農(nóng)村社會治理的農(nóng)民參與研究

耿永志

摘要：農(nóng)民參與是農(nóng)村社會治理的基本力量，它直接影響社會治理的成敗，良好的農(nóng)民參與可以促進治理主體的自發(fā)性成長，是對農(nóng)民價值主體的檢驗。利用在河北省100個村莊的調(diào)查數(shù)據(jù)以垃圾治理問題為切入點，剖析農(nóng)村社會治理過程中的農(nóng)民參與問題。發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)民對治理主體認識存在偏差，村委會工作并未獲得農(nóng)民的廣泛支持，農(nóng)村經(jīng)濟組織和社會組織并未真正發(fā)揮有效作用，農(nóng)民集體行動缺乏個體參與的有效支持。需要進一步增強農(nóng)民的參與意識和對集體行動的認同，提高農(nóng)民參與率，推進農(nóng)民組織化建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會治理的多元化資金籌集和使用機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會治理；農(nóng)民參與；參與性治理；農(nóng)村垃圾治理；治理主體

中圖分類號： F323.22 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）10-0513-03

當前，我國農(nóng)村社會治理正面臨著4個方面的挑戰(zhàn)：治理主體多元化、治理行動協(xié)同化、治理機制民主化與法治化、治理手段多樣化[1]。農(nóng)村社會治理主體多元化所面臨的困境尤為突出。在農(nóng)村社會治理過程中，農(nóng)民的主體地位不可或缺，農(nóng)民的參與性直接影響農(nóng)村社會治理的成效。筆者利用在河北省100個村莊的調(diào)查數(shù)據(jù)，以垃圾治理問題為切入點，剖析農(nóng)村社會治理過程中的農(nóng)民參與問題。

1 農(nóng)村社會治理過程中農(nóng)民參與的地位和作用

按照十八大報告，社會治理是在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行的中國特色社會主義社會管理。其核心問題是發(fā)揮多元治理主體的作用，針對相關(guān)社會問題，化解社會矛盾，保障和改善民生，實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利，促進社會公平，促進社會有序和諧發(fā)展[2]。

多元主體的多中心合作治理模式是我國農(nóng)村社會治理未來的基本趨向，它應(yīng)當以公共利益與公共責任為聯(lián)結(jié)紐帶，以政府為主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體[3]。農(nóng)民參與在農(nóng)村社會治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

農(nóng)民主體性表現(xiàn)在農(nóng)民的實踐主體和價值主體2個方面。陳義平將社會治理的目標確定為二維：“共治”和“善治”，前者為實踐目標，后者為價值目標[4]。筆者認為，從“共治”這個實踐目標來看，農(nóng)村社會治理須要充分發(fā)揮和依靠各種社會力量來完成，離開了農(nóng)民這一實踐主體，是不可能實現(xiàn)的。另外，農(nóng)村社會治理需要通過各方主體的共同參與，實現(xiàn)社會公共利益的最大化，達到農(nóng)村社會的“善治”。從“善治”這個價值目標來看，它涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民的價值主體地位已經(jīng)充分體現(xiàn)出來。

農(nóng)村社會治理必須為了農(nóng)民、依靠農(nóng)民。政府作為主導(dǎo)者只是外因，農(nóng)民的參與和行動才是真正內(nèi)因，只有農(nóng)民把社會治理當成自己的事兒，政府的政策和投入才能收到良好效果。如果農(nóng)村社會治理不能體現(xiàn)和維護農(nóng)民的利益，僅僅把社會治理看作是政府強加給農(nóng)民的任務(wù)，農(nóng)民只能成為局外人或被動的執(zhí)行者，農(nóng)村社會治理只能流于形式而歸于失敗。

農(nóng)民參與農(nóng)村社會治理可以是分散的個體形式，也可以是組織形式。農(nóng)民的組織化，是農(nóng)村社會治理的關(guān)鍵所在。當前參與農(nóng)村社會治理的組織主要包括村民自治組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村社會組織等。村民自治為農(nóng)民參與公共事務(wù)管理提供了最基本政治制度保障，但是由于村民自治制度更多傾向于政治控制職能，無法完全覆蓋農(nóng)村社會管理領(lǐng)域，在農(nóng)民經(jīng)濟領(lǐng)域組織化的推動下，必然會產(chǎn)生對政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的全面組織化參與的潛在動能[5]，也須要大力培育和發(fā)展相應(yīng)的農(nóng)村社會組織。

2 垃圾治理問題在農(nóng)村社會治理過程中的典型性

農(nóng)村社會治理主要解決的是農(nóng)村社會公共領(lǐng)域的問題，包括道路硬化與維護、綠化、環(huán)境污染、治安、垃圾清除等。這些公共領(lǐng)域的問題具有較強的外部性。外部性這個概念源于經(jīng)濟學(xué)，主要指私人邊際收益與社會邊際收益、私人邊際成本與社會邊際成本不一致的現(xiàn)象。外部性產(chǎn)生的主要原因包括共有變量、產(chǎn)權(quán)模糊、市場組織成本、財政因素等方面。解決外部性問題不能依靠市場機制，此時市場是失靈的，經(jīng)濟學(xué)家給出了以下解決方案：征稅或補貼、管制、合并企業(yè)、產(chǎn)權(quán)界定、制度安排等。如果把外部性問題擴展到社會管理領(lǐng)域，同樣適用。

垃圾治理問題從表面上看僅僅是個環(huán)境問題，但本質(zhì)上卻是一個典型的外部性問題，須要借助社會治理手段來解決。垃圾問題本身是由個體生產(chǎn)生活所引起的，其社會成本明顯高于私人成本，個體具有較強的產(chǎn)生垃圾而不愿處理垃圾的經(jīng)濟動機。垃圾治理問題不僅僅影響了村容村貌，更易引發(fā)鄰里之間的矛盾與糾紛。

從解決問題的手段來看，市場、行政、法律等手段均是失效或低效的，社會治理多元主體的參與是必要的。市場收費機制由于“搭便車”現(xiàn)象的存在而失效，行政管制和法律訴訟等手段由于“成本太高”而效果太差。解決此類問題大多需要多主體的共同參與，激發(fā)相關(guān)主體的動力，建立高效有序、協(xié)同互動的運行機制。從費用分擔和收益分配角度來看，此類問題的解決往往需要社會治理手段。前邊所述諸如道路硬、綠化、環(huán)保、治安等公共問題，面臨著共同的成本和收益問題，即個體缺乏付費動機、收益卻是無形的、大家可以共享的。當前，在政府投入有限、農(nóng)民缺乏付費意愿的情況下，如何創(chuàng)新社會管理模式，顯得尤為重要。

筆者在河北省100個村莊進行調(diào)查，共涉及11個地級市的46個縣（區(qū)、市），發(fā)放調(diào)查問卷1 500份，回收有效問卷1 484 份。根據(jù)訪談及調(diào)查問卷的結(jié)果，對100個村莊具體情況進行了匯總，并按照相對經(jīng)濟因素（與周圍村莊相比較人均純收入）、社會因素（社會治安狀況、社會組織、養(yǎng)老醫(yī)療）、政治因素（民主管理狀況、有無拉票現(xiàn)象、有無能人帶動）、文化因素（業(yè)余生活）、生態(tài)因素（環(huán)境衛(wèi)生狀況）、區(qū)位因素（距離縣城的遠近）、能人帶動等8個方面的因素分別對村莊進行聚類分析，在每一種分類標準下，100個村莊均被分成好、中、差3類。在此基礎(chǔ)上，筆者采用卡方檢驗的方法分別檢驗了環(huán)境衛(wèi)生因素與其他幾個因素之間的獨立性。

各因素相關(guān)性見表1，環(huán)境衛(wèi)生因素與經(jīng)濟、社會、政治、文化、能人帶動等因素之間存在較強的關(guān)聯(lián)性，與位置因素相關(guān)性不顯著?？梢?，解決環(huán)境衛(wèi)生問題，需要各種因素共同發(fā)揮作用，提升綜合治理能力。垃圾治理問題是一個典型的農(nóng)村社會治理問題，又一次得到了驗證。endprint

3 從調(diào)研數(shù)據(jù)來看農(nóng)民的參與性問題

筆者在調(diào)查過程中針對農(nóng)村社會治理過程中農(nóng)民參與的問題，涉及了相關(guān)問題。調(diào)查結(jié)果顯示，雖然僅有29.18%的被調(diào)查者把環(huán)境衛(wèi)生問題列為他們最關(guān)心的問題之一，但是卻有42.05%的被調(diào)查者將環(huán)境衛(wèi)生問題看作最難解決的問題之一。當問及“您對本村環(huán)境衛(wèi)生狀況是否滿意”時，滿意率僅有16.64%，有49.60%的被調(diào)查者認為農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生差是城鄉(xiāng)差距的主要表現(xiàn)之一。

3.1 對治理主體認識存在偏差

一方面，大部分被調(diào)查者并沒有意識到自己的主體地位，有超過45.08%的被調(diào)查者認為是村干部在管理著村子，有35.45%的被調(diào)查者認為政府是管理主體，只有不到19.47%的人認為是村民自主管理著農(nóng)村。另一方面，農(nóng)民自己也沒有感受到自己對村內(nèi)事務(wù)的影響力，只有3.84%的被調(diào)查者認為自己能夠影響村里重大事情的決策。

當問及“您認為村里的垃圾應(yīng)該由誰來負責”時，有39.15%的被調(diào)查者認為應(yīng)該由村委會負責，這占了相當大的比例，這說明26.75%的被調(diào)查者認為應(yīng)該由大家來共同負責，有29.38%的人則認為應(yīng)該成立專門的組織來負責，剩余10.92%的人認為這個問題不好說。

很多農(nóng)民在忙著自己掙錢，對村子里的公共事務(wù)很少關(guān)心，也沒有意識到自身的主體地位，類似于垃圾治理等問題，農(nóng)民更傾向依賴于村委會。盡管有一部分農(nóng)民已經(jīng)意識到垃圾治理問題要靠大家，或者需要成立專門的組織（合計占56.13%），但他們?nèi)狈嵺`層面更深層次的思考，這種主觀意愿在實踐參與時面臨著尷尬。

3.2 村委會工作并未獲得農(nóng)民的廣泛支持

村委會是基層民主自治的重要載體，它在農(nóng)村社會治理當中處于重要地位。然而在調(diào)查當中發(fā)現(xiàn)，村委會的工作的并沒有得到農(nóng)民的廣泛支持，在所有被調(diào)查者當中，有高達67.18%的人認為自己所在村子在村委會選舉過程中存在拉選票現(xiàn)象，有57.48%的人認為同時存在賄選現(xiàn)象，僅有36.57%的被調(diào)查者對村委會的工作是滿意的。

3.3 農(nóng)村經(jīng)濟組織和社會組織并未真正發(fā)揮有效作用

當前，我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展受到諸多因素的限制，比如社會組織規(guī)模小，自身發(fā)展不足，參與面不廣，自發(fā)性和自我成長性不足，個人依賴性較強，觀念落后等。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對社會治理的參與很大程度上依賴于家族、私人關(guān)系、宗族等初級群體的影響，仍然習(xí)慣于通過個人力量而非組織力量實現(xiàn)參與的愿望。經(jīng)濟組織主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作社為主要形式，社會組織主要以紅白理事會等為主，發(fā)展比較緩慢，它們在農(nóng)村社會治理過程中也并沒有發(fā)揮有效的作用。

3.4 集體行動缺乏個體參與的有效支持

對集體行動的認同及參與意愿并不等于實際參與，雖然大部分農(nóng)民認識到農(nóng)村公共事務(wù)的解決應(yīng)該依靠大家，但是實際參與情況并不理想。以垃圾治理問題為例，當問及“如果讓您參與清運垃圾，您是否同意”時，有46.97%的被調(diào)查者表示愿意參與，有3.97%的被調(diào)查者明確表示反對，還有49.06%的被調(diào)查者持觀望態(tài)度，表示要看情況再定。這說明雖然反對者只占很小的比例，但是有將近一半的農(nóng)民是持觀望態(tài)度的。

在問及是否參與垃圾清運時，有將近一半的被調(diào)查者持觀望態(tài)度，表示看情況而定，這進一步說明農(nóng)民對集體行動缺乏有效響應(yīng)。以下是持觀望態(tài)度者的普遍心態(tài)：“這個事情本來就不關(guān)我的事兒”“即便我參與，未必別人也參與”“參與進去對我有好處嗎，沒有好處是不會參與的”“讓我管事兒行，不愿意聽從別人的指揮”。

集體行動缺乏個體參與的有效支持，這使得農(nóng)民在公共事務(wù)處理問題上，個體之間產(chǎn)生了嚴重的分歧，很難形成合力。

3.5 大多數(shù)不愿擔當組織者角色

在上述分析中發(fā)現(xiàn)，具有參與意愿的農(nóng)民占4697%，持觀望態(tài)度的農(nóng)民占49.06%，持2種態(tài)度的農(nóng)民總計1 425人，占96.03%。當筆者進一步進行分組分析時，缺乏有效組織者這個問題開始顯現(xiàn)出來。當問及“如果您決定參與垃圾清運，是否愿意成為組織者”時，被調(diào)查者給出了不同選擇（表2）。在愿意參與以及持觀望態(tài)度的被調(diào)查者當中，分別有318、112人愿意成為組織者，占組內(nèi)人數(shù)的比例分別為45.62%、15.38%，占所有被調(diào)查者的比例分別為21.43%、7.55%。這說明盡管有相當一部分農(nóng)民決定參與垃圾治理活動，但愿意成為組織者的人數(shù)并不多，持“不愿意”或“說不好”態(tài)度的被調(diào)查者，占相當大的比例。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，相當一部分人認為農(nóng)民是很難擰成一股勁兒的，這也從另一個方面說明在農(nóng)村社會治理過程當中，把分散的農(nóng)民組織起來是一件很困難的事情。

3.6 對具體參與方式的選擇存在包容性和復(fù)雜性

在具有參與意愿的697名被調(diào)查者當中，筆者提供了“只出勞力”“只出資金”“出資金或出勞力都行”“其他方式”等4個選項。調(diào)查結(jié)果（表3）顯示，農(nóng)民在具體參與方式方面存在較強的包容性，有62.98%具有參與意愿的被調(diào)查者，選擇了“出資金或出勞力都行”，這為農(nóng)村社會治理具體運行方式的選擇問題提供了足夠的空間。另外，有14.35%和12.34%的被調(diào)查者選擇了單一的參與方式，這無疑增加了農(nóng)村社會治理的復(fù)雜性，盡管這一部分群體所占比例不大，但往往會成為推進農(nóng)村社會治理的主要障礙。

4 相關(guān)政策建議

農(nóng)村社會治理的未來發(fā)展趨勢是參與主體多元化、參與過程民主化、參與內(nèi)容和形式多樣化。農(nóng)村社會治理具有復(fù)雜性，作為參與主體的農(nóng)民，其一思一行直接影響農(nóng)村社會治理的成效。當前，農(nóng)民參與熱情較高，但整體參與率較低；農(nóng)民參與形式包容性較強，但情況復(fù)雜且組織化程度較弱；社會治理的收益具有明顯的公益性特征，但卻面臨著費用分擔方面的困境。從農(nóng)民參與的角度來看，農(nóng)村社會治理須要強化以下幾個方面的工作。

4.1 進一步增強農(nóng)民的參與意識endprint

一方面，要培育農(nóng)民的主體意識、權(quán)利義務(wù)意識、公平正義意識，進一步增強農(nóng)民的公民意識，逐步養(yǎng)成與農(nóng)村社會治理相一致的價值觀念、思維習(xí)慣及行為方式，實現(xiàn)從農(nóng)民到公民的轉(zhuǎn)變。另一方面，要實現(xiàn)從服從到自主、從依附到自覺的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會治理不能“等、靠、要”，不能簡單地依附于基層政府和村委會的意識，農(nóng)民應(yīng)當主動有所作為。

農(nóng)民參與意識的養(yǎng)成，不是一朝一夕之事，須要具備良好的環(huán)境，須要有一個良的“政治生態(tài)”和“社會生態(tài)”環(huán)境。相對于宗族勢力較強、矛盾糾紛頻發(fā)的村莊，一個鄉(xiāng)風純樸、民主公正、具有“能人帶動”的村莊，農(nóng)民的參與意識往往會更強。共同文化及外部環(huán)境等因素對參與主體的影響作用不容忽視。

4.2 增強對集體行動的認同、提升農(nóng)民參與率

農(nóng)村社會治理的復(fù)雜性，影響農(nóng)民的集體行動選擇。從前面調(diào)查數(shù)據(jù)分析結(jié)果可知，在面臨要不要付諸行動時，有相當一部分農(nóng)民持觀望態(tài)度。農(nóng)民更多地持有觀望態(tài)度，同時也意味著農(nóng)民參與率仍然存在較大的提升空間。對于農(nóng)民來講，說服和教育往往是失效的。提升農(nóng)民的實際參與率，應(yīng)當重點從“利益引導(dǎo)”和“實踐引導(dǎo)”2個方面入手。

農(nóng)民首先是一個“經(jīng)濟人”，然后才是一個“社會人”和“道德人”。農(nóng)民要不要參與類似于“垃圾清理”等社會治理活動，一個重要的判斷依據(jù)是，農(nóng)民從中獲得的收益一定要大于其付出的成本和費用，這些收益和成本費用既包括有形的又包括無形的。只有讓農(nóng)民意識到自己所付出的時間、精力和金錢，能夠帶來更大的收益和滿意，農(nóng)民才會主動加入到這一行動當中來。

一味地“說服和教育”在某種程度上似乎并不起什么作用，往往需要具體實踐活動把農(nóng)民組織起來。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，有的村莊為了有效解決當?shù)刂伟矄栴}，村里成立了“治安聯(lián)防隊”，每家每戶分派任務(wù)、輪流值班，治安效果明顯好轉(zhuǎn)。農(nóng)民普遍感覺這個聯(lián)防隊發(fā)揮了很大作用，農(nóng)民的參與越來越多成為一種自愿行為。值得一提的是，在“實踐引導(dǎo)”過程中要讓農(nóng)民真真切切地感受到收益，當然，個體之間的相互感染和模范帶動同樣也起著關(guān)鍵作用。

4.3 推進農(nóng)民組織化建設(shè)

農(nóng)民組織化程度的提高，可以借助村民自治組織和民間社會組織同時來推進。村民自治是農(nóng)民政治參與的重要形式，同時也是農(nóng)民參與農(nóng)村社會治理的重要途徑。針對農(nóng)村發(fā)展的重大問題，定期召開村民代表大會；圍繞相關(guān)問題的具體環(huán)節(jié)， 通過“聽證會”“懇談會”等多種形式， 充分聽取農(nóng)民的意見和建議，讓農(nóng)民有地方說話、敢于說話，這不僅僅是農(nóng)民政治參與的表現(xiàn)，更是農(nóng)民參與社會治理的關(guān)鍵所在。

當然，村民自治不應(yīng)該成為農(nóng)民參與的唯一途徑，在村民自治的基礎(chǔ)上應(yīng)當進一步拓寬參與空間， 重視農(nóng)民的社會參與，建立和完善相應(yīng)的社會組織，以保障農(nóng)民更多地參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理。當前，農(nóng)村應(yīng)當針對具體的社會公共事務(wù)，建立和完善相應(yīng)的社會組織，構(gòu)建農(nóng)村社會治理的組織載體，滿足農(nóng)村日益增長的社會治理需求。

4.4 構(gòu)建多元化資金籌集和使用機制

農(nóng)村社會治理主要針對農(nóng)村公共事務(wù)，往往需要一定的資金支持才能正常進行。按照“誰受益受負擔”的原則，這些成本開支理應(yīng)由農(nóng)民來共同負擔，但是考慮到我國農(nóng)村居民整體收入水平偏低、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)實，多元化的資金籌集和使用機制是比較符合實際的。

政府財政應(yīng)當加大對農(nóng)村的投入力度，重點圍繞環(huán)境衛(wèi)生、治安、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等具體社會事務(wù)進行核算和投入。農(nóng)民個人也應(yīng)適當?shù)某袚徊糠仲M用，并可通過社會捐贈等形式獲取一部分資金，形成多元化的資金籌集渠道。

村委會要通過“一事一議”等形式，讓農(nóng)民廣泛參與進來，對于資金來源和使用去向等重大問題，應(yīng)當實現(xiàn)民主參與、公開透明。須要成立具體的社會組織承擔相應(yīng)社會公共事務(wù)，成立專門監(jiān)督機構(gòu)保障資金的有效使用。當然，在這個多元化資金籌集和使用機制當中，農(nóng)民既是受益主體又是義務(wù)主體，既是決策主體又是監(jiān)督主體，吸納農(nóng)民廣泛參與其中，顯得至關(guān)重要。

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