公共地役權(quán)在不動產(chǎn)利益沖突調(diào)和中的適用

摘 要：征收是用于解決不動產(chǎn)財產(chǎn)領(lǐng)域公私利益沖突問題的方式，然而由于“公共利益”范圍和標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，導(dǎo)致實踐中濫用征收權(quán)的行為頻頻發(fā)生。不僅影響了不動產(chǎn)資源的有效利用，更對財產(chǎn)權(quán)人的利益造成了嚴(yán)重的侵犯。因此，在反思如何完善征收制度的同時，應(yīng)當(dāng)在對公私利益沖突類型進行分析的基礎(chǔ)上，引入公共地役權(quán)方式，以公權(quán)主體作為公眾的代表，與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人通過協(xié)商方式，實現(xiàn)不動產(chǎn)財產(chǎn)為公需所用與保護財產(chǎn)權(quán)人利益的雙重目的。

關(guān)鍵詞：公共地役權(quán)；利益沖突；征收；權(quán)利體系

作者簡介：張珵，女，南京審計學(xué)院法學(xué)院講師，華東政法大學(xué)民商法博士研究生，從事民商法研究。

基金項目：江蘇省法學(xué)會法學(xué)研究課題“江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護的法律問題研究”，項目編號：SFH2015D12

中圖分類號：D923.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2015）06-0092-06

不動產(chǎn)不僅是個人財產(chǎn)的重要組成部分，更是社會發(fā)展的根本資源。Robert. S Hunt教授曾言，財產(chǎn)權(quán)法律的基本問題在于決定有關(guān)物質(zhì)資源的開發(fā)與利用，個人及其與社會的關(guān)系。這包括了兩個方面，一是個體與財產(chǎn)之間的關(guān)系，另一個是個體與個體以及個體與社會之間的關(guān)系。[1]對于這兩種關(guān)系，通過公法和私法的不同規(guī)則予以調(diào)整。當(dāng)個體利益與公共利益發(fā)生沖突時，為了滿足公共利益的實現(xiàn)，就要對個體利益進行剝奪（征收）或限制。毋庸置疑，征收的確能夠保證公共利益的實現(xiàn)，但這種方式難免會對個人利益帶來過度犧牲。如何在滿足公共利益的同時，兼顧財產(chǎn)權(quán)人個體利益的保護，是亟待探究的問題。公共地役權(quán)作為一種以事前協(xié)商為主要手段的權(quán)利沖突解決機制，應(yīng)當(dāng)在解決不動產(chǎn)利益沖突中逐步得到認可和使用。

一、不動產(chǎn)上公私利益沖突形態(tài)分析

不動產(chǎn)具有個人性與社會性的雙重屬性，為了滿足雙重屬性對應(yīng)的需求，從權(quán)利配置的角度，必須將一部分不動產(chǎn)徹底劃分出來為公共所有，歸屬于社會共同體的全體成員，以此來保證有穩(wěn)定的不動產(chǎn)資源用于解決公共需要，滿足公共利益；而其余的不動產(chǎn)則可以屬于個人所有，以此保證私人物權(quán)的實現(xiàn)，滿足生產(chǎn)和生活的需要。故而，不動產(chǎn)物權(quán)可以區(qū)分為私人獨享其價值的私權(quán)及社會公眾分享其價值的公共所有權(quán)。兩種權(quán)屬狀態(tài)對應(yīng)著不同的利益類型，因此基于不動產(chǎn)公私利益間的沖突關(guān)系表現(xiàn)為兩種形態(tài)：

（一）排斥型公私利益沖突

任何利益都要受到一定的約束和限制，才能保證整個權(quán)利體系的協(xié)調(diào)與平衡。對個人利益約束和限制的底線就是公共利益。任何個人在行使權(quán)利、享受利益的過程中，都不能為了滿足自身需求，實現(xiàn)個人目的而阻礙整個社會中“不特定的多數(shù)人”受益。由于我國特殊的土地制度，不動產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)被分離，能夠享有權(quán)利的主體也并不唯一，國家、集體、私人都是《物權(quán)法》中認可的權(quán)利主體。其中私人作為房屋所有權(quán)人、土地使用權(quán)人，在面臨特定事項時會與國家、集體所代表的公共利益產(chǎn)生一定沖突。在2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）第八條中對公共利益范圍進行了相應(yīng)的界定1，該條規(guī)定采用列舉的方式將涉及到保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等需要事項都納入到公共利益的范疇。除了第（六）項的兜底條款之外，其余各項從不同角度闡述了體現(xiàn)公共利益的活動。涉及到國防外交、國民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民基本生存條件改善等方面問題而引起的個人利益與公共利益沖突，呈現(xiàn)出一種相互排斥的狀態(tài)。換言之，此時在同一不動產(chǎn)之上，難以同時存在兩個不同性質(zhì)的權(quán)利主體，例如：三峽大壩水利工程的建設(shè)，在整個區(qū)域內(nèi)不可能允許個人繼續(xù)居住作業(yè)，這不僅是考慮公共利益的實現(xiàn)，還關(guān)乎到個人生存安全的問題，兩種利益是非此即彼的狀態(tài)，個人應(yīng)當(dāng)將自己享有的不動產(chǎn)權(quán)利完全讓渡給公共主體，以滿足公共重新規(guī)劃、建設(shè)的需要，政府也需要對個人進行合理的補償，以保證不動產(chǎn)個人利益喪失后的平衡。值得強調(diào)的是，一般而言，只有在這類關(guān)乎國家基本安全，民生根本發(fā)展的問題上，兩種利益沖突的態(tài)勢才能達到相互對立的程度。

（二）并存型公私利益沖突

物權(quán)法上認為物（不動產(chǎn)）的歸屬是唯一確定、 “非黑即白”的狀態(tài)，即：私有物是為了滿足個人利益，而公有物就是為滿足公共利益所用。以此為前提，只要現(xiàn)有的權(quán)利制度能夠起到排除相對利益的作用，就可以保證不動產(chǎn)權(quán)屬的確定性，以此來為其所對應(yīng)的利益服務(wù)。然而，不動產(chǎn)權(quán)屬的公或私并不意味著利益的絕對化，主體利益產(chǎn)生于客體內(nèi)部包含的價值，如果基于一個客體價值多樣，每個主體對于該客體的價值需求又處于不同層次，表面上看是一物、一客體、多主體、多利益的狀態(tài)，但實際上這些利益是并存的。以個人所有的優(yōu)秀歷史建筑為例，在同一建筑物上，不僅有可供滿足個人利益的價值形式，還有滿足公共利益的價值形式。這些建筑物從物權(quán)歸屬上是私人財產(chǎn)，用于滿足個人生活起居作業(yè)，滿足個人利益的實現(xiàn)；同時基于歷史因素、文化因素、審美因素、政治因素等附加了額外的公共價值，這部分價值并不適合由物權(quán)人獨占享有，其所對應(yīng)的利益主體是除所有權(quán)人之外的不特定第三人。此時，所有權(quán)人享有物權(quán)，他人（特定主體）或公共主體也可以基于歷史文化價值對不動產(chǎn)享有一定使用權(quán)，盡管多主體對同一客體產(chǎn)生不同價值需要，用于滿足不同利益，會在兩者之間產(chǎn)生沖突，但這種沖突并沒有達到相互排斥才能維持利益公平的程度，而是一種并存的狀態(tài)。換言之，在這類情況下，由于各主體的價值需求并非同類事項，因此不需要完全剝奪一種利益來滿足另一種利益的實現(xiàn)，只需要對一方權(quán)利進行適當(dāng)限制，設(shè)立相應(yīng)的負擔(dān)，要求權(quán)利人承擔(dān)容忍的義務(wù)，讓兩種利益能夠同時存在于同一不動產(chǎn)之上。

二、公私利益沖突傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式存在的問題

（一）利益沖突傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式過于單一

解決基于不動產(chǎn)而發(fā)生的公私利益沖突時，征收、征用是最常用的兩種方式，實踐中大量矛盾都采用征收方式解決。征收從本質(zhì)上來說是對私人不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)最為嚴(yán)格的限制方式。通過征收，將不動產(chǎn)所有權(quán)從個人手中“移交”給公權(quán)主體之后，與其直接相對的目的必須是“公共事業(yè)的需要”。因為這種“轉(zhuǎn)移”是以徹底剝奪原權(quán)利人不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)為代價的，是通過對私有不動產(chǎn)財產(chǎn)的剝奪而為特定的公共用途提供了可以利用的不動產(chǎn)財產(chǎn)。對于個人而言，征收乃是對私人財產(chǎn)權(quán)的侵害，相反對于代表公共利益一方主體而言，征收就是為其創(chuàng)設(shè)了可供使用的財產(chǎn)。

運用征收方式確實能夠較為徹底地解決不動產(chǎn)公私利益的沖突，但如前所述，公私利益發(fā)生沖突時，并非每種沖突都必須以犧牲或排除一種利益滿足另一種利益的方式加以解決，只有針對排斥型的公私利益沖突時，才應(yīng)當(dāng)采用這種較為嚴(yán)苛的權(quán)利剝奪制度。因此，如果不對利益沖突進行類型化區(qū)分，統(tǒng)一采用征收方式改變財產(chǎn)權(quán)屬和利用規(guī)則，顯得過于單一。

（二）傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式中存在漏洞

征收范圍模糊，導(dǎo)致適用過度。盡管2011年的《條例》中對公共利益采用列舉加概括的折中式規(guī)定，但實踐中征收的運用絕不僅限于條文中的事項，在一些非基于公共利益的情況下，為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)，也會采用征收的方式來解決公私利益之間的沖突。這類非基于公共利益的征收在學(xué)理上稱之為“經(jīng)營性建設(shè)用地征收”。目前，我國征收的目的早已超出法律規(guī)定的“公益性”范疇，經(jīng)營性建設(shè)用地征收行為所占比例較高。盡管經(jīng)濟發(fā)展是每個社會追求的目標(biāo)，但發(fā)展經(jīng)濟的方式、經(jīng)濟體的類型、經(jīng)濟價值背后對應(yīng)的利益群體卻各不相同，有些經(jīng)濟任務(wù)是與國家發(fā)展、改善民生直接相關(guān)的，但有些經(jīng)濟類型的直接受益者只是某個階層或某個團體，雖然他也能夠幫助社會整體經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展的目標(biāo)，但他們所對應(yīng)的公共利益并不能作為排斥個人利益的合理事由。并且基于我國征收制度本身不完善和私權(quán)保護意識較弱的現(xiàn)狀，并不適于采用經(jīng)營性征收，認可這種方式的征收實際上會為地方政府濫用公益之名過度侵犯私人財產(chǎn)權(quán)提供更多的可能性，帶來的負面影響不可小覷。

（三）傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式對私人權(quán)益造成過度侵犯

征收是行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏木唧w行為。[2]（P305）從行為的本質(zhì)上說，它以公權(quán)力為主導(dǎo)、國家強制力作為保障而取得私人不動產(chǎn)財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，這其中不動產(chǎn)權(quán)利人處于弱勢被動的地位，公權(quán)力行使的過程中稍有不慎就會對公民和法人的合法財產(chǎn)造成嚴(yán)重侵害。法律之所以賦予國家享有征收權(quán)，是為了實現(xiàn)國家目的，即為個人安寧和幸福提供保障，只有符合這一立法本意，國家才能行使征收權(quán)，而其行使的目的必然決定于其權(quán)力享有的目的，因為不正當(dāng)?shù)哪康臒o論如何也不可能產(chǎn)生正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，更何況是實現(xiàn)結(jié)果的手段。[3]（P70）但現(xiàn)實生活中隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展及工業(yè)化、城市化的進程加快，許多地方興起了“圈地運動”，大量的農(nóng)村土地被征收成為非農(nóng)建設(shè)用地，大量失地農(nóng)民的生存狀況急劇惡化，每年因土地征收征用30余萬農(nóng)民市區(qū)土地，農(nóng)民土地權(quán)益損失近20 000億元，在眾多的上訪案件中，近三分之一都是由土地征收征用而引發(fā)的。[2]（P306）大量案例反映，在我國除了非法違規(guī)使用土地之外，幾乎其他目的都可以在不與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人協(xié)商談判的情況下，基于行政命令或要求，而直接取得不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)。這些鮮活的數(shù)據(jù)說明，政府在取得私有不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的過程中，許多行為已經(jīng)嚴(yán)重地違背了征收制度本身的用意。

三、不動產(chǎn)公私利益沖突調(diào)節(jié)新方式的構(gòu)建

承前所述，存在于不動產(chǎn)財產(chǎn)中的公私利益沖突并不僅是個人利益與公共利益的沖突，因此，在任何情況下都片面地采用征收作為解決沖突的方式顯然缺乏合理性。從主體和內(nèi)容來看，利益沖突本身就是一個動態(tài)的過程，當(dāng)個人利益與公共利益產(chǎn)生沖突時，并不必須要消滅個人利益才能實現(xiàn)公共利益，通過借鑒域外法相關(guān)規(guī)則，構(gòu)建公共地役權(quán)制度是較好的選擇。

（一）公共地役權(quán)制度在域外法中的體現(xiàn)

如果僅僅是修正傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式內(nèi)部的缺陷，很難從整體上控制征收權(quán)力的濫用，依然會出現(xiàn)因征收權(quán)濫用而造成私權(quán)侵害的問題。除了征收之外應(yīng)當(dāng)完善其他制度，作為并存型公私利益沖突的解決方式，從根本上說就是依據(jù)各方主體對不動產(chǎn)的具體需求進行利益的考量，在能夠不排除個人利益的情況下，盡可能通過事前協(xié)商讓渡權(quán)利的方式，一方面用來滿足公共利益和公眾需要，另一方面也不侵犯不動產(chǎn)權(quán)利人的個人利益。就該種制度設(shè)計而言，在域外法中已有相對完善的規(guī)則，可為我國借鑒。

以法國為代表，在《法國民法典》第650條中規(guī)定：“為公共的或地方的便宜而設(shè)立地役權(quán)，得以沿通海航河川的通道、公共或地方道路的建筑或者修繕，以及公共或地方其他工事的建筑或修繕為客體。一切有關(guān)此種役權(quán)的事項，由特別法令規(guī)定之。”[4]（P193）這里通過特別法令規(guī)定的地役權(quán)不是傳統(tǒng)民法中的私人地役關(guān)系，而是基于公共利益產(chǎn)生對私人不動產(chǎn)利用的需求而設(shè)立的特殊役權(quán)。這種特殊的地役權(quán)在法國法中也被稱為“行政地役權(quán)”，專門針對基于公共利益對個人財產(chǎn)產(chǎn)生使用需求，但不需要排除個人利益（權(quán)利）的情形，通過役權(quán)的設(shè)定，在合理的范圍內(nèi)個人讓渡部分權(quán)利，以滿足公共利益的實現(xiàn)，解決兩種利益之間的沖突。除了法國之外，意大利民法中也有相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)在《意大利民法典》第1032條中。1

在俄羅斯法律中對公共地役權(quán)有相對詳細的規(guī)定，《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》2001年10月25日通過，該法典第23條對地役權(quán)進行了統(tǒng)一的規(guī)定。從公法和私法的角度將地役權(quán)分為公共地役權(quán)和私人地役權(quán)兩種。所謂公共地役權(quán)，就是為了公的便利而設(shè)立的役權(quán)。[5]它主要有四個方面的特征，首先，公共地役權(quán)的權(quán)利主體具有不特定性，與私人地役權(quán)不同，它是為所有公眾而設(shè)定的役權(quán)。其次，設(shè)定公共地役權(quán)需要有特定的目的，主要包括公共利益、公產(chǎn)利益、公眾利益，也就是以國家、地方、居民的需要作為出發(fā)點，法律還列舉了公共利益的范圍，具體包括十個方面。2再次，公共地役權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)通過法律的明確規(guī)定設(shè)立，并考慮公眾聽證的結(jié)果。最后，強調(diào)對供役地人的權(quán)利保護，如果供役地人的權(quán)利和合法利益因為設(shè)定公共地役權(quán)受到侵犯，可以通過司法程序維護權(quán)利，同時還賦予供役地權(quán)利人反向征收權(quán)和補償請求權(quán)，對公權(quán)力機關(guān)的行為起到了有效的約束作用。

（二）我國公共地役權(quán)制度的具體規(guī)則設(shè)計

1. 權(quán)利來源

公共地役權(quán)是為了滿足公共利益或公眾需求，允許公權(quán)主體在合理的范圍內(nèi)介入私有不動產(chǎn)財產(chǎn)的使用之中。公權(quán)主體得以行為的合法依據(jù)來源于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人部分權(quán)利的讓渡，而權(quán)利的讓渡以不動產(chǎn)財產(chǎn)價值可分性為根本保證。不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人讓渡部分權(quán)利的事由既可以依照法律的明確規(guī)定，還可以基于當(dāng)事人之間的合意。一方面是因為公共地役權(quán)是一項具有一定公益性的權(quán)利，就特定事項而言，需要通過法律的規(guī)定來排除當(dāng)事人的自由意志，這樣才能保證公益的實現(xiàn)。但從另一方面來看，在公權(quán)主體和私權(quán)主體之間，就不動產(chǎn)利用產(chǎn)生的問題中，并不都具有這種鮮明的公益性，加之公共地役權(quán)本身具有地役權(quán)的屬性，作為保護私權(quán)的一項制度，理應(yīng)更多地體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治的私法理念。

作為設(shè)定公共地役權(quán)的“公共利益”事項并不能夠完全照搬征收的“公共利益”，針對實踐中存在的問題，法定公共地役權(quán)應(yīng)當(dāng)主要集中在兩個方面：第一，能源（天然氣、石油、電力）、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要；第二，環(huán)境和資源保護、文物保護需要。就第一方面而言，現(xiàn)有的法律法規(guī)已經(jīng)基本上涉及到了這部分內(nèi)容，第二項內(nèi)容需要在相關(guān)法律中做出進一步完善。

除了因“公共利益”而需要法定的公共地役權(quán)之外，實踐中更多的“私物公用”問題并不屬于典型的“公共利益”范疇，例如：具有歷史文化價值不動產(chǎn)的開發(fā)與保護、具有經(jīng)營性質(zhì)的房屋使用、城市公共設(shè)施對周邊不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人利益的影響等。這些各具特點的社會現(xiàn)象，不可能都被法律規(guī)定一一囊括。對于這類公權(quán)主體通過利用私人不動產(chǎn)而獲得經(jīng)濟性的利益，同時導(dǎo)致不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人正當(dāng)利益受損的情形，理應(yīng)納入意定公共地役權(quán)的調(diào)整范圍之內(nèi)。在此，不論公權(quán)主體（政府）的行為是否基于滿足公眾需要，只要是非純公益性的使用行為，就應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人協(xié)商從而取得使用權(quán)，禁止前文提到的經(jīng)營性征收，改為通過設(shè)定公共地役權(quán)的方式予以解決。公權(quán)主體與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人進行協(xié)商，通過訂立合同的方式，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)范圍，因為對不動產(chǎn)權(quán)利人的個人利益進行了較大的限制，可能會對其日常生活作業(yè)產(chǎn)生較大的影響，故而應(yīng)采用有償方式。這里的補償可以事先確定一個標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人讓渡利益的大小，之后是否存在再利用，是否造成額外的損害等因素，通過協(xié)商的方式確定具體補償方案。

2. 權(quán)利行使方式

就公共地役權(quán)行使而言，主要涉及權(quán)利登記的效力、權(quán)利轉(zhuǎn)讓、權(quán)利消滅三方面問題。

首先，公共地役權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記為生效要件。理由主要有三：第一，從權(quán)利本質(zhì)上看，公共地役權(quán)反映了對不動產(chǎn)的利用關(guān)系，這種關(guān)系的內(nèi)容往往較為復(fù)雜，權(quán)利主體也具有多元性的特征，為了維護權(quán)利人的利益和不動產(chǎn)利用的秩序，應(yīng)當(dāng)對地役權(quán)進行登記，明確權(quán)利內(nèi)容和范圍。第二，從主體上看，享有公共地役權(quán)的主體同時也具有一定的公權(quán)力，對權(quán)利進行登記可以起到制約權(quán)力機關(guān)行為的作用，還能對不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人給予保護。第三，從權(quán)利結(jié)果上來看，公共地役權(quán)承載著公益價值的實現(xiàn)，權(quán)利設(shè)定之后對需役地可能要長時間的利用，如果不通過登記的方式明確權(quán)利內(nèi)容和范圍，可能會因為不動產(chǎn)交易或延遲告知等因素，導(dǎo)致公眾利益受到損害，無法穩(wěn)定地實現(xiàn)。

其次，公共地役權(quán)不宜作為可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，原因在于它不是以需役地為根本產(chǎn)生的權(quán)利，而是以公共利益或公眾需求設(shè)定的權(quán)利，這種權(quán)利通常針對的客體具有特定性和不可替代性，例如：鳳凰古城內(nèi)的吊腳樓，天然氣管道所經(jīng)區(qū)域內(nèi)的地表層等。并且在公共地役權(quán)關(guān)系中，義務(wù)人（不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人）受到更加嚴(yán)格的限制，他們作為公用物的提供者，需要負擔(dān)更重的容忍義務(wù)。權(quán)利人也應(yīng)當(dāng)始終代表公眾，通過權(quán)利的行使來滿足公眾的需要。鑒于公共地役權(quán)的這種特性，該項權(quán)利并不具有可轉(zhuǎn)讓性，如果允許轉(zhuǎn)讓，不論是權(quán)利人和義務(wù)人都不能受到有效的約束，對于權(quán)利人而言，難免會利用公權(quán)力的便利，通過轉(zhuǎn)讓公共地役權(quán)，使其作為變相獲取私有財產(chǎn)的方式，對于義務(wù)人而言，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓不利于職責(zé)的履行，有礙于公共地役權(quán)的實現(xiàn)。不論公共地役權(quán)基于法定還是意定，為了保證公共利益或公眾需求的真正實現(xiàn)，給私有不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人帶來更多的保障，該項權(quán)利不應(yīng)當(dāng)具有可轉(zhuǎn)讓性。

最后，公共地役權(quán)消滅的原因應(yīng)當(dāng)是原本用于設(shè)定權(quán)利的公共利益或公眾需求已無法實現(xiàn)或沒有存在的必要性。具體而言，如果是基于法律明文規(guī)定的公共地役權(quán)，則需要通過修改法律中的相關(guān)規(guī)定，廢除權(quán)利設(shè)定的情形或條件，以此起到終止公共地役權(quán)的目的。如果是基于雙方當(dāng)事人意定而設(shè)的公共地役權(quán)，在有約定期限的情況下，期限屆滿權(quán)利自動終止，在沒有約定的情況下，除非發(fā)生了重大的事實變更，當(dāng)事人一般不能隨意終止公共地役權(quán)。因為公共地役權(quán)畢竟事關(guān)公共利益或公眾需求，權(quán)利的消滅（終止）較之一般民事權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到更多的限制和約束，世界其他國家甚至在這個過程中引入了聽證制度，特別是針對法定公共地役權(quán)的終止，必須要采用聽證會的形式，充分考慮民眾意見之后，才能做出最終決定。

3. 權(quán)利救濟方式

公共地役權(quán)的救濟應(yīng)當(dāng)是保證該項權(quán)利正當(dāng)性的必備要件，在權(quán)利具體實施的過程中，由于每個主體的能力和所追求利益的差異，難免會使自己的行為偏離法律既定的軌道。在能量幾乎平等的民事主體之間尚且存在這種風(fēng)險，更何況在公共地役權(quán)關(guān)系中，一方權(quán)利主體還擁有公權(quán)力。因此，需要明確救濟方式。

從救濟途徑而言，有私力救濟和公力救濟兩種方式，權(quán)利人只有在后者缺位的情況下，才能選擇前者作為保護自己權(quán)利的方式?，F(xiàn)有的公力救濟方式主要是仲裁和訴訟兩種類型，在現(xiàn)有的制度框架下，涉及到地役權(quán)的問題還沒有采用仲裁裁決的模式，有學(xué)者認為，如果未來可以選擇仲裁方式作為解決爭議的方式，將是一種較為簡單便捷，具有相當(dāng)公正性的方式。[6]而訴訟可以基于雙方當(dāng)事人合同關(guān)系而啟動，也可以是個人針對公主體違法行為提起的行政訴訟，還有可能直接通過行政復(fù)議的方式解決爭議。不論是法定還是意定的公共地役權(quán)關(guān)系，都可以選擇上述方式。

從救濟的具體措施而言，既可以采用直接補償（賠償）的方式，也可以通過提高財產(chǎn)權(quán)人參與不動產(chǎn)利用來彌補不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人的利益損失。因補償不足或不當(dāng)而引發(fā)的爭議常常會形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致雙方的權(quán)利都受到極大的損害。為了避免這種情況的發(fā)生，從公共地役權(quán)制度的根本目的出發(fā)，允許在私人不動產(chǎn)之上設(shè)定這種地役權(quán)，目的就是為了能夠更好地發(fā)揮不動產(chǎn)的可用價值，如果公權(quán)主體過度行使自己的權(quán)利，必然意味著對私人正當(dāng)行為進行了過多的限制，此時，支付補償只能從經(jīng)濟上平衡私人的損失，但卻無法使權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)原，因此如果能夠允許個人通過適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到不動產(chǎn)的發(fā)展利用過程中，不僅能夠?qū)黧w的行為進行監(jiān)督，還能給私人帶來實際利益，使其真正享受到不動產(chǎn)的可用價值。以私人所有的優(yōu)秀歷史建筑為例，將當(dāng)?shù)鼐用窈头课菟袡?quán)人徹底排除在保護開發(fā)活動之外，不僅前期會消耗大量成本用于搬遷補償，同時也變相剝奪了權(quán)利人對建筑的使用權(quán)。如果就建筑物產(chǎn)生爭議時，能夠由政府主導(dǎo)開發(fā)的模式逐步轉(zhuǎn)向政府監(jiān)管居民參與的共同發(fā)展模式，不僅可以約束公權(quán)主體的行為，限制公權(quán)力的濫用，還能給個人喪失的利益予以有效的補償。

參 考 文 獻

[1] 陳軍：《財產(chǎn)權(quán)、正當(dāng)性及多元主義——現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)基本理論探討》，載《中南大學(xué)學(xué)報》2013年第6期.

[2] 莫于川：《財產(chǎn)法治視野中的我國土地征收征用問題》，載中國法學(xué)行政法學(xué)研究會編：《財產(chǎn)權(quán)與行政法保護——中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2007年年會論文集》，2007.

[3] 房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[4] 羅結(jié)珍譯：《法國民法典》，北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[5] 張建文：《現(xiàn)代俄羅斯法上的公共地役權(quán)制度》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第1期.

[6] 肖宇：《對中國“公共地役權(quán)”制度的探討和立法建議》，載《中國土地科學(xué)》2009年第9期.

[責(zé)任編輯 李宏弢]