繼續(xù)惡化，必須采取總量控制。草案規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門提出各省、自治區(qū)、直轄市重點大氣污染物排放總量控制目標，報國務院批準并分解實施。

新大氣污染防治法將建立現(xiàn)代排污許可證制度，中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合告訴記者，草案確立了相關企事業(yè)單位“無證不得排污”的基本規(guī)則。

草案規(guī)定，排放工業(yè)廢氣或者排放國家列入名錄的有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位等，應當取得排污許可證。柴發(fā)合說，排污許可證將不再是一張流于形式的紙，排放的小時強度、不同季節(jié)不同污染物的排放濃度都會詳細寫入排污許可證。草案明確排污許可證要寫明排污單位排放大氣污染物的種類、排放量、排放濃度、排污口設置等內容。

未依法取得排污許可證排放大氣污染物是按日計罰的4種情形之一。柴發(fā)合表示，這種規(guī)定就是為增強排污許可證的效用，由此通過排污許可證規(guī)范企業(yè)的排污行為。王燦發(fā)指出，排污許可證制度是國外環(huán)境治理的支柱性制度，在我國通過此次大氣法的修改將逐漸發(fā)揮作用。他表示，草案將發(fā)證機關由有關地方人民政府修改為環(huán)境保護主管部門，將提高排污許可證的作用，但還需要具體的排污許可證條例細化落實。

聯(lián)防聯(lián)控治理 重拳“破霾”

對以霧霾為代表的環(huán)境污染公共事件，修改后的環(huán)保法增加了環(huán)境污染公共監(jiān)測預警的機制，要求政府在環(huán)境受到污染時，及時公布預警信息，及時啟動并組織實施應急措施，推動環(huán)境公共污染危險的減緩。這意味著，在重度污染天氣中，政府采取行政命令要求企業(yè)停工停產(chǎn)、機動車單雙號限行等措施，將有法可依。

此外，霧霾、水污染的最大特點是沒有特定區(qū)域，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是目前應對環(huán)境污染，尤其是大氣污染非常重要的一項措施。修改后的環(huán)保法強化了在跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域進行聯(lián)合防治，并在原有的跨行政區(qū)域規(guī)定基礎上，增加了“實行統(tǒng)一標準”的規(guī)定，要求實行"統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施"。這也有利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施更加協(xié)調一致，使治理效果和治理效率大大加強。

草案總則明確規(guī)定，加強對燃煤、工業(yè)和機動車船、揚塵等造成大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。

草案還就燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵及其他污染具體規(guī)定防治措施。其中強化新生產(chǎn)機動車、在用機動車、油品質量環(huán)保達標的監(jiān)督管理，要求國家建立機動車和非道路移動機械環(huán)境保護召回制度，在用機動車經(jīng)維修或者采用控制技術后，排放仍不達標的強制報廢。

草案還規(guī)定，防治施工揚塵污染所需費用需列入工程造價，暫時不能開工的建設用地，超過三個月的，應當進行綠化。

禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相應的商業(yè)樓層內新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的飲食服務項目。

周生賢介紹說，我國大氣污染正向煤煙與機動車尾氣復合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出。草案將努力實現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉變。

草案專門新增“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”一章，規(guī)定國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。柴發(fā)合介紹說，北京“APEC藍”說明大氣污染防治需要大區(qū)域的努力才能取得效果，草案將區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制在法律上固定下來。

草案規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域，重點區(qū)域內有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃，提出重點防治任務和措施，并可以組織有關部門開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

嚴厲處罰 環(huán)保罰款上不封頂

環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”一直為社會所詬病，導致環(huán)保法罰則虛設、執(zhí)行不力。記者了解到，修改后的環(huán)保法將強化法律責任、加大處罰力度作為重點，加大了對環(huán)境違法行為的處罰力度。

在現(xiàn)行環(huán)保法中，大多數(shù)處罰條款額度都在5萬元以下。與此形成鮮明對比的是，企業(yè)購置一套治污設備動輒數(shù)百萬元，每年的運行成本也在百萬上下。兩相對照，也就不難理解企業(yè)為什么寧愿挨罰也不愿購置或者不用環(huán)保設施，甚至還專門拿出資金用來應付罰款。更為重要的是，現(xiàn)行環(huán)保法并未賦予環(huán)境保護部門執(zhí)法權，即使環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)了環(huán)境污染行為，也無法查封、扣押設備，只能看著污染行為繼續(xù)橫行。

現(xiàn)行法規(guī)定，對造成大氣污染事故的企業(yè)，根據(jù)所造成危害后果的直接經(jīng)濟損失50%以下罰款，但最高不超過50萬元。中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合說，50萬元的上限處罰標準嚴重影響了大氣法的有效實施。

這些問題都在修改后的環(huán)保法中得以糾正。修改后的環(huán)保法增設了按日計罰制度，明確規(guī)定違法排污者將按日連續(xù)處罰，上不封頂。這將極大提高違法者的違法成本。新大氣法取消此前50萬元的罰款上限。

環(huán)保部此前的數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年，全國共處罰環(huán)境違法案件19289件，處罰金額74325.1萬元，平均每件案件罰款不足4萬元。周生賢在說明中指出，企業(yè)違法成本低的問題突出，需要強化法律責任。

草案規(guī)定，對造成重大或者特大大氣污染事故的，按照污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計算罰款，一般或者較大的事故，則按照1倍以上3倍以下計算罰款。同時，新環(huán)保法中規(guī)定的按日計罰也被引入大氣法草案，超標排放、無證排放、逃避監(jiān)管排放、未采取有效揚塵措施等均將按日計罰。柴發(fā)合說，新法草案中上不封頂?shù)奶幜P是非常重要的突破。

不僅如此，修改后的環(huán)保法還賦予環(huán)保部門執(zhí)法權，規(guī)定環(huán)境保護部門有權查封、扣押造成污染物排放的設施設備，有權責令超標或超總量排污的企事業(yè)單位限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等。并進一步規(guī)定，對于“未批先建”、拒不改正等四種行為，可給予治安拘留處罰。而環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，也將被追究連帶責任。

“最嚴新法期待最嚴執(zhí)行”，修改后的環(huán)保法為環(huán)保部門提供了足夠的法律依據(jù)和執(zhí)法手段，是否能遏制環(huán)境污染違法行為的泛濫，將直接取決于環(huán)保部門的執(zhí)法力度。

重污染天氣應急可停產(chǎn)限行

新大氣法擬規(guī)定重污染天氣預警和應對的具體措施，這將是重污染天氣預警和應對首次入法。

2014年2月環(huán)保部曾出臺《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》，要求各地將重污染天氣應急響應納入地方人民政府突發(fā)事件應急管理體系，實行政府主要負責人負責制，意見還特別提出，對工作不力、履職缺位等導致未能有效應對重污染天氣、造成持續(xù)嚴重污染的要問責。

草案專增一章闡述重污染天氣預警和應對。規(guī)定可能發(fā)生重污染天氣時，有關地方政府應當實施發(fā)出預警，依據(jù)預警等級啟動應急響應，并可以采取責令有關企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機動車行駛等應對措施。

草案規(guī)定國家建立重污染天氣監(jiān)測預警體系，縣級以上地方人民政府應當將重污染天氣應對納入突發(fā)事件應急管理體系?？赡馨l(fā)生重污染天氣時，地方政府應確定預警等級并及時發(fā)出預警，預警等級根據(jù)情況變化及時調整。此前2014年11月，環(huán)保部曾發(fā)布《關于加強重污染天氣應急預案編修工作的函》，要求各地確定合理的預警分級，尤其是紅色預警分級標準，避免出現(xiàn)人為因素導致“滯后預警”或“不預警”。

草案還規(guī)定，地方政府應當根據(jù)重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，可以責令有關企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、組織開展人工影響天氣作業(yè)、停止幼兒園和學校組織的戶外體育活動等應急措施。