當(dāng)前我國土地出讓中存在的問題與對策研究

孔 巖 (南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

中共十八屆三中全會明確指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，進一步擴大國有土地有償使用的范圍，減少行政劃撥的土地。土地出讓金是地方財政收入的主要來源，而土地則是農(nóng)民生存的根基，因此土地出讓金收支的合法合規(guī)性牽動著地方政府和農(nóng)民的神經(jīng)。實際上，土地出讓金是一次性預(yù)收了未來若干年的土地收益總和，也是一種對土地收益的“透支”，如果被濫用，必將引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，為國家治理埋下巨大隱患。當(dāng)前我國在土地出讓上出現(xiàn)的問題屢見不鮮，大致分為以下幾種:一是土地出讓前的善后工作缺失，“毛地”出讓現(xiàn)象時有發(fā)生;二是土地出讓過程中占用農(nóng)用地或其他土地，出現(xiàn)“以租代征”、強征強占等違法行為;三是土地出讓后，用途發(fā)生改變和土地出讓金的不合理使用。因此，針對這些問題，必須要加強監(jiān)督工作，制定相關(guān)政策法規(guī)，落實相關(guān)對策，最終使土地出讓有序化、規(guī)范化、制度化。

1 我國土地出讓中存在的問題

1．1 “毛地”出讓國有土地使用權(quán) “毛地”是指在擬出讓的土地上還存在需要拆除的建筑物等的土地?！懊亍背鲎尩膶嵸|(zhì)是將依法應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣撠?zé)的拆遷補償工作和土地出讓金一并交給了開發(fā)商。由于“毛地”出讓時還沒有完成國有土地使用權(quán)收回和拆遷補償工作，還涉及國有、集體土地使用權(quán)收回、拆遷安置補償?shù)榷喾矫娴姆申P(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系，因此，如果當(dāng)?shù)卣幚聿煌桩?dāng)?shù)脑挘苋菀准ぐl(fā)民憤，造成民眾對政府工作的不滿意，從而影響了政府在民眾心目中的公仆形象［1］。“毛地”出讓，對于開發(fā)商而言，在土地出讓價已經(jīng)確定的情況下，壓低拆遷補償費就等于是從中多獲利;對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)而言，則能夠增加任期內(nèi)的政績、增加當(dāng)屆政府的財政收入。盡管2012年7月1日起施行的《閑置土地處置辦法》明確規(guī)定:“禁止‘毛地’出讓，避免因拆遷等原因造成的土地閑置。市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件”。但是，有令不止的現(xiàn)象依然存在。

1．2 違規(guī)擅自改變土地用途 國土資源部在2002年出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》后，我國正式實施土地出讓制度。土地出讓方式主要有行政劃撥、協(xié)議出讓和招拍掛出讓。行政劃撥主要針對公益性用地，屬于無償性質(zhì);協(xié)議出讓主要針對工業(yè)用地，采取半市場化方式;“招拍掛”出讓是針對商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等4類經(jīng)營性用地，通過引入市場競爭機制，進行公開競標(biāo)，出價高者得到土地。2007年國土部39號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》進一步把“招拍掛”的范圍擴大到了工業(yè)領(lǐng)域。雖然，協(xié)議方式和“招拍掛”方式都對土地的用途進行了明確的規(guī)定，但是違規(guī)私自改變土地用途的行為仍然存在。比如，企事業(yè)單位或個人占據(jù)優(yōu)越的地勢而改變土地用途用于經(jīng)營活動;單位或個人看上某企業(yè)優(yōu)越的地理位置，而買斷企業(yè)，進行改制，伺機進行土地開發(fā);房地產(chǎn)企業(yè)囤積土地，局部或大部分改變使用用途和建設(shè)用途。審計署2008年公告顯示，11個城市違規(guī)使用出讓金83．7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等52．3億元，出借和對外投資等31．4億元;審計署2010年公告顯示，抽查的13個市有7個市支出2．1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足;有4個市違規(guī)支出2．38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓等。

1．3 違法占用農(nóng)用地 通過以租代征、未征先占、未供先占等方式違法占用農(nóng)用地。有些地方政府以招商引資、項目及時落地建設(shè)為由，租用農(nóng)民集體土地，從而規(guī)避占地建設(shè)時應(yīng)該進行的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)和將集體土地征收為國有土地的審批手續(xù)，規(guī)避高額的耕地占用稅、耕地開墾費、征地補償費、安置補助等相關(guān)稅費，減少占地成本，加快項目進度，為自己增加任期內(nèi)的政績。雖然存在國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境的限制，比如，受土地利用計劃和土地利用總體規(guī)劃的限制、國家產(chǎn)業(yè)政策的制約等，某些項目的建設(shè)可能無法辦理合法的用地手續(xù)，但是，這不是地方政府違法占用農(nóng)用地的借口。地方政府違法占用農(nóng)用地的行為不僅會誘發(fā)地方政府領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私，孳生腐敗，而且會嚴重影響我國高層領(lǐng)導(dǎo)者因不能準(zhǔn)確掌握全國農(nóng)用地的保有量、新增建設(shè)用地規(guī)模等信息而作出的決策。盡管2004年我國出臺的《中華人民共和國土地管理法》第七十六條就有明確規(guī)定“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款”。但是在近幾年的審計中查出的違法占用農(nóng)地的問題依然不少。

1．4 土地出讓金收入未按規(guī)定納入地方基金預(yù)算管理 2007年《土地出讓金管理辦法》實施后，土地出讓金的收支開始納入地方基金預(yù)算管理，但是土地出讓金收支的預(yù)算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行。土地出讓金這筆巨大的資金運行機制高度不透明，缺乏監(jiān)督、制約，違規(guī)操作的彈性空間較大［2－3］。在《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》(財綜〔2009〕74號)中的第二條規(guī)定:“加強征收管理，保障土地出讓收入及時足額征收和繳入地方國庫。土地出讓收入原則上采取就地直接繳庫方式，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)把收繳的土地出讓收入及時足額劃轉(zhuǎn)地方國庫”。雖然國家對于土地出讓金的收支有著明確的規(guī)定，例如用于教育、水利、保障性住房等方面，但是有些地方政府并沒有完全遵照執(zhí)行，比如，因未及時補辦土地出讓手續(xù)而導(dǎo)致少收用地單位土地出讓金，取得的土地出讓金收入不全部納入國庫等現(xiàn)象時有發(fā)生。

1．5 土地出讓收入的使用不合規(guī) 國務(wù)院辦公廳2006年出臺相關(guān)規(guī)定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)、完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)、土地出讓業(yè)務(wù)費繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金城鎮(zhèn)廉租住房保障支出和支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費支出等方面。但有些地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟，追逐短期效益，違反規(guī)定以不收和少收土地出讓金為優(yōu)惠政策進行招商引資，通過政府集體決策或主要領(lǐng)導(dǎo)人“批條子”等方式，減免開發(fā)項目的土地出讓金或以低于政府公布的最低價格標(biāo)準(zhǔn)出讓國有土地。這不僅造成了國有土地收益的流失，而且地方政府還得投入資金進行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，擠占、挪用土地出讓金的現(xiàn)象比較普遍［4］。比如，有些地區(qū)的土地出讓金被擠占，有的代征單位將土地出讓金用于不屬于土地出讓金使用范圍的行政事業(yè)費、贊助費、捐款、宣傳費、政府賓館、招待費、招商宣傳費等。上述行為的發(fā)生不僅造成了國家收益的流失，而且極易孳生權(quán)力腐敗。

2 強化我國土地出讓監(jiān)管的對策建議

2．1 建立定期審議制度 建立土地出讓金等重大支出預(yù)算的特別補充報告制度，由地方人大常委會每季度或每個月審議一次，確保重大支出預(yù)算的安排合法合規(guī)、經(jīng)濟有效。盡管新的預(yù)算法草案主張政府所有收支均應(yīng)納入預(yù)算管理，但是土地出讓金的收支就很難納入正常的預(yù)算管理制度。原因是每年編制預(yù)算報告時，每個地方政府都難以預(yù)計當(dāng)年的土地出讓金能夠收入多少，因此也就無法據(jù)此編制土地出讓金支出的預(yù)算。建立土地出讓金等重大支出預(yù)算的特別補充報告制度，符合土地出讓金收支管理的特點，有助于維護國家收益的權(quán)益，也有助于遏制地方腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2．2 進一步加大對土地出讓行為的監(jiān)管力度 根據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價款從2001年的1 296億元，到2013年首次超過4萬億元，13年間增長了超過30倍，總額累計超過19．4萬億元。僅2013年土地出讓收入總金額就達到4．1萬億元，同比增長44．6%，占地方政府性基金收入(本級)的86%。這一比例在2001年僅為16．6%。如何管理這筆巨額的土地出讓金收入已經(jīng)成為我國財稅制度改革的重點課題之一。建立上級政府對下一級政府出讓土地行為的監(jiān)管制度尤為必要。根據(jù)土地出讓的流程，逐步逐項設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機制，充分發(fā)揮制度合力的作用，減少土地出讓中的違法違規(guī)行為。同時，建立健全土地出讓行為問責(zé)機制，將規(guī)范土地出讓行為與地方經(jīng)濟發(fā)展作為同等重要的考核指標(biāo)，對違法違規(guī)出讓土地、使用土地出讓金的行為進行嚴懲。比如，對國有土地使用權(quán)出讓，嚴格按照規(guī)范要求，將批準(zhǔn)的出讓計劃、地塊信息等通過多種媒體向社會公布，依法監(jiān)管供地程序;在土地使用上應(yīng)當(dāng)督促指導(dǎo)用地單位嚴格按照土地出讓合同的約定用途使用土地，國土資源管理部門的執(zhí)法監(jiān)察大隊及時監(jiān)督檢查，嚴格落實土地動態(tài)巡查制度，對已供土地實行跟蹤督查，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋信息，并按照相關(guān)政策嚴肅處理。

2．3 建立公開的土地交易網(wǎng)絡(luò)平臺 鑒于我國目前地方政府存在的“土地財政”這一現(xiàn)狀，建議將土地出讓的程序和出讓金賬戶從地方政府剝離出來，建立一個全國性的土地公開交易平臺，將土地出讓信息向社會公眾開放，接受各方監(jiān)督，將收取的土地出讓金收入納入中央財政專設(shè)的省級土地出讓金賬戶，由中央財政暫作保管;要使用這部分資金時，再根據(jù)地方政府申報的符合土地出讓金使用范圍的項目情況進行審批，確保?？顚Ｓ?。這樣既可以保障民眾的利益，也可以監(jiān)督土地出讓金收支的合法合規(guī)性，將地方政府的權(quán)力置于民眾的監(jiān)督之下，督促地方政府按照權(quán)力清單行使職權(quán)，不給地方政府留下利用土地進行投機的機會。

2．4 完善土地數(shù)據(jù)資料 土地數(shù)據(jù)的真實與否關(guān)系著國計民生。國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)組織專門小組核實各市縣的土地信息［5］，同時，借助現(xiàn)代科技獲取第一手的地理信息遙感影像資料，因為通過遙感影像資料開展土地數(shù)據(jù)調(diào)查，盡管能夠加快獲取土地數(shù)據(jù)的工作進度，但也應(yīng)當(dāng)注意到利用遙感影像資料進行地類判讀時會伴有主觀因素，可能產(chǎn)生不正確的判斷。因此，核實土地數(shù)據(jù)離不開國土資源管理部門工作人員的親力親為。只有掌握了準(zhǔn)確的土地數(shù)據(jù)，才能夠有效地使用和管理土地資源。

2．5 充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用 土地資源的所有權(quán)屬于國家，而政府是接受國家委托管理土地資源的受托者，政府需要按約履行受托經(jīng)濟責(zé)任。隸屬于政府的國家審計則是政府的經(jīng)濟監(jiān)督部門，依法履行審計監(jiān)督職能。在土地出讓金審計中，結(jié)合土地出讓過程中牽涉到的各個部門，國家審計部門可以通過發(fā)揮其審計監(jiān)督職能來強化對土地出讓金收支的管理。目前土地管理的基礎(chǔ)工作不是很規(guī)范，存在著多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清等現(xiàn)象，土地管理的現(xiàn)狀與法律法規(guī)上的要求還存在著很大的差距，審計人員要系統(tǒng)全面地從基礎(chǔ)資料中收集證據(jù)的難度較大。在現(xiàn)行體制框架內(nèi)，國家審計機關(guān)可以采取“交叉審計”、“異地審計”［6］等更為靈活和可行的審計方式來提高土地出讓金審計的實質(zhì)獨立性。由此，在審計過程中離不開各級地方政府的支持與配合，把問題查深查透，實事求是地反映問題，有針對性地提出改進建議，督促地方政府依法行事，規(guī)范辦事。為了促使審計監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，還需要進一步強化審計移送及處理工作，針對審計查出的土地使用單位存在的違法違紀(jì)違規(guī)問題，移交同級國土資源部門處理;國土資源部門出現(xiàn)的違法違紀(jì)違規(guī)問題，移交同級人民政府處理;同時硬性要求地方人民政府要將處理的結(jié)果及時反饋給國家審計機關(guān)，便于審計機關(guān)對移交事件的處理結(jié)果進行跟蹤檢查和后續(xù)審計。

［1］趙幼平．土地審計重點初探［J］．審計與理財，2013(2):30 －31．

［2］朱建宇，朱曉倩．淺析土地出讓金的征收、使用和管理［J］．國土資源通訊，2012(22):43－46．

［3］朱靖娟，李放．土地出讓金改革的財政學(xué)解析［J］．新疆大學(xué)學(xué)報，2011(3):1－5．

［4］安體富，竇欣．我國土地出讓金:現(xiàn)狀、問題及政策建議［J］．南京大學(xué)學(xué)報，2011(1):21－29．

［5］劉娜，鄭廣民，陳佳聲．遼寧土地資金審計整改出“硬招”［N］．中國審計報，2012－01－06(001)．

［6］高永寧．加強土地審計工作的思考［J］．中國審計，2009(19):61－62．