試論我國(guó)法律援助條件的立法缺陷及完善

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào):1672－9994(2015)03－0100－03

收稿日期:2015－05－31;返回日期:2015－06－14

作者簡(jiǎn)介:尚啟文(1969－)，男，馬鞍山市法律援助中心主任，三級(jí)律師。

1　對(duì)象范圍

對(duì)象范圍是指哪些人可以申請(qǐng)并獲得法律援助的問題。法律援助是為沒有能力購(gòu)買法律服務(wù)的經(jīng)濟(jì)困難人群服務(wù)的，這在世界各國(guó)都是一樣，我國(guó)也不例外，所以申請(qǐng)人原則上需要提交《經(jīng)濟(jì)狀況證明》以證明自己符合法律援助立法所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院《法律援助條例》沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要規(guī)定。國(guó)務(wù)院《法律援助條例》于2003年9月1日正式實(shí)施后，各地相繼制定出臺(tái)了有關(guān)法律援助工作的地方性法規(guī)、規(guī)章，確定了本地法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)多為居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。近年來，隨著形勢(shì)的發(fā)展，不少地方對(duì)公民申請(qǐng)法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，放寬到居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍或職工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。如《重慶市法律援助條例》規(guī)定，因經(jīng)濟(jì)困難申請(qǐng)法律援助的，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)按照申請(qǐng)人戶籍地、經(jīng)常居住地或者受理申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍以內(nèi)執(zhí)行。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，僅從字面意義來分析，應(yīng)該是明確、具體、沒有疑義的，但實(shí)際操作起來卻沒有那么簡(jiǎn)單。目前的法律援助立法僅要求申請(qǐng)人提交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或村(居)民委員會(huì)出具的《經(jīng)濟(jì)狀況證明》，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層組織在為申請(qǐng)人出具經(jīng)濟(jì)狀況證明時(shí)，應(yīng)該如何審查申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況，比如在審查時(shí)是只考慮收入，還是要同時(shí)考慮申請(qǐng)人的支出、資產(chǎn)情況;這個(gè)收入是申請(qǐng)時(shí)的收入，還是申請(qǐng)前一段時(shí)間內(nèi)的收入等等一系列復(fù)雜問題，均沒有作出規(guī)定。原司法部法律援助中心副主任高貞曾說過，“長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)困難條件審查一直是法律援助機(jī)構(gòu)工作的難點(diǎn)，從某種角度上講，這一工作目前還處于無序狀態(tài)，無法保證法律援助審查的客觀、公正和統(tǒng)一” ［1］。此種情況存在已久，且一直未得到應(yīng)有的重視。若長(zhǎng)期忽視申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況，任意為經(jīng)濟(jì)并不困難的人員提供免費(fèi)法律服務(wù)，則必將嚴(yán)重?fù)p害法律援助制度的正當(dāng)性。建立合理而又可以執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)狀況審查制度需要明確以下問題:一是盡快明確哪一層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才具有經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的立法權(quán)，改變當(dāng)前任意降低法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的問題。二是明確由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來審查、核實(shí)申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、法律援助機(jī)構(gòu)還是其他。三是明確經(jīng)濟(jì)狀況的具體審查內(nèi)容，如何進(jìn)行審查，賦予審查機(jī)構(gòu)一定的調(diào)查權(quán)。四是明確規(guī)定有關(guān)部門的配合義務(wù)，比如不動(dòng)產(chǎn)登記部門，稅務(wù)部門，金融機(jī)構(gòu)等。五是對(duì)騙取法律援助的行為一定要追究責(zé)任，除責(zé)令其支付法律服務(wù)費(fèi)用外，還要罰款，甚至不排除追究刑事責(zé)任。

2　事項(xiàng)范圍

事項(xiàng)范圍是指何種類型的法律上的爭(zhēng)議、糾紛可以獲得法律援助的問題。法律援助是政府提供的免費(fèi)法律服務(wù)，由公共財(cái)政買單，必然要對(duì)事項(xiàng)范圍有所限制。從世界各國(guó)的實(shí)踐看，通常也只對(duì)刑事訴訟和婚姻家庭、人身?yè)p害、勞動(dòng)糾紛等方面的事項(xiàng)提供法律援助。我國(guó)法律關(guān)于法律援助事項(xiàng)范圍的規(guī)定主要體現(xiàn)在《刑事訴訟法》、《法律援助條例》以及地方各級(jí)人大、政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定中。這些規(guī)定多采用具體列舉的方式，比如《安徽省法律援助條例》第11條關(guān)于民事行政事項(xiàng)范圍的規(guī)定。用這種具體列舉的方式規(guī)定法律援助事項(xiàng)范圍，看似嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)則很不科學(xué)，經(jīng)不住推敲。比如按照《安徽省法律援助條例》的規(guī)定，因工傷事故、交通事故、醫(yī)療事故、食品安全事故或者其他事故造成的人身?yè)p害賠償糾紛可以獲得法律援助，而因遭受他人故意傷害或不當(dāng)醫(yī)療行為所導(dǎo)致的人身?yè)p害賠償糾紛就不能獲得法律援助。同樣是人身權(quán)受到侵害，為什么只有“事故”造成的損害可以獲得法律援助，而其他原因造成的損害就不能獲得法律援助呢?這種規(guī)定的正當(dāng)性何在?解決這方面的問題，首先是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際以及困難群眾維權(quán)的需要，合理確定法律援助事項(xiàng)范圍的大小;其次是要參照最高人民法院《民事案由規(guī)定》，盡量從一、二級(jí)案由而不是三、四級(jí)案由對(duì)法律援助事項(xiàng)范圍作出規(guī)定，以增加規(guī)定的張力，譬如可以將勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案件、侵權(quán)責(zé)任糾紛案件、婚姻家庭糾紛案件等與民生密切相關(guān)的事項(xiàng)全部列入法律援助范圍。

3　管轄制度

法律援助的管轄是指申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向哪一個(gè)地方、哪一層級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)的問題。目前我國(guó)法律援助立法大多只考慮了地域管轄，沒有考慮級(jí)別管轄，即某一事項(xiàng)是由哪一層級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)受理的問題。比如司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》第八條第一項(xiàng)規(guī)定:公民因經(jīng)濟(jì)困難就《法律援助條例》第十條規(guī)定的事項(xiàng)申請(qǐng)法律援助的，由義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請(qǐng)求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)依法受理。從文本理解，存在兩個(gè)問題:一是“義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請(qǐng)求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)”究竟是指縣級(jí)、市級(jí)還是省級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)，不夠明確;二是即使將上述“義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請(qǐng)求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)”理解為縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，也存在問題。比如在一審階段由縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)提供援助的情況下，若案件上訴到中級(jí)人民法院，則依法律援助實(shí)踐，應(yīng)由市級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)繼續(xù)提供援助，而這就表明所謂的“義務(wù)機(jī)關(guān)所在地、義務(wù)人住所地或者被請(qǐng)求人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)”在不同的階段有不同的內(nèi)涵，這顯然并不符合邏輯。另外《法律援助條例》有關(guān)管轄的規(guī)定也不夠嚴(yán)謹(jǐn)。比如根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，老年人因贍養(yǎng)費(fèi)糾紛申請(qǐng)法律援助時(shí)，應(yīng)該向義務(wù)人所在地的法律援助機(jī)構(gòu)提出，而根據(jù)最高人民法院有關(guān)訴訟管轄的規(guī)定，在追索贍養(yǎng)費(fèi)案件的幾個(gè)被告不在同一人民法院轄區(qū)時(shí)，老年人可以向本人住所地的法院提起訴訟，這就是說在這種情況下老年人可以向本人住所地的法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。考慮到追索贍養(yǎng)費(fèi)的申請(qǐng)人均為年老體弱的老年人，我們當(dāng)然不能強(qiáng)制性地要求老年人到外地去申請(qǐng)法律援助!這種規(guī)定的不嚴(yán)謹(jǐn)之處一目了然，類似的還有關(guān)于見義勇為案件的管轄規(guī)定等。管轄問題是法律援助的一個(gè)基本問題，也是一個(gè)復(fù)雜問題，絕非一兩個(gè)條文能說清楚，解決這方面的問題，需要借鑒三大訴訟法關(guān)于管轄問題的規(guī)定，制定有關(guān)地域、級(jí)別、指定、移送等方面的詳細(xì)規(guī)定。

實(shí)踐中，在審查法律援助申請(qǐng)時(shí)，有的地方還要進(jìn)行所謂合法性和現(xiàn)實(shí)性審查。

4　合法性審查

所謂合法性審查，是指法律援助機(jī)構(gòu)在受理法律援助申請(qǐng)后，根據(jù)申請(qǐng)人的陳述、提交的材料，對(duì)其請(qǐng)求的合理合法性以及勝訴可能性進(jìn)行審查，對(duì)明顯缺乏法律依據(jù)或沒有勝訴可能的申請(qǐng)拒絕提供援助。為了有效防止一些人利用政府提供的免費(fèi)法律服務(wù)而無理纏訴，浪費(fèi)有限的司法資源，應(yīng)該說，這種做法存在一定的合理性，這也是國(guó)外的通常做法。比如，在法國(guó)，獲得法律援助應(yīng)符合案情條件，對(duì)訴訟原告而言，需要其提起的訴訟案件不存在明顯的不可受理情況或缺乏法律依據(jù) ［2］。在德國(guó)，如果想要獲得法律援助，其所主張和辯護(hù)的權(quán)益必須要有勝訴的充分理由。法庭在決定是否給予法律援助時(shí)，必須根據(jù)他們陳述的有關(guān)事實(shí)和提交的文件，考慮申請(qǐng)人的法律觀點(diǎn)是否正確，是否有正當(dāng)理由，必須要在事實(shí)和證據(jù)上做到確信無疑 ［3］。但嚴(yán)格來說，在我國(guó)合法性審查缺乏明確的法律依據(jù)，《法律援助條例》、《辦理法律援助程序規(guī)定》沒有規(guī)定要對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)的合法性進(jìn)行審查，大多數(shù)的地方性法規(guī)、規(guī)章中也沒有這方面的規(guī)定。司法部1997年印發(fā)的《關(guān)于開展法律援助工作的通知》(已失效)中，曾規(guī)定法律援助的對(duì)象為“有充分理由證明為保障自己合法權(quán)益需要幫助”，但國(guó)家在其后出臺(tái)的有關(guān)法律援助的立法中，卻沒有再對(duì)此作出規(guī)定，這也從反面說明立法并不支持法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行此種審查。

5　現(xiàn)實(shí)性審查

所謂現(xiàn)實(shí)性審查，是指申請(qǐng)人的訴請(qǐng)有沒有執(zhí)行的可能性、是否值得援助、是否必須由專業(yè)的法律服務(wù)人員辦理等。因?yàn)榉稍Y源的有限性，需要將有限資源用到刀刃上，不能過于遷就申請(qǐng)人的任性，這種做法有一定的道理。國(guó)外的法律援助實(shí)踐，也不乏對(duì)現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行審查的例證。比如荷蘭法律援助委員會(huì)就會(huì)對(duì)案件進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益審查。只有經(jīng)濟(jì)利益高于500歐元的案件，才能申請(qǐng)法律援助。經(jīng)濟(jì)利益介于250－500歐元之間的案件，可以申請(qǐng)2小時(shí)的律師工作。低于250歐元的案件，則只能得到服務(wù)臺(tái)的咨詢或自己付費(fèi)請(qǐng)律師 ［4］。我國(guó)沒有這方面的規(guī)定，導(dǎo)致一些人對(duì)極為微小的利益和明顯沒有執(zhí)行可能的案件也申請(qǐng)法律援助，而法律援助機(jī)構(gòu)又不能拒絕援助，浪費(fèi)了有限的法律援助資源，殊為可惜，亟需借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，完善這方面的規(guī)定。

6　結(jié)語

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出要“完善法律援助制度”，習(xí)近平總書記指出，要在不斷擴(kuò)大法律援助范圍的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，注重提高法律援助的質(zhì)量。完善法律援助制度，提高法律援助質(zhì)量，首先要求做好法律援助申請(qǐng)的審查工作，從入口把好法律援助案件的質(zhì)量，這就要求法律援助立法要從對(duì)象、事項(xiàng)、管轄等三個(gè)方面明確“法律援助條件”的內(nèi)涵，并從執(zhí)行層面設(shè)定具體、可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)法律援助申請(qǐng)的審查工作。