完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度研究

王小麗

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

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完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度研究

王小麗

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度符合農(nóng)戶的期望和意愿，但在運行的過程中顯現(xiàn)出了一些問題。要保證該制度的可持續(xù)發(fā)展，必須從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的定位，與農(nóng)民工社會保障制度、戶籍制度相對接融合；繳費、給付與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的整合三個方面進一步完善。

城鄉(xiāng)居民；社會養(yǎng)老保險；制度；整合

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度給我國處于長期缺乏社會保障的農(nóng)村居民帶來了實惠，制度設(shè)計基本符合農(nóng)戶的期望和意愿，[1]但是在運行過程中不同程度地存在一些問題。本文擬從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的定位，與農(nóng)民工社會保障制度、戶籍制度相對接融合，繳費、給付與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的整合三個方面對完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度環(huán)境進行研究。

一、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的定位

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度如何定位將決定著它進一步發(fā)展的方向。《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的出臺為農(nóng)村居民這一群體制定了單獨的養(yǎng)老保險制度。其中的基本原則是要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，但是從中我們可以看出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建立的層次水平與其他養(yǎng)老保險存在著很大的差距。與其他養(yǎng)老保險相比，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的定位、給付水平、法律保障等方面都存在問題，雖然從名稱上看歸類為社會保險中的養(yǎng)老保險，但是其制度設(shè)計本身的獨有特性與社會養(yǎng)老保險又相去甚遠。

首先，制度實施之初，激勵農(nóng)村居民參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的因素主要為國家、地方政府對年滿60周歲領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)村居民的60元補貼，以及給予未滿60周歲參保的參保人每年直接打入個人賬戶的30元補貼。這些激勵因素在制度全面實施之初，起到了很大的推動作用，在不到兩年多的時間里面，迅速覆蓋全國90%以上的農(nóng)村居民。筆者認為，這種制度設(shè)計對于激勵農(nóng)村居民參保起到了一定的積極作用，它打破了農(nóng)村居民長期沒有養(yǎng)老保險的局面；我國農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險一直缺失，農(nóng)村居民對國家主導(dǎo)的養(yǎng)老保險的一種渴望使得他們自愿參保。但是筆者在2012年8月中旬所做的農(nóng)戶社會養(yǎng)老保險調(diào)查中了解到：78.4%的農(nóng)村居民在參保時選擇的是100元的最低檔繳費。當被問其選擇最低檔繳費的原因時，參保人王某(遼寧省綏中縣網(wǎng)戶鄉(xiāng)小前村人)回答：“我參加這個保險主要是為了得那(國家給的)60塊錢，自己交的那部分交多交少都是自己的，存在銀行還多點利息，交了保險利息還不一定高呢。”參保人梁某(遼寧省綏中縣荒地鎮(zhèn)楊寶村人)回答：“交多交少給的60塊錢是一樣的，自己交的那塊交100元和交500元給的補貼都是30塊錢，還不如交100元劃算?！卑凑罩贫仍O(shè)計，當參保人選擇100元的檔次繳費時，補貼30元，補貼率為30%；當參保人選擇500元的檔次繳費時，補貼30元，補貼率為6%，明顯低于低檔次繳費的補貼率。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計對農(nóng)村居民參保起到的是正向激勵作用，但是對參保人的繳費檔次選擇上起到的是負向激勵作用。當參保人選擇低檔次進行繳費時，年滿60周歲時的替代率水平極低，不能滿足其養(yǎng)老需求。因此，我們認為需要對制度進行優(yōu)化設(shè)計，使其無論是對參保人是否參保還是對參保人的繳費檔次選擇上都能起到正向激勵作用，真正體現(xiàn)養(yǎng)老保險的“多繳多得，少繳少得，不繳不得”的原則。

其次，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險規(guī)定為政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保。由此可知，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險不是由國家立法強制實施的，這有別于其他由立法保障的社會養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當參保繳費。從中我們可以看出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險對參保人的約束并不是以法律作為保證的，而是以其子女是否參保作為約束條件，這樣就使制度在實施之初就失去了法制保障，沒有法律作為保障的社會制度是難以為繼的。

再次，社會養(yǎng)老保險的目的應(yīng)是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。農(nóng)村居民家庭收入中，農(nóng)業(yè)收入占有較大比例，尤其是步入老年后，農(nóng)村老年人的非農(nóng)業(yè)收入幾乎為零，生活來源主要為耕種土地的農(nóng)業(yè)收入。對于大部分已經(jīng)喪失重體力勞動能力的農(nóng)村居民來說，基本生活難以保證。而實施的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險只能保證農(nóng)村居民的基本生存需求。國家統(tǒng)計局2011年對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)7.4萬戶農(nóng)村居民家庭和6.6萬戶城鎮(zhèn)居民家庭的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：2011年全國農(nóng)村居民人均純收入6 977元，城鎮(zhèn)居民人均總收入23 979元，其中，人均可支配收入21 810元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.13：1。城市居民可得平均養(yǎng)老金數(shù)額最高為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險可得養(yǎng)老金金額的10.74倍。由此我們認為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的老年居民在養(yǎng)老金給付水平上存在著巨大差異。目前在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老制度安排下，養(yǎng)老金作為老年人收入的主要來源，它的高低直接決定著老年人生活水平的高低，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金滿足基本生活需求，而農(nóng)村居民的養(yǎng)老金只能滿足基本生存需求。

綜上所述，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的定位必須要進一步明確，既要上升到法律保障的層面，又要明確其基本目標即它的社會保險屬性；既要體現(xiàn)責任與義務(wù)的對等關(guān)系，又要保證滿足參保人的基本生活需求，否則城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險將變成農(nóng)村居民的自我儲蓄養(yǎng)老形式和國家對農(nóng)村居民的一種養(yǎng)老補貼。無論是哪種情況都會使得城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險發(fā)展的可持續(xù)性受到影響。

二、與農(nóng)民工社會保障制度的銜接

在社會保障研究領(lǐng)域，學(xué)者對“農(nóng)民工”概念的界定基本一致，是指具有農(nóng)村戶口，從事非農(nóng)業(yè)工作的勞動者。[2]在全國范圍內(nèi)，并未建立起一個適合農(nóng)民工特點的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險模式。由于地方政府在建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度時，沒有充分考慮到農(nóng)民工的工作性質(zhì)和特點，即農(nóng)民工的工作具有臨時性和非正規(guī)性、更換工作頻繁，造成了各地農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度在模式、繳費標準、待遇水平等方面存在較大差異，從而導(dǎo)致農(nóng)民工在更換工作，特別是出現(xiàn)省際流動時，養(yǎng)老保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)續(xù)。從農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的人數(shù)來看，其只占農(nóng)民工總量的15.79%，并且每年返鄉(xiāng)的農(nóng)民工退保率也比較高。國家單獨建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度是出于給予農(nóng)民工以保障，但是從運行和農(nóng)民工的現(xiàn)實選擇來看，不但沒有達到制度設(shè)計的初衷，在某些地區(qū)反倒成為了農(nóng)民工利益損失的一個源泉。

不應(yīng)單獨把農(nóng)民工這一群體的養(yǎng)老保險制度化，而應(yīng)該是作為一種過渡，采用納入式的模式。因為農(nóng)民工身份的特殊性即在城市和農(nóng)村之間的往返，可以作為城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度對接的橋梁，將從事正規(guī)就業(yè)、建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民職工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度中，與城市職工一樣由單位和個人共同繳費，按一定比例打入個人帳戶；對頻繁流動、從事各種靈活就業(yè)的農(nóng)民工其養(yǎng)老保險可以引入過渡性的辦法，實行帳戶模式，降低繳費標準，可以直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度中，繳費與給付參照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的模式。如果農(nóng)民工發(fā)生返鄉(xiāng)行為，離開單位或城鎮(zhèn)時其養(yǎng)老保險關(guān)系可以攜帶回鄉(xiāng)，回鄉(xiāng)的農(nóng)民工可自愿選擇加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險還是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。如參保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，則繳費水平及給付水平應(yīng)參照當?shù)氐某擎?zhèn)靈活就業(yè)人員辦理。如參保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，則其自愿選擇繳費檔次，原養(yǎng)老保險個人賬戶直接打入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險個人賬戶，城鄉(xiāng)帳戶可通過與身份證相同的個人社會保障帳號對接，帳戶余額隨農(nóng)民工的流動、遷徙而劃轉(zhuǎn)。在農(nóng)民工自主選擇參保何種社會養(yǎng)老保險制度的前提下，既可以擴大城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，也可以在技術(shù)和管理層面推進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

三、與戶籍制度和城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度的銜接

建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度才是我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)的長遠目標。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度不是兩個獨立平行、分別封閉運行的系統(tǒng)，而在制度形式上應(yīng)該是統(tǒng)一的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都應(yīng)該納入到社會養(yǎng)老保險的總體框架之中。整體框架下的目標整合需要針對不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平下不同人群保障需求與保障供給水平差異，形成適用不同對象需求的社會保障目標層次，并且分為階段性目標和長遠目標的動態(tài)變化模式。

目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險制度在制度設(shè)計、籌資模式、參保方式、社會化程度、保障性質(zhì)和給付水平等方面的二元分割，使得城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的穩(wěn)定性和持續(xù)性遠遠落后于城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險。由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村嚴格的戶籍制度，使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村保險關(guān)系轉(zhuǎn)移存在嚴重的制度壁壘。因此，必須從城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)社會保障制度融合化的角度出發(fā)，改革、完善城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。[3]筆者認為，應(yīng)將以下幾點作為建立城鎮(zhèn)和農(nóng)村統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的突破口。

首先，必須盡早打破城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶籍制度對養(yǎng)老保險的二元分割的束縛，建立統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度。建立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度”的關(guān)鍵點就是要打破城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種戶籍制度對參保人的限制。筆者認為，應(yīng)建立一種以國民身份為條件的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，凡年滿16周歲的國民，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村戶籍都可以參加國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險。打破以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民由于戶籍制度的限制而只能參加各自養(yǎng)老保險的二元障礙，將符合參保條件的國民，無論是城鎮(zhèn)戶籍還是農(nóng)村戶籍，都納入到統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度，從而在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度上沒有遺漏人，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的全覆蓋。

其次，確立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌部分的繳費標準。由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的籌資方式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合繳費，由雇主和雇員分別承擔繳費責任，雇主給員工所繳費用進入社會統(tǒng)籌賬戶，雇員繳費進入個人賬戶；而農(nóng)村居民沒有雇主，人均收入水平也低于城鎮(zhèn)居民，因此社會統(tǒng)籌繳費部分可以由土地年金來補充(對于農(nóng)村居民的社會統(tǒng)籌繳費我們傾向于設(shè)計一種后繳費形式，即農(nóng)村居民達到退休年齡后，所擁有耕地由政府收回，以土地年金的形式轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民社會統(tǒng)籌資金)，同時不足部分由政府財政補貼。

再次，確定統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標準。筆者認為，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇以能夠保證國民基本生活需求為標準，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)、生活水平的差異劃分幾個檔次。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金所需資金由中央、省(市、自治區(qū))財政共同按比例負擔，列入中央、省(市、自治區(qū))財政預(yù)算。中央、省級財政由上一年度實際支出的基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)指導(dǎo)制定下一年度國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政預(yù)算，支付以各地經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)、生活水平的差異實行全國相對統(tǒng)一標準，以確保城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民享受同樣的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的最終目標是實現(xiàn)制度統(tǒng)一且給付標準一致的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老制度?！爸贫冉y(tǒng)一”指的是城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險在制度安排上完全統(tǒng)一，實現(xiàn)一體化；“給付標準一致”指的是國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標準城鎮(zhèn)和農(nóng)村一致。[4]目前城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金是按照當?shù)芈毠ど夏甓仍戮べY的一定比例計發(fā)，而城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金按不低于60元的標準發(fā)放。形成城鎮(zhèn)和農(nóng)村統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度后，農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準應(yīng)與城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標準相同。同時我們也要遵從養(yǎng)老保險的權(quán)利和義務(wù)對等的原則，雖然國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)一的，但是由于參保人個體繳費均不相等，繳費年限不等，個人賬戶的累積金額也不相同，因此不同的參保人每月領(lǐng)取的全額養(yǎng)老金并非一致，這也是合情合理的。

四、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的繳費、給付與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的整合

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險能否可持續(xù)發(fā)展的最重要的一個影響因素就是其資金支持的可持續(xù)性。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險要建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的多方籌資機制，在資金來源上對政府承擔的責任界定更為明確，包括中央政府與地方政府的職責劃分。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的繳費方式從過去的按月繳費改為按年繳費，這一變化是順應(yīng)農(nóng)民收入特點的一大進步，在管理上簡化收費的繁瑣程度，有利于提高收繳率和參保率。地方政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費檔次。設(shè)立個人賬戶，農(nóng)民個人繳費全部計入個人賬戶，參保人可以自主選擇檔次繳費，多繳多得。

筆者認為，現(xiàn)行繳費與給付制度雖然在表面形式上看符合社會公平正義的原則，為農(nóng)村居民建立了養(yǎng)老保險制度，但是對制度深層次的探究不難發(fā)現(xiàn)其存在很多不合理性，尤其是與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度相比較。養(yǎng)老保險的本質(zhì)應(yīng)該解釋為能夠滿足農(nóng)村居民養(yǎng)老的需求，但是由于國家設(shè)計城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險無論是在繳費和給付上都按照低水平運行，出于兩個方面考慮：一是對農(nóng)村居民收入不穩(wěn)定性存在懷疑，不信任其能支付較高水平的繳費能力；二是認為農(nóng)村居民的消費彈性大，農(nóng)村居民擁有的土地資源已能夠滿足溫飽，低水平的給付只是起到了一個補貼的作用。

農(nóng)村居民沒有固定的收入來源，對農(nóng)民繳費能力的擔憂確實是需要的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然在歷史上的一段時期有效地提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，但是分散耕種土地的效率很難有更大的提高，也就是說未來的土地要進行集約化的耕種與經(jīng)營。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看出，現(xiàn)在的土地對農(nóng)村居民來說已經(jīng)不是生存的稻草，只是自己手里的一份資產(chǎn)，但是這份資產(chǎn)在農(nóng)民自己手里又很難保值升值，這樣就造成了一方面需要集約化的耕種，另一方面分散在農(nóng)民手中的土地只能是分散化的耕種。

解決這個兩難問題的中間橋梁就是把土地收益轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的資金來源。國家應(yīng)制定相應(yīng)的法律保障土地流轉(zhuǎn)獲利分兩部分進入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)村居民的個人賬戶。這樣既彌補了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金過低和個人賬戶低水平運行問題，又解決了農(nóng)村土地分散化經(jīng)營問題。

[1]王國輝.新農(nóng)保制度：農(nóng)戶期望和意愿的集中體現(xiàn)[J].人口與經(jīng)濟,2010(3):49.

[2]宋明岷.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險模式比較研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2007(7):71-73.

[3]牛桂敏.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的分析與思考[J].天津大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010(1):38-39.

[4]周畢芬，闕春萍.社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:實踐與理念[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012(3):44-45.

(責任編輯 汪繼友)

Researches on Perfecting Social Security Pension System for Urban and Rural Residents

WANG Xiao-li

(School of Public Administration and Law, Anhui University of Technology, Maanshan, Anhui, 243002)

Social security pension system for urban and rural residents meets the wishes of farmers but it encounters some problems during its operation. In order to ensure its sustainable development, orientation on the social security pension system for urban and rural residents is needed and it must integrate with social security system for farming workers and household registration system, and further improve and perfect it in three aspects: payment, benefits and the integration of land transaction system.

urban and rural residents, social security pension system, system, integrate

2015-05-08

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(12YJCZH205)；安徽省教育廳人文社會科學(xué)研究項目(SK2012B080)

王小麗(1980-)，女，遼寧葫蘆島人，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院講師。

F842.67

A

1671-9247(2015)06-0015-03