中國人民銀行獨(dú)立性的法律問題探究

摘 要：關(guān)于中國人民銀行的獨(dú)立性問題，我國理論上存在著借鑒論和國情論這兩種理論。就解決我國的實(shí)際問題而言，兩者都存在不足。因此，兼顧國情與實(shí)踐，筆者提出相對論——保障貨幣政策委員會獨(dú)立性，以期探索出一條符合我國中央銀行獨(dú)立性的道路。

關(guān)鍵詞：中國人民銀行；獨(dú)立性；貨幣政策委員會

關(guān)于中國人民銀行的獨(dú)立性問題，學(xué)界展開了廣泛的討論，雖然仍有爭議，但絕大多數(shù)同意增強(qiáng)中國人民銀行獨(dú)立性的地位，分歧在于對獨(dú)立性的程度有所差異。

1 引子：中央銀行獨(dú)立性的必要性

第一，中央銀行與政府有不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。中央銀行的主要任務(wù)是制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上保持貨幣幣值穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但是政府更多關(guān)心的是解決就業(yè)問題和經(jīng)濟(jì)增長速度問題。第二，中央銀行的獨(dú)立性有助于抑制財(cái)政赤字貨幣化。這會導(dǎo)致中央銀行喪失獨(dú)立的貨幣發(fā)行的權(quán)力，制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性易受到牽連，容易出現(xiàn)通貨膨脹，和中央銀行穩(wěn)定貨幣的目標(biāo)背道而馳。此外，中央銀行的獨(dú)立性有利于減輕國內(nèi)政治周期對貨幣政策的影響。

2 問題的提出：中國人民銀行獨(dú)立性理論和實(shí)踐的脫節(jié)和沖突

對于中國人民銀行獨(dú)立性的研究，學(xué)者有從法學(xué)的視角進(jìn)行分析研究的，也有從金融學(xué)的角度探究的。目前學(xué)界主要存在兩種理論：借鑒論和國情論，但是兩種理論都存在著明顯的缺陷。

（一）借鑒論：理論和實(shí)踐的脫節(jié)

該理論大多就西方中央銀行的獨(dú)立性對通貨膨脹率的影響進(jìn)行研究，根據(jù)西方取得的成績，肯定了我國中央銀行獨(dú)立性對穩(wěn)定幣值的重要意義，認(rèn)為為了防止貨幣政策穩(wěn)定性的降低，引起我國經(jīng)濟(jì)波動，必須增強(qiáng)我國中央銀行的獨(dú)立性。該理論分為兩種意見。

第一，保障說。該學(xué)說以周仲飛為代表，他認(rèn)為要保障中國人民銀行的獨(dú)立性，就要修改《中國人民銀行法》。從組織保障，如成員任命、任期、免職、適格性；功能保障，如財(cái)務(wù)自主權(quán)、決策自主權(quán)等；中央銀行問責(zé)制等多角度對其進(jìn)行修改，保障和增強(qiáng)中國人民銀行的獨(dú)立性。第二，放任說。該說肯定了中國人民銀行獨(dú)立性的價(jià)值，但表示獨(dú)立性的地位受多種因素的制約，目前無法采取相應(yīng)措施，把希望寄托于經(jīng)濟(jì)和法制的發(fā)展。

（二）國情論：理論和實(shí)踐的沖突

該理論看到了我國社會主義一黨執(zhí)政的國情，較借鑒論有一些進(jìn)步，也分為兩種學(xué)說。

第一，否定說。該學(xué)說的代表人物為何運(yùn)信，他否認(rèn)增強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性的價(jià)值，認(rèn)為中央銀行獨(dú)立性與中國的政治制度是相互沖突的，指出增強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性并無多大實(shí)際價(jià)值，改革的目的不是要提高中央銀行的獨(dú)立性，而是要提高貨幣政策委員會的專業(yè)技術(shù)水平。第二，放任說。同樣，該說肯定了中國人民銀行獨(dú)立性的價(jià)值，但表示獨(dú)立性的地位受多種因素的制約，目前無法采取相應(yīng)措施，把希望寄托于經(jīng)濟(jì)和法制的發(fā)展。

（三）問題的提出

可以看出，學(xué)者提出的“借鑒論”和“國情論”這兩種理論存在著較多不完善之處，要么理論和實(shí)踐存在脫節(jié)，要么理論和實(shí)踐有著沖突。因此，探索出符合并屬于我國中央銀行獨(dú)立性發(fā)展的模式，需要全面把握中國特色社會主義一黨執(zhí)政的實(shí)際國情和充分借鑒西方發(fā)達(dá)資本主義的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。

在現(xiàn)行的立法中也存在諸多問題，亟待解決?！敦泿耪呶瘑T會條例》公布于1997年，歷經(jīng)16年從未修改。其次，《中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行的預(yù)算經(jīng)費(fèi)受國務(wù)院限制。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是大大削弱中國人民銀行的獨(dú)立性，成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策的工具。因此，在傳統(tǒng)理論中“借鑒論”與實(shí)踐脫節(jié)；“國情論”與實(shí)踐沖突。

3 問題的解決：相對論——保障中國人民銀行貨幣政策職能的獨(dú)立性

研究表明，中央銀行的獨(dú)立性越高，其通貨膨脹率也就越低。獨(dú)立性最低的澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭等國家，其通貨膨脹指數(shù)達(dá)7.5%；而獨(dú)立性最高的德國和瑞士，其通貨膨脹指數(shù)僅為3.1%。為了中央銀行能更為有效地履行職責(zé)、穩(wěn)定貨幣幣值，兼顧國務(wù)院對經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長和縮小收入分配差距等職責(zé)，應(yīng)當(dāng)保障中國人民銀行貨幣政策職能的獨(dú)立性。

（一）保障中國人民銀行對貨幣政策委員會組織機(jī)構(gòu)的決定權(quán)

依據(jù)1997年公布的《貨幣政策委員會條例》，貨幣政策委員會是中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是在綜合分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，討論貨幣政策的制定和調(diào)整、一定時(shí)期內(nèi)的貨幣政策控制目標(biāo)、貨幣政策工具的運(yùn)用、有關(guān)貨幣政策的重要措施、貨幣政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)等，并提出建議。因此，保障中國人民銀行對貨幣政策委員會組織機(jī)構(gòu)的決定權(quán)對貨幣政策職能的獨(dú)立性至關(guān)重要。

1、調(diào)整貨幣政策委員會的人員結(jié)構(gòu)

第一，增加銀監(jiān)會主席和保監(jiān)會主席為貨幣政策委員會成員?，F(xiàn)行的《貨幣政策委員會條例》規(guī)定了貨幣政策委員會成員的組成方式及其當(dāng)然委員，即中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長和中國證監(jiān)會主席，其他11人的委員中并無銀監(jiān)會主席和證監(jiān)會主席。由于“一行三會”的成立對增強(qiáng)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)三大市場的競爭力，貨幣政策的實(shí)施，以及更大限度地預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著不可替代的作用。鑒于銀監(jiān)會和保監(jiān)會在貨幣政策的制定和實(shí)施中產(chǎn)生的舉足輕重的影響，應(yīng)當(dāng)將銀監(jiān)會主席和證監(jiān)會主席一并列為貨幣政策委員會的成員。

第二，增加金融專家的人數(shù)，以3位為宜。鑒于貨幣政策委員會的職責(zé)，委員在履行其職責(zé)時(shí)除了需要謹(jǐn)慎小心外，更多需要的是扎實(shí)的金融業(yè)知識技能和豐富的金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。在改善貨幣政策可信度方面，盡管不認(rèn)可提高我國中央銀行的獨(dú)立性，經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授何運(yùn)信也堅(jiān)持對貨幣政策委員會進(jìn)行改革，“增加貨幣政策委員會中經(jīng)濟(jì)學(xué)家和金融專家的比重，降低各政府部門官員的比重”，“提高貨幣政策委員會的專業(yè)技術(shù)水平”?！敦泿耪呶瘑T會條例》中所規(guī)定的金融專家只有1人，人數(shù)明顯過少。因?yàn)榻鹑趯＜也粌H具有豐富的金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的金融專業(yè)知識，而且相對于政府官員，非政府官員在履行職責(zé)時(shí)不會有太多顧慮，也會不存在太多利益沖突。

2、貨幣政策委員會非當(dāng)然委員的人選由貨幣政策委員會主席提名，國家主席任命

《貨幣政策委員會條例》第6條規(guī)定了提名權(quán)由中國人民銀行享有，任命權(quán)屬于國務(wù)院?！吨袊嗣胥y行法》第11條規(guī)定了行長領(lǐng)導(dǎo)中國人民銀行的工作，副行長協(xié)助行長工作?！敦泿耪呶瘑T會條例》第7條規(guī)定了貨幣政策委員會主席由中國人民銀行行長擔(dān)任，副主席由主席指定。因此，為了便于行長領(lǐng)導(dǎo)中國人民銀行的工作，主席行使職權(quán)，貨幣政策委員會履行職責(zé)，將非當(dāng)然委員的提名權(quán)賦予委員會主席，以期更好地達(dá)到貨幣政策的最終目的：穩(wěn)定幣值。這樣一來，明確了提名權(quán)，減輕了國務(wù)院對貨幣政策委員會的影響。此外，將非當(dāng)然委員的任命權(quán)由國務(wù)院改為全國人大，使貨幣政策委員會更好的發(fā)揮作用。

3、賦予貨幣政策委員會主席一票否決權(quán)

《中國人民銀行法》第11條規(guī)定，中國人民銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，行長領(lǐng)導(dǎo)中國人民銀行的工作。規(guī)定行長負(fù)責(zé)制是為了方便中國人民銀行的日常工作，明確各自職責(zé)，保障其工作人員各司其職，提高辦事效率。不僅中國人民銀行，我國政府官員實(shí)行首長負(fù)責(zé)制也是基于這個(gè)原因。

4、貨幣政策委員會的財(cái)政經(jīng)費(fèi)由國庫開支

《中國人民銀行法》第38條規(guī)定，中國人民銀行預(yù)算經(jīng)費(fèi)受國務(wù)院監(jiān)督。第2條規(guī)定，國務(wù)院為中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。因此，中國人民銀行的預(yù)算需經(jīng)國務(wù)院財(cái)政部門審核，納入中央預(yù)算，并接受國務(wù)院財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督理所當(dāng)然。但是，考慮到貨幣政策委員會的特殊性，應(yīng)單獨(dú)由國庫開支。財(cái)政獨(dú)立是保障貨幣政策委員會獨(dú)立性的基礎(chǔ)，是貨幣政策委員會行使職權(quán)的重要保障。

（二）修改有關(guān)中央銀行的法律

第一，修改并將《貨幣政策委員會條例》升格為《貨幣政策委員會法》。《貨幣政策委員會條例》頒布于1997年，從未進(jìn)行過任何修改，其中諸多術(shù)語不規(guī)范或早已廢除，如“國家計(jì)劃委員會”、“國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會”等。此外，將貨幣政策委員會從國務(wù)院的管轄中獨(dú)立出來后，原《貨幣政策委員會條例》已不再適應(yīng)調(diào)整后的貨幣政策委員會。為了保障其履行職權(quán)，應(yīng)將其升格為《貨幣政策委員會法》作為《中國人民銀行法》的特別法并進(jìn)行修改，國務(wù)院將不再領(lǐng)導(dǎo)和管轄貨幣政策委員會。

第二，規(guī)范性修改。將“條例”改為“法”；第5條新增“金融專家三人?！睂⒌?條修改為“中國人民銀行行長、國家外匯管理局長、證監(jiān)會主席、銀監(jiān)會主席和保監(jiān)會主席為貨幣政策委員會當(dāng)然委員。”第7條增加“主席對貨幣政策委員會的決議投反對票，則該決議不能通過”作為第二款。將第24條修改為“中國人民銀行通過有關(guān)年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率或者其他貨幣政策重要事項(xiàng)的決定方案，以及有關(guān)貨幣政策其他事項(xiàng)的決定，貨幣政策委員建議書或者會議紀(jì)要，報(bào)國務(wù)院備案?！?/p>

4 結(jié)語

改革開放以來，我國的金融證券業(yè)發(fā)展迅猛，原有的法律早已不再適應(yīng)目前的需求，亟待修改。中央銀行的獨(dú)立性理論和我國的實(shí)際國情表明，修改現(xiàn)行法律以保障貨幣政策委員會的獨(dú)立性，或許是保障中國人民銀行獨(dú)立性較好的方式。

注釋

1.付一書.中央銀行學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：98.

2.周仲飛.論中央銀行獨(dú)立性的法律保障機(jī)制.政治與法律[J].2005，（1）：30-36.

3.何運(yùn)信.中國能進(jìn)一步提高中央銀行獨(dú)立性以改善貨幣政策可信度嗎？[J].廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）.15-25.

4.陳曉.中央銀行法律制度研究[M].北京：法律出版社，1991：253.

5.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第五條 貨幣政策委員會由下列單位的人員組成：中國人民銀行行長；中國人民銀行副行長二人；國家計(jì)劃委員會副主任一人；國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會副主任一人；財(cái)政部副部長一人；國家外匯管理局局長；中國證券監(jiān)督管理委員會主席；國有獨(dú)資商業(yè)銀行行長二人；金融專家一人。貨幣政策委員會組成單位的調(diào)整，由國務(wù)院決定

6.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第六條 中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長、中國證券監(jiān)督管理委員會主席為貨幣政策委員會的當(dāng)然委員。貨幣政策委員會其他委員人選，由中國人民銀行提名或者中國人民銀行商有關(guān)部門提名，報(bào)請國務(wù)院任命。

7.何運(yùn)信.中國能進(jìn)一步提高中央銀行獨(dú)立性以改善貨幣政策可信度嗎[J].廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）：15-25.

8.《中華人民共和國中國人民銀行法》第十一條 中國人民銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制。行長領(lǐng)導(dǎo)中國人民銀行的工作，副行長協(xié)助行長工作。

9.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第七條 貨幣政策委員會設(shè)主席一人，副主席一人。主席由中國人民銀行行長擔(dān)任；副主席由主席指定。

10.《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十八條 中國人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。

11.中國人民銀行的預(yù)算經(jīng)國務(wù)院財(cái)政部門審核后，納入中央預(yù)算，接受國務(wù)院財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

作者簡介

楊建偉，南京大學(xué)法學(xué)院 2014級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生。