提升基層政府行政效能和公共服務(wù)能力的一般理論研究

張景方

摘 要：公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，公共服務(wù)能力是政府的基本能力之一。行政效能是政府的生命所在。而基層政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接供給者。如何提升行政效能和公共服務(wù)能力是擺在各級(jí)基層政府面前的一項(xiàng)重大課題。

關(guān)鍵詞：基層政府；行政效能；公共服務(wù)能力；理論

基層政府與老百姓接觸最多、最廣、最直接，是人民感受到的政府的具體形式。大部分的方針政策都需要基層政府落實(shí)和執(zhí)行，大部分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也由基層政府直接供給。提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及行政效能，老百姓感受最深刻，直接影響到政府的公信力以及在人民心目的形象。提升行政效能和公共服務(wù)能力是各地基層政府的必然選擇。

1 基層政府行政效能和公共服務(wù)能力的相關(guān)概念闡釋

1.基層政府的內(nèi)涵

基層是指最低的層次，實(shí)行直接管理是它最突出的特點(diǎn)，即直接面對(duì)人民群眾，直接接受人民群眾的監(jiān)督，它的一切管理活動(dòng)都具有直接性。在一個(gè)嚴(yán)密的組織形態(tài)中， 基層，是相對(duì)于中層與高層的層級(jí)來(lái)說(shuō)的，它不僅是組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也是中層與高層的支持力量。本研究所講的基層政府就是指政府體系中的縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府。

2.行政效能的內(nèi)涵

通俗來(lái)講，效能主要指辦事的效率和工作能力。行政效能可理解為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，在行政管理活動(dòng)中所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效益、效果的綜合體現(xiàn)。行政效能強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)達(dá)到預(yù)期結(jié)果或影響的程度，即在一定的政府組織結(jié)構(gòu)、行政行為和相關(guān)政策制度所形成的環(huán)境中，是否充分發(fā)揮了行政管理應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，是否能以較少行政資源的投入實(shí)現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)，是否能夠促進(jìn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

行政效能建設(shè)的根本目的是運(yùn)用各種科學(xué)管理的手段、制度和載體，調(diào)動(dòng)行政人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不斷提高行政人員的辦事效率和工作能力，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，保證黨和政府的方針政策得以貫徹落實(shí)。

3.公共服務(wù)能力的內(nèi)涵

廣義的公共服務(wù)是指政府為滿足社會(huì)公眾的公共需求，通過(guò)投入人力、物力、財(cái)力等各類資源，向社會(huì)提供的各類產(chǎn)品或服務(wù)的總稱。這些產(chǎn)品或服務(wù)不但涉及教育科研、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、社會(huì)福利等具有明顯公共屬性和物質(zhì)屬性的行業(yè)和領(lǐng)域，還包括諸如政策制度、社會(huì)秩序和保障體系等社會(huì)屬性和“軟性”服務(wù)層面的內(nèi)容。狹義的公共服務(wù)則更加注重非物質(zhì)層面的內(nèi)容，主要是政府所提供的以信息、技術(shù)或勞務(wù)等形式表現(xiàn)出來(lái)的服務(wù)，即指政府提供的“軟”服務(wù)。

公共服務(wù)能力就是公共服務(wù)主體能否意識(shí)到公共服務(wù)客體的需求并及時(shí)提供公共服務(wù)以及提供公共服務(wù)的水平如何。確切地說(shuō)，公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為生產(chǎn)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品以滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求而具備的技能、技術(shù)和技巧。公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱決定了公共服務(wù)主體在整個(gè)公共生活過(guò)程中是否能夠真正承擔(dān)并辦理好所有的公共服務(wù)事項(xiàng)。

基層政府公共服務(wù)能力是指從本地區(qū)公共需求的特征特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度環(huán)境以及生產(chǎn)生活條件等實(shí)際情況，由政府提供普遍的、均等的公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力。具體而言，基層政府服務(wù)內(nèi)容主要包括：科研教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政務(wù)服務(wù)等公共服務(wù)；城市建設(shè)、交通電力等基礎(chǔ)設(shè)施；廣播、電視、報(bào)刊、民俗文化等地方性的公共文化事業(yè)；醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系。此外，政府服務(wù)意識(shí)、制度體系和措施的完善程度、提供服務(wù)效率等反過(guò)來(lái)也會(huì)影響公共服務(wù)力的強(qiáng)弱和民眾的認(rèn)可程度。

2 行政效能和公共服務(wù)能力的內(nèi)在邏輯關(guān)系

對(duì)行政效能概念的理解，必須從行政效能的主體——政府及其公務(wù)員，客體——公民及社會(huì)和行政行為、行政目標(biāo)、行政效果等方面予以綜合考慮。行政效能是比行政效率、行政效益和行政效果更具概括性、適應(yīng)性的行政范疇，是衡量政府干得怎么樣的一個(gè)重要指標(biāo)。改善和提高行政效能的根本目的就是提高政府為人民服務(wù)的質(zhì)量，保證黨和政府的方針政策得以貫徹實(shí)施，真正滿足人民群眾和社會(huì)發(fā)展的價(jià)值訴求。

對(duì)公共服務(wù)能力的理解，可以采用拆分法，首先是公共服務(wù)，公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，再是能力，能力是指做事的本領(lǐng)。公共服務(wù)能力就是指以政府為主體的公共組織在滿足公眾的公共需求的本領(lǐng)，是政府的基本能力之一，它涉及的是政府應(yīng)該干什么的問(wèn)題。公共服務(wù)能力和其他能力一起在履行政府職能、達(dá)成管理目標(biāo)過(guò)程中共同發(fā)揮作用。公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱主要體現(xiàn)在政府服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)弱、服務(wù)體系和服務(wù)措施的完善程度、公共產(chǎn)品的供給充足度、公眾的對(duì)政府的滿意程度等四個(gè)方面。提升政府公共服務(wù)能力有利于解決人民群眾最關(guān)心最直接的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有利于順應(yīng)創(chuàng)建服務(wù)型政府的歷史潮流。公共服務(wù)能力和行政效能分別涉及到政府職能的兩個(gè)方面，一個(gè)政府職能的界定，一個(gè)是政府職能的考核衡量。公共服務(wù)能力從某種程度上決定了行政效能的高低，而行政效能又體現(xiàn)出政府公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱。公共服務(wù)能力和行政效能都涉及到政府對(duì)群眾訴求的回應(yīng)質(zhì)量，都關(guān)系到人民群眾對(duì)政府的滿意程度，而且起到相互推進(jìn)的作用。但需要注意的是，公共服務(wù)能力只是涉及到政府職能的一個(gè)方面，而行政效能則是考核政府職能履行的全部情況。政府公共服務(wù)能力的提升無(wú)疑會(huì)對(duì)行政效能建設(shè)產(chǎn)生直接的積極的影響。然而行政效能建設(shè)不僅要求改善和提升行政主體的自身素質(zhì)和能力，從而提高行政效率，降低行政成本，還要更加注重行政管理活動(dòng)的社會(huì)效果和人民滿意的程度，更好地維護(hù)人民群眾的根本利益。

3 提高基層政府行政效能和公共服務(wù)能力的重大意義

（一）“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)需要基層政府服務(wù)職能的充分發(fā)揮

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，是中華民族近代以來(lái)最偉大的夢(mèng)想。熊若愚在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上指出，中國(guó)夢(mèng)應(yīng)包括兩個(gè)層次的深刻內(nèi)涵：整體上，中國(guó)夢(mèng)是民族復(fù)興、國(guó)家強(qiáng)盛之夢(mèng)；個(gè)體上，中國(guó)夢(mèng)是生活幸福、人生出彩的夢(mèng)。國(guó)家夢(mèng)和人民夢(mèng)緊密相連，相輔相成，統(tǒng)一于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐。習(xí)近平說(shuō)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福，中國(guó)夢(mèng)，歸根到底是人民的夢(mèng)，是每個(gè)中國(guó)人的夢(mèng)。而享受更加優(yōu)質(zhì)更加高效的公共服務(wù)，是每個(gè)人夢(mèng)想的起點(diǎn)。因?yàn)楣卜?wù)關(guān)乎到人民群眾的最為感同身受的個(gè)人利益和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，涉及到改革成果是否能夠惠及到全體人民的問(wèn)題，也是廣大人民群眾感知和檢驗(yàn)中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)程度的風(fēng)向標(biāo)。優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)有利于解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，增加人民的安全感和幸福感；有利于充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，激發(fā)人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)而奮斗的熱情，形成各盡所能、各得其所又和諧相處的局面，構(gòu)成共同實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的強(qiáng)大合力。因此，提高各級(jí)政府，尤其基層政府的公共服務(wù)能力與實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的現(xiàn)實(shí)需要是一脈相承的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種情況在基層更是比較明顯。并且，城鄉(xiāng)差距較大，在城鄉(xiāng)等基層地區(qū)開展以基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、群眾文化、公共基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)體系，提高基層政府的公共服務(wù)能力，決定著實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”在基層的成效?；鶎诱枰诶^續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面，同時(shí)也要注重簡(jiǎn)政放權(quán)和政府效能建設(shè)，盡力以最快的速度、最小的成本提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓群眾獲得最大的實(shí)惠，從而提高政府的公信力、執(zhí)行力和權(quán)威性，取得人民對(duì)政府的信任、支持和擁護(hù)。

（二）提高基層政府的公共服務(wù)能力和行政效能是行政體制改革的需要

隨著社會(huì)的發(fā)展和人民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，要求政府提供高質(zhì)量高效率的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的呼聲日益廣泛。公共服務(wù)是政府的基本職能。行政效能是政府的生命所在。進(jìn)一步深化行政體制改革勢(shì)在必行。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)再次闡述了深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，指明了深化行政管理體制改革的方向。提高公共服務(wù)能力、創(chuàng)建服務(wù)型政府是我國(guó)在實(shí)踐中探索行政管理體制改革方向的一條大路。基層政府在我國(guó)政府體系中占據(jù)著絕大多數(shù)，其行政體制改革的成敗決定了整個(gè)行政體制改革的成敗。提高公共服務(wù)能力、完善公共服務(wù)體系，是基層政府行政管理體制改革的重要方面，也是促進(jìn)行政管理體制不斷完善的重要措施之一。以行政審批制度改革為例，在很大程度上，對(duì)于每一個(gè)基層政府而言，進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)、深化行政審批改革，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容，也是政府公共服務(wù)能力和行政效能提升的重要方面。在管理體制改革過(guò)程中，政府各項(xiàng)管理措施能否實(shí)現(xiàn)，往往取決于政府在公眾心目中的地位和形象，取決于社會(huì)對(duì)政府的信賴、擁護(hù)和參與度。所以，改革必須堅(jiān)持“服務(wù)導(dǎo)向”的基本原則，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)?；鶎诱仨毞e極倡導(dǎo)和實(shí)踐以民為本、執(zhí)政為民的服務(wù)精神，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)的能力，提升行政效能。

（三）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是提高基層政府公共服務(wù)能力和行政效能的外部壓力

發(fā)展是硬道理。環(huán)境是發(fā)展的重要資源，是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。在營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的諸多要素中，政府的公共服務(wù)能力和行政效能已經(jīng)成為一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的重要組成部分，直接關(guān)系到這個(gè)地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，更是發(fā)展中地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)跨越式發(fā)展的重要抓手。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府管了許多“不該管”、“管不好”、“管不了”的事，是一種典型的“管制型”政府。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下管制型政府模式“重管制輕服務(wù)”的影響，加之我國(guó)有兩干多年的封建統(tǒng)治傳統(tǒng)，官本位思想與政府居高臨下思想根深蒂固，不少公務(wù)人員“長(zhǎng)官意志”牢固，“法治”意識(shí)欠缺，“公仆”、“服務(wù)”意識(shí)淡薄；承繼于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的我國(guó)行政審批制度存在大量問(wèn)題，如審批范圍廣、層級(jí)多，審批程序煩瑣、時(shí)限長(zhǎng)，審批事項(xiàng)法律依據(jù)不充分、隨意性大，等等。這些問(wèn)題的普遍存在不僅嚴(yán)重破壞了政府的形象，也制約著當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中正常作用的發(fā)揮，最終不利于基層地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，必須認(rèn)真研究政府新的角色定位和行政方式，由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，讓越位的退位、讓錯(cuò)位的正位、讓缺位的補(bǔ)位。政府不轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)不到位，行政效能不提升，就會(huì)成為市場(chǎng)化改革的最大絆腳石，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境也就無(wú)從談起。地方政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，寓管理于服務(wù)之中，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，通過(guò)大力推進(jìn)行政體制改革、審批制度改革等，努力優(yōu)化政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、制度環(huán)境，集中精力為市場(chǎng)主體搞好服務(wù)，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，變滯后服務(wù)為超前服務(wù)，變低效服務(wù)為高效服務(wù)，變單項(xiàng)服務(wù)為全程服務(wù)，在服務(wù)中轉(zhuǎn)變作風(fēng)，在服務(wù)中提高效能，在服務(wù)中樹立形象，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

基層政府行政效能和公共服務(wù)能力建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，是一個(gè)量變積累的過(guò)程，貴在謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、求實(shí)效，需要持久的推動(dòng)，必須從觀念、體制、制度等方面構(gòu)建一套有機(jī)協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制?；鶎诱卜?wù)能力和行政效能建設(shè)是一項(xiàng)綜合治理的系統(tǒng)工程，它的建設(shè)必然是長(zhǎng)期的和艱巨的，但是只要各級(jí)地方政府常抓不懈，堅(jiān)持深化體制機(jī)制改革，不斷創(chuàng)新管理模式，就能提供高水平高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就能不斷提高行政效能，就能贏得人民群眾的滿意、信任、支持和擁護(hù)。

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