國企改革又進(jìn)“深水區(qū)”

宋鑫陶

《指導(dǎo)意見》從開始起草到正式出臺(tái)，經(jīng)過了近兩年的時(shí)間。這似乎說明了國企改革在進(jìn)入“深水區(qū)”后，需要考量的因素越來越多，面對(duì)的阻礙越來越多，推進(jìn)的難度也將越來越大。也因此，人們對(duì)其寄予了更多的期望和等待。

2015年9月13日，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式公布，一直以來大眾期盼的關(guān)于國企改革的這只靴子終于“砰”的一聲落地了。

落地后，新一輪的國企改革正式開啟。

改革的歷史縱深

在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的所有改革中，國企改革是特別的一個(gè)。多年來，它也一直是一道在解而未解的難題。

全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員邵寧曾說，“看待國企改革要有歷史的縱深感，才能理解改革有多難、成就有多大。”

伴隨著國家改革和開放的進(jìn)程，國有企業(yè)的改革也從未間斷過。多年來，圍繞著國進(jìn)民退、資源壟斷、腐敗等話題，國企也一直是大眾和媒體質(zhì)疑和追問的對(duì)象。

在建國初期，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和加快實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化，國有企業(yè)出現(xiàn)，并扮演了“共和國長子”的角色。長久以來，那些大型國有企業(yè)既是我國國民經(jīng)濟(jì)的中流砥柱、抗衡跨國公司的主力軍、我國支柱產(chǎn)業(yè)的重要支撐，也是我國出口創(chuàng)匯的主要力量。

但是壟斷也帶來了效率的下降和競爭力的不足，隨著國家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)變，國企改革和發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)也就被擺上了臺(tái)面。所以，從1978年至1992年的第一階段的國企改革也正是圍繞著“政企分開”和“放權(quán)讓利”展開的。

但是這一輪的改革并不盡如人意。“1992年，工業(yè)國企中虧損國企的虧損額超過了盈利國企的盈利額?！痹S多國企過度負(fù)債，成為了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

業(yè)界通常將自1978年開始的國企改革劃分為四個(gè)階段。1992年至2003年是第二階段，這一階段的標(biāo)志性事件是，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。

數(shù)據(jù)顯示，隨著部分國有企業(yè)開始民營化，國有經(jīng)濟(jì)部門的職工人數(shù)急速下降。1992年時(shí)，這一數(shù)字是8000萬，到2004年已降至3000萬。

“國退民進(jìn)”的改革在2003年之后的第三階段突然停滯，并重新演繹為“國進(jìn)民退”。雖然，國企仍然在關(guān)鍵行業(yè)占據(jù)壟斷地位，但這一時(shí)期改革的成效也是不能否認(rèn)的。2010年的數(shù)據(jù)顯示，在39個(gè)行業(yè)中，國企已經(jīng)從其中的20個(gè)中退出，而且其在工業(yè)增加值中的比重也降到了26.6%。要知道，在改革之初的1978年，這一比重高達(dá)80.7%。

如果說，1998年的國企還處在最困難的時(shí)期。這一年三分之二的國企在虧損，一年的總利潤僅有213.7億元。那么，在2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡稱“國資委”）成立之后，與我國經(jīng)濟(jì)的高速增長同步，國企則迎來了發(fā)展的“黃金十年”。這十年里，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的利潤從3784億元增至15194億元，翻了四番。

進(jìn)入2013年11月，黨的十八屆三中審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第四階段的國企改革一只靴子已經(jīng)落地。如今，隨著《指導(dǎo)意見》的正式出臺(tái)，人們也終于聽到了另一只靴子落地的聲音。

國資委新聞中心首席專家、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長李錦在接受相關(guān)媒體采訪時(shí)也表示，國企改革方案從2013年底便開始起草了，一直在修改之中，之所以沒有出臺(tái)，很重要的一個(gè)原因是觸及到各方利益，需要平衡，統(tǒng)籌考慮，一是牽涉到政府放權(quán)的問題，二是牽涉到政府部門權(quán)利和責(zé)任調(diào)整的問題，三是牽涉到不同企業(yè)之間的矛盾。

分類是最大亮點(diǎn)

《指導(dǎo)意見》從開始起草到正式出臺(tái)，經(jīng)過了近兩年的時(shí)間。這似乎說明了國企改革在進(jìn)入“深水區(qū)”后，需要考量的因素越來越多，面對(duì)的阻礙越來越多，推進(jìn)的難度也將越來越大。也因此，人們對(duì)其寄予了更多的期望和等待。

《指導(dǎo)意見》出臺(tái)，也收獲了業(yè)界很多肯定。在國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁看來，其明確股權(quán)改革要延伸到集團(tuán)公司，要加大集團(tuán)層面的改革力度，超出了他的預(yù)期；國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長趙昌文認(rèn)為，國企改革的目標(biāo)和方向，是以前征求意見過程中分歧最大的地方，此次明確了國企改革的目標(biāo)，就是堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的大方向；國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席季曉南則表示，《指導(dǎo)意見》比較全面，而且有很多亮點(diǎn)和突破。

如果說最大的亮點(diǎn)，那還是對(duì)國企的分類，將國有企業(yè)分為了商業(yè)類和公益類。“通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一?！睆倪@一表述中，可以看到只有明確了企業(yè)所屬的類別，也才能確定改革邊界及其相對(duì)應(yīng)的改革方案。

“這有助于推動(dòng)國企更好地向市場體制看齊，也彰顯了推動(dòng)壟斷行業(yè)國企改革的決心”，在中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長黃群慧看來，這種分類方法有利于商業(yè)類企業(yè)走出去，獲得更大的國際化經(jīng)營空間。

據(jù)悉，在《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之前，已經(jīng)有22個(gè)省市出臺(tái)了國企改革方案，其中有19個(gè)省市明確了國企分類方法。給國企合理分類，似乎早已是業(yè)界的共識(shí)。

在國企進(jìn)入改革的第四階段之前，很多人都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到混合所有制企業(yè)將會(huì)成為此次國企改革的重要突破口。

雖然《指導(dǎo)意見》獨(dú)辟一章節(jié)來論述，但“穩(wěn)妥推動(dòng)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的提法，與十八屆三中全會(huì)“積極發(fā)展”的提法相比，力度上顯然有所弱化。然而“引入非國有資本參與國有企業(yè)改革”取代了此前的社會(huì)資本提法，卻讓相關(guān)業(yè)界人士覺得，“這種定調(diào)顯得別有意味”。

在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面，青島走在了全國前列。青島市國資委的工作人員在接受本地媒體采訪時(shí)表示，混合所有制已經(jīng)成為青島國有企業(yè)的重要組織形式，市直大企業(yè)的二級(jí)公司基本都是混合所有制企業(yè)。截至2014年底，青島市直大企業(yè)國有資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重已降至17.9%，混合所有制程度位列全國副省級(jí)城市第1位。

據(jù)悉，青島將推進(jìn)市屬國有企業(yè)開放性重組，廣泛引入各類資本參與改制重組，預(yù)計(jì)市直權(quán)屬企業(yè)到2016年底將基本實(shí)現(xiàn)混合所有制。

向管資本為主轉(zhuǎn)變

2003年，國資委成立，國企改革邁出了政企分開、政資分開的關(guān)鍵一步。之前管人、管事、管資產(chǎn)等多條線分離的“九龍治水”的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委專門負(fù)責(zé)。正是借助不斷完善的國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管制度體系，國企走過了“黃金十年”。

沒有一成不變的模式，也沒有萬能的制度體系。國資委既要管人、管事，還要管資產(chǎn)，終因束縛太多而備受批評(píng)和指責(zé)。既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“教練員”是不被容許的。

所以，《指導(dǎo)意見》提出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要“實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變”，并要“開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)”。這意味著過去國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接對(duì)所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的運(yùn)作模式將被改變，“實(shí)質(zhì)上是在政府和市場之間設(shè)立了+‘界面和‘隔離帶?！?/p>

對(duì)此，可參考的海外模式是新加坡的“淡馬錫”模式。1974年成立的淡馬錫控股公司是新加坡的國有資本投資集團(tuán)，新加坡財(cái)政部擁有其100%股權(quán)。淡馬錫除直接擁有40多家公司股權(quán)外，還通過其他投資方式控制著500多家公司，占據(jù)著新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產(chǎn)等眾多關(guān)鍵領(lǐng)域，基本主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。

其通過上層管理上的“政府一控股集團(tuán)一企業(yè)”三層模式，將政府和被投資企業(yè)隔離開，并通過股權(quán)收益及董事會(huì)監(jiān)督下屬企業(yè)管理層，實(shí)現(xiàn)股東（國資）利益的最大化。淡馬錫對(duì)于國聯(lián)企業(yè)的監(jiān)管，被認(rèn)為打破了世界上國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不高，以及借助壟斷獲得較高利潤，卻治理不好公司的兩大通病。

此外，在集團(tuán)公司整體改制、推進(jìn)公司制股份制改革、國有企業(yè)薪酬改革等方面，我們也都看到了此次改革不少的亮點(diǎn)和突破。但此次改革之所以令人期待，也從另一側(cè)面說明了國企改革正面臨著更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。國企政企不分、效率低下、債務(wù)高企，以及不斷揭露出來的腐敗問題，都需要在不斷的改革和探索中，找到出路。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)該加快民營化的進(jìn)程，而在未來的10至20年內(nèi)，國有企業(yè)占GDP的份額下降到10%或更低是有可能的。