挖掘PPP潛能以緩解經(jīng)濟下行壓力
2015-12-18 10:32:08張俊偉
紡織科學(xué)研究 2015年9期
關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施政府
張俊偉
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部第三研究室主任、研究員。
穩(wěn)增長需要PPP發(fā)揮應(yīng)有作用
今年上半年，我國經(jīng)濟增速延續(xù)放緩態(tài)勢，增長7.0%，較上年下降0.4個百分點。在分行業(yè)指標中，一二季度第二產(chǎn)業(yè)增加值增速為6.4%和6.1%，分別比去年同期下降0.9和1.4個百分點；而第三產(chǎn)業(yè)增速則為7.9%和8.4%，分別比去年同期增長0.1和0.5個百分點。第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增長態(tài)勢的變化，反映了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行深刻而快速調(diào)整的客觀事實。但另一方面，第三產(chǎn)業(yè)的快速增長有很大一部分又是由金融業(yè)的快速增長導(dǎo)致的。今年一、二季度，金融業(yè)增加值分別增長15.9%和17.4%，增速比去年提高6.4和8個百分點。與此同時，其他大類服務(wù)業(yè)增加值的增速則較去年出現(xiàn)明顯下降，并且其增速明顯低于整體經(jīng)濟增速。數(shù)據(jù)表明，今年上半年7%的經(jīng)濟增速在很大程度上是由紅火的股市托起來的。而不久前我國A股市場出現(xiàn)的劇烈波動，在消滅10多萬億元股票市值的同時，在一定程度上也扭轉(zhuǎn)了社會預(yù)期。金融業(yè)增加值高速增長的態(tài)勢已難以維持。
從支出角度看，在短期內(nèi)決定經(jīng)濟增長的最主要因素是投資。今年上半年，我國共完成固定資產(chǎn)投資23.7萬億元，較去年同期增長11.4%，增速較去年同期下降5.9個百分點。以固定資本形成占GDP的比重44%估算，僅此一項，就拉動經(jīng)濟增速較去年同期下降2.2個百分點。因此，雖然近期內(nèi)我國經(jīng)濟運行出現(xiàn)了一些探底回穩(wěn)的態(tài)勢，但經(jīng)濟穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)并不牢固，經(jīng)濟下行的壓力仍然很大。
作為國家投資的重要組成部分，保持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資增長對于推動投資增長具有重要意義。當(dāng)前，要化解經(jīng)濟下行壓力，需要PPP發(fā)展更加給力，需要基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資作出更大貢獻。
PPP發(fā)展為何“不給力”
國務(wù)院去年發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家發(fā)改委、人民銀行等部門《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，財政部、國家發(fā)改委等部門也出臺了一系列部門性指導(dǎo)文件，就推廣運用PPP模式作出部署。各級地方政府也做了大量工作。然而，PPP的進展仍有許多不盡如人意的地方，突出表現(xiàn)就是簽約率低、項目落地難，在實際操作過程中還出現(xiàn)了一系列不平衡現(xiàn)象。
從思維方式上看，PPP模式是以完善的法治、平等的契約精神為前提的。在對待法治問題的態(tài)度上，從舊理念到新理念需要過渡期，也會有轉(zhuǎn)型陣痛。對此，全社會準備嚴重不足。于是我們看到：雖然各級地方政府都高調(diào)支持發(fā)展PPP，但其思維方式、運行機制和操作方式基本沒有變化。
從制度層面上看。PPP的發(fā)展改變了由政府機構(gòu)（或國有企業(yè)）獨家建設(shè)、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的局面。私人資本的介入，要求政府減少對企業(yè)經(jīng)營的微觀干預(yù)，把公用事業(yè)的管理和運營納入法制化、規(guī)范化、透明化的軌道；同時需要政府切實加強對具有自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施運行的監(jiān)管，以防范投資者利用市場力量侵害消費者合法權(quán)益。為此，需要完成一系列的制度和能力重建，而這一過程才剛剛起步，遠未完成。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢看。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣存在嚴重的“產(chǎn)能過剩”問題。前些年，為了加快地區(qū)經(jīng)濟增長，各地政府已經(jīng)把能上的項目都已經(jīng)上馬了。剩下的大多是現(xiàn)金流不穩(wěn)定、投資風(fēng)險大、潛在收益低的項目，很難激起民間資本的興趣。
從操作層面看。目前尚有許多障礙需要破除。具體如，部門法規(guī)相互沖突掣肘，導(dǎo)致實際操作人員倍感困惑；項目準備不充分，社會資本需要投入大量人力物力財力才能開展后續(xù)的實質(zhì)性談判；在項目土地供應(yīng)、低成本資金提供、相關(guān)稅收優(yōu)惠待遇等方面，都有許多問題尚未解決。除此之外，還有一個需要考慮的現(xiàn)實因素，那就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)具有投資規(guī)模大、資金回收期長、管理難度高等特點，較高的進入門檻也把許多民營資本攔在了PPP項目之外。
因此，當(dāng)前PPP發(fā)展所面臨的種種矛盾和問題，是長期性矛盾（思想、觀念變革）、中期性矛盾（制度建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期）和短期性矛盾（操作層面問題）相互交織的產(chǎn)物。政府投資體制已開始向PPP模式轉(zhuǎn)型，但要達到改革的彼岸還有大量工作要做。多重矛盾相互交織的局面，決定了我們可以多措并舉，標本兼治來充分發(fā)掘PPP的發(fā)展?jié)摿Γ瑸榉€(wěn)定投資增長、化解經(jīng)濟下滑壓力作出應(yīng)有的貢獻。
標本兼治挖掘發(fā)展?jié)摿?/h2>
在中長期內(nèi)，要加快制定、發(fā)布中國版的PPP基本法《中華人民共和國政企合作法》，就PPP發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)范。同時，要著眼理順PPP管理關(guān)系，特別是計劃、財政和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。計劃部門根據(jù)國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略確定潛在項目，建立項目庫；財政部門則根據(jù)審慎管理原則，對PPP項目中蘊含的政府財務(wù)負擔(dān)和財務(wù)風(fēng)險進行評估，并對項目設(shè)計提出改進意見乃至否決擬議中的建設(shè)項目；專業(yè)部門則要加強對項目建設(shè)和運營的業(yè)務(wù)監(jiān)管，以確保消費者利益免受市場壟斷的侵害。各級地方政府則要設(shè)立專門的PPP推進機構(gòu)，主要負責(zé)協(xié)調(diào)各部門行動、對各專業(yè)部門開展PPP項目提供技術(shù)和能力援助，以加快項目的前期準備工作，為政企合作創(chuàng)造良好條件。
在短期內(nèi)，則要著力推動新舊制度平穩(wěn)過渡，以減少改革震動。如：倡導(dǎo)普遍設(shè)立PPP投資基金，對社會資本參與PPP項目投資的前期支出，提供適當(dāng)?shù)难a償；增加政府投資的比重，適當(dāng)降低特殊項目公司（SPV）對社會資本投資占比的要求；盡快明確相關(guān)稅收政策，為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易提供便利，對PPP項目的運營提供所得稅減免；各級地方政府應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的既有土地供應(yīng)標準，一如既往的提供土地；完善相關(guān)制度安排，允許把國家開發(fā)銀行貸款列為劣后債或優(yōu)先股；鼓勵長期資金以股權(quán)或債券方式投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施領(lǐng)域；在中期預(yù)算管理框架難以有效運作之前，開辟特殊財政通道，對經(jīng)過評估的優(yōu)質(zhì)項目給出明確的財政補貼承諾；增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)運營的透明度，提升社會資本參與PPP項目的信心等。
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