提升基層政府行政效能和公共服務(wù)能力的一般理論研究

張景方

摘 要：公共服務(wù)是政府的一項基本職能，公共服務(wù)能力是政府的基本能力之一。行政效能是政府的生命所在。而基層政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接供給者。如何提升行政效能和公共服務(wù)能力是擺在各級基層政府面前的一項重大課題。

關(guān)鍵詞：基層政府；行政效能；公共服務(wù)能力；理論

基層政府與老百姓接觸最多、最廣、最直接，是人民感受到的政府的具體形式。大部分的方針政策都需要基層政府落實和執(zhí)行，大部分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也由基層政府直接供給。提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及行政效能，老百姓感受最深刻，直接影響到政府的公信力以及在人民心目的形象。提升行政效能和公共服務(wù)能力是各地基層政府的必然選擇。

1 基層政府行政效能和公共服務(wù)能力的相關(guān)概念闡釋

1.基層政府的內(nèi)涵

基層是指最低的層次，實行直接管理是它最突出的特點，即直接面對人民群眾，直接接受人民群眾的監(jiān)督，它的一切管理活動都具有直接性。在一個嚴密的組織形態(tài)中， 基層，是相對于中層與高層的層級來說的，它不僅是組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也是中層與高層的支持力量。本研究所講的基層政府就是指政府體系中的縣鄉(xiāng)兩級地方政府。

2.行政效能的內(nèi)涵

通俗來講，效能主要指辦事的效率和工作能力。行政效能可理解為國家行政機關(guān)和行政人員為實現(xiàn)行政目標，在行政管理活動中所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效益、效果的綜合體現(xiàn)。行政效能強調(diào)行政活動達到預(yù)期結(jié)果或影響的程度，即在一定的政府組織結(jié)構(gòu)、行政行為和相關(guān)政策制度所形成的環(huán)境中，是否充分發(fā)揮了行政管理應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，是否能以較少行政資源的投入實現(xiàn)最佳的政府工作目標，是否能夠促進良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

行政效能建設(shè)的根本目的是運用各種科學(xué)管理的手段、制度和載體，調(diào)動行政人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不斷提高行政人員的辦事效率和工作能力，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，保證黨和政府的方針政策得以貫徹落實。

3.公共服務(wù)能力的內(nèi)涵

廣義的公共服務(wù)是指政府為滿足社會公眾的公共需求，通過投入人力、物力、財力等各類資源，向社會提供的各類產(chǎn)品或服務(wù)的總稱。這些產(chǎn)品或服務(wù)不但涉及教育科研、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、社會福利等具有明顯公共屬性和物質(zhì)屬性的行業(yè)和領(lǐng)域，還包括諸如政策制度、社會秩序和保障體系等社會屬性和“軟性”服務(wù)層面的內(nèi)容。狹義的公共服務(wù)則更加注重非物質(zhì)層面的內(nèi)容，主要是政府所提供的以信息、技術(shù)或勞務(wù)等形式表現(xiàn)出來的服務(wù)，即指政府提供的“軟”服務(wù)。

公共服務(wù)能力就是公共服務(wù)主體能否意識到公共服務(wù)客體的需求并及時提供公共服務(wù)以及提供公共服務(wù)的水平如何。確切地說，公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為生產(chǎn)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品以滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求而具備的技能、技術(shù)和技巧。公共服務(wù)能力的強弱決定了公共服務(wù)主體在整個公共生活過程中是否能夠真正承擔(dān)并辦理好所有的公共服務(wù)事項。

基層政府公共服務(wù)能力是指從本地區(qū)公共需求的特征特點出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、制度環(huán)境以及生產(chǎn)生活條件等實際情況，由政府提供普遍的、均等的公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力。具體而言，基層政府服務(wù)內(nèi)容主要包括：科研教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政務(wù)服務(wù)等公共服務(wù)；城市建設(shè)、交通電力等基礎(chǔ)設(shè)施；廣播、電視、報刊、民俗文化等地方性的公共文化事業(yè)；醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等社會保障體系。此外，政府服務(wù)意識、制度體系和措施的完善程度、提供服務(wù)效率等反過來也會影響公共服務(wù)力的強弱和民眾的認可程度。

2 行政效能和公共服務(wù)能力的內(nèi)在邏輯關(guān)系

對行政效能概念的理解，必須從行政效能的主體——政府及其公務(wù)員，客體——公民及社會和行政行為、行政目標、行政效果等方面予以綜合考慮。行政效能是比行政效率、行政效益和行政效果更具概括性、適應(yīng)性的行政范疇，是衡量政府干得怎么樣的一個重要指標。改善和提高行政效能的根本目的就是提高政府為人民服務(wù)的質(zhì)量，保證黨和政府的方針政策得以貫徹實施，真正滿足人民群眾和社會發(fā)展的價值訴求。

對公共服務(wù)能力的理解，可以采用拆分法，首先是公共服務(wù)，公共服務(wù)是政府的一項基本職能，再是能力，能力是指做事的本領(lǐng)。公共服務(wù)能力就是指以政府為主體的公共組織在滿足公眾的公共需求的本領(lǐng)，是政府的基本能力之一，它涉及的是政府應(yīng)該干什么的問題。公共服務(wù)能力和其他能力一起在履行政府職能、達成管理目標過程中共同發(fā)揮作用。公共服務(wù)能力的強弱主要體現(xiàn)在政府服務(wù)意識的強弱、服務(wù)體系和服務(wù)措施的完善程度、公共產(chǎn)品的供給充足度、公眾的對政府的滿意程度等四個方面。提升政府公共服務(wù)能力有利于解決人民群眾最關(guān)心最直接的現(xiàn)實問題，有利于順應(yīng)創(chuàng)建服務(wù)型政府的歷史潮流。公共服務(wù)能力和行政效能分別涉及到政府職能的兩個方面，一個政府職能的界定，一個是政府職能的考核衡量。公共服務(wù)能力從某種程度上決定了行政效能的高低，而行政效能又體現(xiàn)出政府公共服務(wù)能力的強弱。公共服務(wù)能力和行政效能都涉及到政府對群眾訴求的回應(yīng)質(zhì)量，都關(guān)系到人民群眾對政府的滿意程度，而且起到相互推進的作用。但需要注意的是，公共服務(wù)能力只是涉及到政府職能的一個方面，而行政效能則是考核政府職能履行的全部情況。政府公共服務(wù)能力的提升無疑會對行政效能建設(shè)產(chǎn)生直接的積極的影響。然而行政效能建設(shè)不僅要求改善和提升行政主體的自身素質(zhì)和能力，從而提高行政效率，降低行政成本，還要更加注重行政管理活動的社會效果和人民滿意的程度，更好地維護人民群眾的根本利益。

3 提高基層政府行政效能和公共服務(wù)能力的重大意義

（一）“中國夢”的實現(xiàn)需要基層政府服務(wù)職能的充分發(fā)揮

實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，是中華民族近代以來最偉大的夢想。熊若愚在《學(xué)習(xí)時報》上指出，中國夢應(yīng)包括兩個層次的深刻內(nèi)涵：整體上，中國夢是民族復(fù)興、國家強盛之夢；個體上，中國夢是生活幸福、人生出彩的夢。國家夢和人民夢緊密相連，相輔相成，統(tǒng)一于建設(shè)中國特色社會主義的偉大實踐。習(xí)近平說，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，就是要實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福，中國夢，歸根到底是人民的夢，是每個中國人的夢。而享受更加優(yōu)質(zhì)更加高效的公共服務(wù)，是每個人夢想的起點。因為公共服務(wù)關(guān)乎到人民群眾的最為感同身受的個人利益和整個社會的安定團結(jié)，涉及到改革成果是否能夠惠及到全體人民的問題，也是廣大人民群眾感知和檢驗中國夢實現(xiàn)程度的風(fēng)向標。優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)有利于解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，增加人民的安全感和幸福感；有利于充分調(diào)動群眾的積極性，激發(fā)人們?yōu)閷崿F(xiàn)中國夢而奮斗的熱情，形成各盡所能、各得其所又和諧相處的局面，構(gòu)成共同實現(xiàn)中國夢的強大合力。因此，提高各級政府，尤其基層政府的公共服務(wù)能力與實現(xiàn)“中國夢”的現(xiàn)實需要是一脈相承的。長期以來，我國教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等公共事業(yè)的發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，這種情況在基層更是比較明顯。并且，城鄉(xiāng)差距較大，在城鄉(xiāng)等基層地區(qū)開展以基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、群眾文化、公共基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)體系，提高基層政府的公共服務(wù)能力，決定著實現(xiàn)“中國夢”在基層的成效?；鶎诱枰诶^續(xù)抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進社會事業(yè)發(fā)展等方面，同時也要注重簡政放權(quán)和政府效能建設(shè)，盡力以最快的速度、最小的成本提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓群眾獲得最大的實惠，從而提高政府的公信力、執(zhí)行力和權(quán)威性，取得人民對政府的信任、支持和擁護。

（二）提高基層政府的公共服務(wù)能力和行政效能是行政體制改革的需要

隨著社會的發(fā)展和人民權(quán)利意識的增強，要求政府提供高質(zhì)量高效率的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的呼聲日益廣泛。公共服務(wù)是政府的基本職能。行政效能是政府的生命所在。進一步深化行政體制改革勢在必行。黨的十八大和十八屆三中全會再次闡述了深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，指明了深化行政管理體制改革的方向。提高公共服務(wù)能力、創(chuàng)建服務(wù)型政府是我國在實踐中探索行政管理體制改革方向的一條大路?；鶎诱谖覈w系中占據(jù)著絕大多數(shù)，其行政體制改革的成敗決定了整個行政體制改革的成敗。提高公共服務(wù)能力、完善公共服務(wù)體系，是基層政府行政管理體制改革的重要方面，也是促進行政管理體制不斷完善的重要措施之一。以行政審批制度改革為例，在很大程度上，對于每一個基層政府而言，進一步精簡行政審批事項、深化行政審批改革，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、促進依法行政的重要內(nèi)容，也是政府公共服務(wù)能力和行政效能提升的重要方面。在管理體制改革過程中，政府各項管理措施能否實現(xiàn)，往往取決于政府在公眾心目中的地位和形象，取決于社會對政府的信賴、擁護和參與度。所以，改革必須堅持“服務(wù)導(dǎo)向”的基本原則，增強政府機關(guān)及公務(wù)員的服務(wù)意識?；鶎诱仨毞e極倡導(dǎo)和實踐以民為本、執(zhí)政為民的服務(wù)精神，不斷強化公共服務(wù)的能力，提升行政效能。

（三）優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境是提高基層政府公共服務(wù)能力和行政效能的外部壓力

發(fā)展是硬道理。環(huán)境是發(fā)展的重要資源，是地區(qū)競爭力的重要組成部分。在營造良好發(fā)展環(huán)境的諸多要素中，政府的公共服務(wù)能力和行政效能已經(jīng)成為一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境的重要組成部分，直接關(guān)系到這個地區(qū)的核心競爭力，更是發(fā)展中地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、推進跨越式發(fā)展的重要抓手。

計劃經(jīng)濟時代，政府管了許多“不該管”、“管不好”、“管不了”的事，是一種典型的“管制型”政府。受計劃經(jīng)濟條件下管制型政府模式“重管制輕服務(wù)”的影響，加之我國有兩干多年的封建統(tǒng)治傳統(tǒng)，官本位思想與政府居高臨下思想根深蒂固，不少公務(wù)人員“長官意志”牢固，“法治”意識欠缺，“公仆”、“服務(wù)”意識淡??；承繼于計劃經(jīng)濟體制下的我國行政審批制度存在大量問題，如審批范圍廣、層級多，審批程序煩瑣、時限長，審批事項法律依據(jù)不充分、隨意性大，等等。這些問題的普遍存在不僅嚴重破壞了政府的形象，也制約著當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟發(fā)展中正常作用的發(fā)揮，最終不利于基層地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，必須認真研究政府新的角色定位和行政方式，由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，讓越位的退位、讓錯位的正位、讓缺位的補位。政府不轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)不到位，行政效能不提升，就會成為市場化改革的最大絆腳石，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境也就無從談起。地方政府要進一步轉(zhuǎn)換職能，寓管理于服務(wù)之中，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，通過大力推進行政體制改革、審批制度改革等，努力優(yōu)化政策環(huán)境、市場環(huán)境、制度環(huán)境，集中精力為市場主體搞好服務(wù)，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，變滯后服務(wù)為超前服務(wù)，變低效服務(wù)為高效服務(wù)，變單項服務(wù)為全程服務(wù)，在服務(wù)中轉(zhuǎn)變作風(fēng)，在服務(wù)中提高效能，在服務(wù)中樹立形象，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

基層政府行政效能和公共服務(wù)能力建設(shè)是一項長期性的工作，是一個量變積累的過程，貴在謀長遠、求實效，需要持久的推動，必須從觀念、體制、制度等方面構(gòu)建一套有機協(xié)調(diào)的長效機制。基層政府公共服務(wù)能力和行政效能建設(shè)是一項綜合治理的系統(tǒng)工程，它的建設(shè)必然是長期的和艱巨的，但是只要各級地方政府常抓不懈，堅持深化體制機制改革，不斷創(chuàng)新管理模式，就能提供高水平高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就能不斷提高行政效能，就能贏得人民群眾的滿意、信任、支持和擁護。

參考文獻

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