寬帶協(xié)議存在的問題及法律規(guī)制

石東洋，張麗芬（山東省陽谷縣人民法院，山東　陽谷　252300）

寬帶協(xié)議存在的問題及法律規(guī)制

石東洋，張麗芬
（山東省陽谷縣人民法院，山東陽谷252300）

【摘要】在寬帶協(xié)議中，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不周是多方面共同作用的結(jié)果。電信運(yùn)營商的強(qiáng)勢地位和壟斷地位是造成保護(hù)不足的根本原因，監(jiān)管缺位和寬帶協(xié)議作為格式合同自身的特點(diǎn)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部足的重要因素。為更好的保護(hù)消費(fèi)者利益應(yīng)該從這些原因入手，完善監(jiān)管機(jī)制，引入競爭機(jī)制，落實(shí)普遍服務(wù)義務(wù)，完善在處理寬帶協(xié)議糾紛時(shí)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】寬帶協(xié)議；權(quán)益保護(hù)；完善規(guī)則

電信服務(wù)合同作為無名合同，受到《合同法》和《電信條例》等相關(guān)法律的規(guī)范。電信服務(wù)合同特別是寬帶協(xié)議作為一種新型的產(chǎn)業(yè)合同也暴露出網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量存在質(zhì)次價(jià)高，收費(fèi)方面存在爭議和服務(wù)質(zhì)量較差等問題，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的糾紛。現(xiàn)有的法律規(guī)范不能有效保護(hù)電信消費(fèi)者的合法利益，寬帶協(xié)議所存在各種問題都有深層次的原因，造成這些問題的原因不僅有電信產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)造成，還有競爭狀況的影響，更有寬帶協(xié)議自身的特點(diǎn)，也有監(jiān)管缺位的因素。

一、寬帶協(xié)議與電信服務(wù)合同

（一）寬帶協(xié)議與電信服務(wù)合同的概念

根據(jù)2004年《關(guān)于規(guī)范電信服務(wù)協(xié)議有關(guān)問題的通知》，電信服務(wù)協(xié)議是指電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者為了重復(fù)使用而預(yù)先擬定的，規(guī)范與電信用戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同。但是這種界定顯然有不完善的地方，現(xiàn)實(shí)生活中也存在電信運(yùn)營商與大客戶之間協(xié)商簽訂的合同。但本文主要研究的是電信運(yùn)營商為了重復(fù)使用而預(yù)先擬定的格式合同。因此電信服務(wù)合同可以界定為移動(dòng)電信運(yùn)營公司向電信用戶提供語音和文字通訊、網(wǎng)絡(luò)以及與上述業(yè)務(wù)相關(guān)的服務(wù)，用戶向電信運(yùn)營公司支付費(fèi)用的雙務(wù)有償合同。其具體表現(xiàn)形式為載明電信經(jīng)營者與用戶之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的合同、業(yè)務(wù)受理單、業(yè)務(wù)變更登記單等書面文件。[1]電信運(yùn)營商通常向電信用戶提供包括語音和文字通訊、網(wǎng)絡(luò)以及與上述業(yè)務(wù)相關(guān)的服務(wù)，因此電信服務(wù)合同通常又包括移動(dòng)電信服務(wù)合同和寬帶協(xié)議兩種類型。寬帶協(xié)議主要是電信運(yùn)營商基于自己所建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)為用戶提供包括語音、信息等大量信息傳輸?shù)男枨?、基礎(chǔ)的web瀏覽和e-mail特性的服務(wù)協(xié)議。根據(jù)《合同法》第二條：合同是平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。合同與協(xié)議已經(jīng)沒有區(qū)別，兩者可以相互適用，在現(xiàn)實(shí)生活中，電信服務(wù)合同提供的寬帶服務(wù)通常稱為寬帶協(xié)議，因此本文根據(jù)習(xí)慣稱為寬帶協(xié)議而不是合同。寬帶協(xié)議中的一方合同當(dāng)事人也是用戶，這也是接受寬帶服務(wù)的消費(fèi)者，本文中的消費(fèi)者即寬帶協(xié)議的用戶，也就是寬帶協(xié)議中的用戶。

（二）寬帶協(xié)議的特征

寬帶協(xié)議作為電信服務(wù)合同的一種類型，當(dāng)然具備了電信服務(wù)合同所具有的特性。根據(jù)學(xué)者目前已有的研究，電信服務(wù)合同具有以下特性：第一，電信服務(wù)合同的主體是特定的，電信服務(wù)合同中電信服務(wù)的提供者只能是電信運(yùn)營商，目前在中國大陸境內(nèi)只有中國移動(dòng)、中國電信和中國聯(lián)通三家電信運(yùn)營商，而接受服務(wù)的主體是不特定的社會(huì)公眾；第二，電信服務(wù)合同締結(jié)的強(qiáng)制性，電信產(chǎn)業(yè)屬于公共服務(wù)行業(yè)，如無不正當(dāng)理由，電信運(yùn)營商不能拒絕用戶的締結(jié)要求；第三，電信服務(wù)合同的標(biāo)的物具有特殊性，電信服務(wù)合同的標(biāo)的物是電信資源，根據(jù)《電

信條例》第27條第2款的規(guī)定，是指無線電頻率、衛(wèi)星軌道位置、電信網(wǎng)碼號(hào)等用于實(shí)現(xiàn)電信功能且有限的資源，而標(biāo)的是運(yùn)營商提供服務(wù)的行為，因此用戶只有電信資源在一定時(shí)期內(nèi)的使用權(quán)；第四，電信服務(wù)合同的形式具有特定性，對(duì)于一般用戶而言，電信服務(wù)合同一般都是格式合同，由運(yùn)營商預(yù)先擬定。寬帶協(xié)議具有以上電信服務(wù)合同的特性，也具有一些獨(dú)有的特征：第一，技術(shù)性極強(qiáng)，近二十年來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到飛速發(fā)展，寬帶協(xié)議背后所依賴的技術(shù)也日趨復(fù)雜，導(dǎo)致電信運(yùn)營商和用戶之間的失衡；第二，產(chǎn)業(yè)性，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)性不斷增強(qiáng)，電信服務(wù)產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，在這一背景下，移動(dòng)電信服務(wù)合同已經(jīng)不再是一個(gè)簡單意義上的服務(wù)合同，而是一種典型的產(chǎn)業(yè)性合同。[2]

二、寬帶協(xié)議存在的主要問題

根據(jù)工業(yè)和信息化部每季度推出的《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告》，寬帶協(xié)議的申訴主要集中在服務(wù)方面的申訴、收費(fèi)方面的申訴和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量方面的申訴，由此寬帶協(xié)議存在以下問題：網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量存在質(zhì)次價(jià)高，收費(fèi)方面存在爭議和服務(wù)質(zhì)量較差。這三個(gè)方面的問題各有不同的表現(xiàn)，都反應(yīng)了寬帶協(xié)議作為一種新型合同所產(chǎn)生的新問題。

（一）網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量存在問題

《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告（2012年第1號(hào)）》顯示網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量方面的申訴占申訴總量的25.9%。在網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量上，一方面表現(xiàn)為網(wǎng)速縮水，電信運(yùn)營商所承諾的網(wǎng)速無法達(dá)到，在上網(wǎng)高峰期表現(xiàn)更加嚴(yán)重，有的用戶網(wǎng)速縮水甚至達(dá)到一半，根據(jù)人民網(wǎng)的網(wǎng)上調(diào)查，有77.1%的受調(diào)查網(wǎng)民相信自己所用的是假寬帶。①所謂“假寬帶”，即網(wǎng)民實(shí)際使用的寬帶下載速率低于運(yùn)營商提供的名義寬帶速率。調(diào)查顯示，在使用4M寬帶的用戶中，平均速度在400KB/S以下的占91.2%；2M寬帶用戶中，平均速度在200KB/S以下的占83.5%；1M寬帶用戶中，平均速度在100KB/S以下的占67.6%。另一方面，與網(wǎng)速縮水相對(duì)應(yīng)的則是網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用高昂。有學(xué)者估算，全球網(wǎng)速最快的國家是韓國，韓國的互聯(lián)網(wǎng)平均連接速度和峰值連接速度均為最高，分別為16.7Mbps和46.8Mbps，中國大陸以1.4Mbps的網(wǎng)速排在全球第90名，與此相對(duì)應(yīng)的是中國大陸固定寬帶用戶上網(wǎng)1M帶寬每月費(fèi)用實(shí)際折合13.13美元，是越南的3倍、美國的4倍、韓國的29倍、中國香港的469倍。②數(shù)據(jù)來源《2011年中國寬帶用戶調(diào)查》，DCCI互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心中國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測研究權(quán)威結(jié)構(gòu)&數(shù)據(jù)平臺(tái)。中國寬帶用戶所享受到的是質(zhì)次價(jià)高的服務(wù)。這種服務(wù)可能已經(jīng)不僅僅是網(wǎng)速質(zhì)量的問題，甚至涉及消費(fèi)欺詐。

（二）收費(fèi)方面存在爭議

《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告（2012年第1號(hào)）》顯示收費(fèi)方面的申訴占申訴總量的32.4%。前文所述，與中國寬帶用戶所接受的服務(wù)相比，中國的寬帶用戶所付出的成本是高昂的。電信產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電信運(yùn)營商具有普遍服務(wù)的義務(wù)。根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織OECD在其《普遍服務(wù)和電信資費(fèi)的改革報(bào)告》中將電信普遍服務(wù)定義為“任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且無論是服務(wù)質(zhì)量還是資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)一視同仁”。普遍服務(wù)的義務(wù)包括四個(gè)方面：第一電信普遍服務(wù)每個(gè)人均能獲得；第二是電信普遍服務(wù)的獲得不分地點(diǎn)，無論是繁華的地方還是落后的地方；第三是電信普遍服務(wù)的價(jià)格是能夠獲得，即使對(duì)低收入的貧困的階層；第四電信服務(wù)獲得機(jī)會(huì)與結(jié)果是均等，質(zhì)量與資費(fèi)的獲得也是均等的。電信運(yùn)營商過高的定價(jià)很明顯不符合普遍服務(wù)的義務(wù)。

收費(fèi)爭議的另一個(gè)方面則是寬帶協(xié)議結(jié)束的違約金問題。寬帶協(xié)議作為格式合同，存在兩種付費(fèi)模式，一種是后付費(fèi)合同，這種合同多以信用為擔(dān)保，在使用一定期限后繳納費(fèi)用；另一種是預(yù)付費(fèi)合同，這種合同是電信用戶事先支付一定期間的費(fèi)用，期滿后合同截止。現(xiàn)實(shí)生活中，預(yù)付費(fèi)合同比較容易出現(xiàn)問題。通常表現(xiàn)為用戶在協(xié)議到期后就不再續(xù)費(fèi)，認(rèn)為協(xié)議已經(jīng)停止，但是由于寬帶協(xié)議作為格式合同，大部分用戶忽略了寬帶協(xié)議的違約金條款。寬帶協(xié)議通常規(guī)定在協(xié)議到期后，寬帶會(huì)自動(dòng)延長1到3個(gè)月，如果用戶沒有及時(shí)去辦理拆機(jī)業(yè)務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生延期的這1到3個(gè)月的費(fèi)用。延期的時(shí)間期滿后，就會(huì)產(chǎn)生滯納金問題。滯納金按照每天3‰計(jì)算，長時(shí)間計(jì)算滯納金不僅會(huì)超過延期寬帶費(fèi)用，甚至達(dá)到一個(gè)天文數(shù)量。這是一種惡意鼓勵(lì)消費(fèi)問題。在收費(fèi)爭議上占主要地位。滯納金的產(chǎn)生是源于格式合同的規(guī)定，而電信用戶并沒有注意到協(xié)議的規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第六條第一款規(guī)定：提供格式條款的一方對(duì)格式條款中免除或者限制其責(zé)任的內(nèi)容，在合同訂立時(shí)采用足以引起對(duì)方注意的文字、符號(hào)、字體等特別標(biāo)識(shí)，并按照對(duì)方的要求對(duì)該格式

條款予以說明的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合合同法第三十九條所稱“采取合理的方式”。而在電信運(yùn)營商與用戶的協(xié)議中，違約金條款并沒有被電信運(yùn)營商采取合理的方式對(duì)用戶進(jìn)行提示。電信運(yùn)營商和用戶的寬帶協(xié)議既然有違約金條款的規(guī)定，在協(xié)議結(jié)束后，電信運(yùn)營商也有提示的義務(wù)。

（三）服務(wù)質(zhì)量存在問題

《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告（2012年第4號(hào)）》顯示關(guān)于服務(wù)質(zhì)量方面的申訴量占到申訴總量的41.7%，盡管服務(wù)質(zhì)量方面的申訴存在不同時(shí)間上的差異，但是近兩年來關(guān)于服務(wù)質(zhì)量的申訴占到了申訴總量的40%以上。通告服務(wù)質(zhì)量存在的問題主要表現(xiàn)在用戶寬帶故障接入增多、服務(wù)較慢和服務(wù)出錯(cuò)，還有對(duì)電信運(yùn)營商的業(yè)務(wù)宣傳出錯(cuò)。電信運(yùn)營商為了擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)量，在進(jìn)行業(yè)務(wù)宣傳時(shí)往往只宣傳對(duì)用戶有利的地方，回避了用戶的義務(wù)以鼓勵(lì)用戶消費(fèi)，進(jìn)行片面的宣傳，這種宣傳容易造成事后糾紛。這種服務(wù)是一種狹義上的服務(wù)，主要是協(xié)議簽訂的后續(xù)服務(wù)和事前的宣傳等，比如裝機(jī)、拆機(jī)等服務(wù)。電信運(yùn)營商為用戶提供寬帶這是廣義上的服務(wù)。因此需要在此進(jìn)行界定，這種服務(wù)質(zhì)量的問題是一種狹義上的服務(wù)。

三、寬帶協(xié)議質(zhì)量問題的原因分析

寬帶協(xié)議所存在各種問題都有深層次的原因，造成這些問題的原因不僅有電信產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)造成，還有競爭狀況的影響，更有寬帶協(xié)議自身的特點(diǎn)，也有監(jiān)管缺位的因素。

（一）行業(yè)壟斷，缺乏競爭

2008年中國電信行業(yè)進(jìn)行了新一輪的合并潮，原有的六家電信運(yùn)營商中國移動(dòng)、中國電信、中國聯(lián)通、中國衛(wèi)通、中國鐵通和中國網(wǎng)通最終只留下三家電信運(yùn)營商和一家衛(wèi)星通信運(yùn)營商，中國網(wǎng)通與中國聯(lián)通G網(wǎng)合并為中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)有限公司，簡稱中國聯(lián)通。中國電信收購了原中國聯(lián)通的C網(wǎng)及原中國衛(wèi)通的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，中國鐵通并入中國移動(dòng)，中國衛(wèi)通則成為國際衛(wèi)星通信公司，獨(dú)家壟斷國內(nèi)衛(wèi)星通信，和三家電信運(yùn)營商在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域不存在任何競爭。這次電信運(yùn)營商的合并并不是基于市場而是基于國家的行政管制，力圖促進(jìn)三家電信運(yùn)營商的競爭，但是這種劃分并沒有改變整個(gè)行業(yè)的壟斷狀況，首先中國移動(dòng)的實(shí)力最為強(qiáng)大，2011年中國聯(lián)通和中國電信利潤的綜合不及中國移動(dòng)的六分之一，并沒有改變中國移動(dòng)一家獨(dú)大的局面。其次三家電信運(yùn)營商之間不會(huì)就電信業(yè)務(wù)展開實(shí)質(zhì)性的競爭，包括在移動(dòng)通信和寬帶等各個(gè)方面。三家運(yùn)營商合力壟斷中國電信服務(wù)市場，就足以獲得高額利潤，沒有充足的動(dòng)力改進(jìn)自己的服務(wù)，提高服務(wù)水平。

（二）技術(shù)要求高，用戶弱勢

寬帶協(xié)議所依賴的電信業(yè)是一個(gè)典型的技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而與此相對(duì)的是消費(fèi)者處于不知情的弱勢地位，無法對(duì)抗電信運(yùn)營商雄厚的技術(shù)實(shí)力。比如寬帶和固定電話之間的關(guān)系，電信運(yùn)營商要求安裝寬帶時(shí)必須使用固定電話，理由就是沒有固定電話技術(shù)上無法安裝寬帶，但是安裝固定電話會(huì)產(chǎn)生包括座機(jī)費(fèi)等一系列費(fèi)用，至于寬帶是不是必須依靠固定電話一般的用戶無法判斷，只能聽從電信運(yùn)營商的意見。一旦發(fā)生技術(shù)上的問題，由于用戶在技術(shù)上的弱勢無法有效舉證。電信運(yùn)營商利用用戶在技術(shù)方面的弱勢可以獲得更多的收益。電信運(yùn)營商掌握電信碼號(hào)等一系列的電信資源，消費(fèi)者掌握的資源很少，一旦寬帶服務(wù)出現(xiàn)各種問題，電信運(yùn)營商更多的時(shí)候是把責(zé)任歸咎于暴雨洪澇、臺(tái)風(fēng)地震等災(zāi)害，很少認(rèn)為自己需要承擔(dān)責(zé)任，而用戶只能承擔(dān)無謂的損失。比如網(wǎng)速縮水和網(wǎng)速過慢等問題，電信運(yùn)營商則通常解釋為用戶過多，寬帶無法承受，而掩蓋了電信運(yùn)營商在用戶網(wǎng)速上所承擔(dān)的責(zé)任。

（三）利益較小，維權(quán)成本過高

針對(duì)用戶個(gè)人而言，盡管包括寬帶在內(nèi)的電信產(chǎn)業(yè)占據(jù)日益重要的地位，但是寬帶所產(chǎn)生利益糾紛仍然較小。與之相對(duì)應(yīng)的維權(quán)成本過高，需要付出大量的時(shí)間和金錢成本，這造成大量用戶不愿意進(jìn)行維權(quán)，而是采取逆來順受的態(tài)度接受電信運(yùn)營商的不良行為。即使采取措施解決，更多的也只是進(jìn)行妥協(xié)?，F(xiàn)實(shí)生活中更多的消費(fèi)者選擇了妥協(xié)，認(rèn)為稍微犧牲一些利益可以接受。與用戶微額的利益相比，電信運(yùn)營商可以積累大量的收益。前文所述電信用戶的延期拆機(jī)所造成的違約金就是典型的表現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，大量的違約金最后由用戶繳納，電信運(yùn)營商或者減免20%征收，而運(yùn)營商獲得大量違約金。違約金的產(chǎn)生則是由于電信運(yùn)營商沒有履行自己在格式合同中特別條款的合理說明義務(wù)。

（四）監(jiān)管缺乏，保護(hù)用戶不足

目前中國電信服務(wù)業(yè)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是中國工業(yè)和信息化部，工信部主要負(fù)責(zé)中國信息化的推廣與建設(shè)，監(jiān)督電信運(yùn)營商的服務(wù)質(zhì)量等問題，競爭方面的問題由發(fā)改委、國家工商總局和商務(wù)部負(fù)責(zé)。電信運(yùn)營商的主要管理機(jī)構(gòu)是工信部，同時(shí)2008年電

信運(yùn)營商的合并與改組的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)就是工信部。從操作的角度看，電信業(yè)管制者剛剛從“裁判球員”一體化的系統(tǒng)中分離出來，與被管制者有著千絲萬縷、孰輕孰重的關(guān)系。要求管制當(dāng)局對(duì)市場競爭的公平性負(fù)責(zé)，就必須要求管制當(dāng)局本身的獨(dú)立性。而管制論中的“俘獲理論”表明，只要政企分離不徹底，監(jiān)管者不獨(dú)立，責(zé)任不明確，監(jiān)管者就極易被監(jiān)管者俘獲。[3]同時(shí)電信行業(yè)的一些標(biāo)準(zhǔn)本身就是電信運(yùn)營商與工信部聯(lián)合制定，這也為監(jiān)管帶來一定的難度。在競爭方面，《反壟斷法》并沒有得良好的實(shí)施，中國聯(lián)通并購網(wǎng)通這一事件中，合并的金額和市場已經(jīng)達(dá)到需要事先審查的階段，但是此事并沒有經(jīng)過任何《反壟斷法》上的審查，造成《反壟斷法》被架空，沒有發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性的作用。

（五）格式合同不利于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

目前消費(fèi)者與電信運(yùn)營商簽訂的寬帶協(xié)議都是由電信運(yùn)營商事先擬定的，而電信運(yùn)營商提供的這些寬帶協(xié)議消費(fèi)者要么全部不接受，要么就只能全部接受。根據(jù)《合同法》第39條規(guī)定“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)，并采取合理的方式提請(qǐng)對(duì)方注意免除或者限制其責(zé)任的條款，按照對(duì)方的要求，對(duì)該條款予以說明”，但現(xiàn)實(shí)生活中，消費(fèi)者在與電信運(yùn)營商簽訂寬帶協(xié)議時(shí)由電信運(yùn)營商提供，并且要求消費(fèi)者直接簽字，并不會(huì)向消費(fèi)者解釋格式條款的內(nèi)容。電信運(yùn)營商不解釋格式條款一方面是因?yàn)橄M(fèi)者過多，時(shí)間緊張不可能花太多時(shí)間對(duì)所有的消費(fèi)者解釋，另一方面則是電信運(yùn)營商希望通過這種方式獲得不正當(dāng)利益。電信運(yùn)營商此舉很明顯違反了《〈合同法〉司法解釋二》第6條“提供格式條款的一方對(duì)格式條款中免除或者限制其責(zé)任的內(nèi)容，在合同訂立時(shí)采用足以引起對(duì)方注意的文字、符號(hào)、字體等特別標(biāo)識(shí)，并按照對(duì)方的要求對(duì)該格式條款予以說明的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合合同法第三十九條所稱“采取合理的方式”所規(guī)定的提示義務(wù)。由于電信運(yùn)營商自身的利益使電信運(yùn)營商在寬帶協(xié)議中并沒有盡到提示義務(wù)，侵害了消費(fèi)者的權(quán)益。同時(shí)由于電信運(yùn)營商的強(qiáng)勢地位，造成在寬帶協(xié)議中電信運(yùn)營商和消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)失衡，電信運(yùn)營商的權(quán)利過大，電信運(yùn)營商多在寬帶協(xié)議中免除自己的責(zé)任。比如在電信運(yùn)營商中止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)給用戶造成損失，電信運(yùn)營商并不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，更多的是以氣候和自然災(zāi)害等原因免除自己的責(zé)任，這對(duì)用戶而言是極其不公平的。

在寬帶協(xié)議中，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不周是多方面共同作用的結(jié)果。電信運(yùn)營商的強(qiáng)勢地位和壟斷地位是造成保護(hù)不足的根本原因，監(jiān)管缺位和寬帶協(xié)議作為格式合同自身的特點(diǎn)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部足的重要因素。這些因素是導(dǎo)致用戶在付出高昂的價(jià)格接受較差服務(wù)的原因。

四、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

寬帶協(xié)議中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的不足的原因是多種原因共同造成的，應(yīng)該如何更好的保護(hù)消費(fèi)者應(yīng)該從這些原因入手，提出措施，切實(shí)解決這些問題，完善對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

（一）完善監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益

中國電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管缺乏獨(dú)立性，但是電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)初步建立，工信部在電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管上發(fā)揮越來越大的作用。電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管必須保持獨(dú)立性，因此工信部在電信服務(wù)的監(jiān)管方面必須保持獨(dú)立性，完善對(duì)電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管。電信服務(wù)業(yè)作為一個(gè)技術(shù)性極強(qiáng)的新型產(chǎn)業(yè)，對(duì)電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管也絕不同于對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，需要既保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，同時(shí)也要顧及新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)電信服務(wù)業(yè)更加健康有序的發(fā)展，不能監(jiān)管過死，阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在競爭方面，發(fā)改委在2011年開始對(duì)中國聯(lián)通和中國電信在寬帶接入上的壟斷展開調(diào)查，以明確中國聯(lián)通和中國電信在寬帶接入方面是否構(gòu)成壟斷和對(duì)中國寬帶價(jià)格方面的影響。隨后兩家電信服務(wù)企業(yè)申請(qǐng)中止壟斷調(diào)查，承認(rèn)企業(yè)在互連互通以及價(jià)格上確實(shí)存在的不合理行為，并承諾整改，將提高網(wǎng)速和降低寬帶資費(fèi)。此舉不僅說明發(fā)改委已經(jīng)開始使用《反壟斷法》對(duì)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制，也說明中國電信業(yè)在寬帶接入上所存在的但是在適用《反壟斷法》的過程中應(yīng)該避免出現(xiàn)虎頭蛇尾的現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。

（二）引入競爭機(jī)制，完善市場

中國電信服務(wù)業(yè)有中國移動(dòng)、中國聯(lián)通和中國電信三家運(yùn)營商，這三家運(yùn)營商已經(jīng)形成事實(shí)上的壟斷地位。在寬帶接入方面，中國電信和中國聯(lián)通占據(jù)絕對(duì)的市場，形成北聯(lián)通南電信的局面，彼此之間很難展開實(shí)質(zhì)性的競爭。這一局面已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國電信業(yè)的發(fā)展。一個(gè)典型的例子就是中國2008才發(fā)放3G牌照，而國際上2003年就已經(jīng)開始發(fā)放和經(jīng)營3G業(yè)務(wù)。目前的電信壟斷局面也造成寬帶上高價(jià)格和低網(wǎng)速，嚴(yán)重影響和阻礙了中國電信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。同時(shí)電信業(yè)也有自己獨(dú)特的特性，

在經(jīng)營前期需要巨大的投資用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。破除電信業(yè)壟斷關(guān)鍵的是需要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，避免價(jià)格歧視?；ヂ?lián)互通立足于外部性，可以有效的降低成本，促進(jìn)電信業(yè)的整體發(fā)展。實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通不僅可以避免前期投資的重復(fù)建設(shè)，也可以實(shí)現(xiàn)資源共享，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。中國在加入WTO時(shí)承諾逐步放開電信業(yè)，同時(shí)廣電也開始經(jīng)營自己的寬帶業(yè)務(wù)，這些因素都導(dǎo)致在寬帶接入上電信運(yùn)營商面臨更大的競爭。引入競爭完善市場中，政府應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，不僅要發(fā)揮積極的政策引導(dǎo)電信運(yùn)營商的競爭，也要對(duì)電信運(yùn)營商的壟斷等行為進(jìn)行處罰。

（三）落實(shí)普遍服務(wù)義務(wù)，促進(jìn)社會(huì)福利

自美國1934年《電信法》確立了普遍服務(wù)的原則，電信普遍服務(wù)的原則主要是指任何人在任何地方、任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁。這種做法實(shí)質(zhì)上首肯了人本經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，確立了消費(fèi)者福利優(yōu)先保護(hù)原則。普遍服務(wù)的原則包括三個(gè)方面：普遍性、平等性和可購性?？捎眯砸脖环Q為普遍性，主要解決的是地區(qū)之間的差別，不能因?yàn)榈貐^(qū)成本、用戶密度等因素提供差別服務(wù)，特別是在用戶密度較低等地區(qū)拒絕提供服務(wù)?？少徯詣t主要解決的是電信普遍服務(wù)的價(jià)格問題，特別是面對(duì)低收入的貧困階層，使低收入階層能由機(jī)會(huì)享受到電信普遍服務(wù)。而非歧視性也被稱為平等性，主要解決的是電信普遍服務(wù)的差別服務(wù)問題，實(shí)現(xiàn)在電信接入、電信服務(wù)價(jià)格方面的均等。2004年1月，國家信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)了《農(nóng)村通信普遍服務(wù)——村通工程實(shí)施方案》，提出由中國電信、移動(dòng)、網(wǎng)通、聯(lián)通、鐵通、衛(wèi)通六家基礎(chǔ)運(yùn)營商根據(jù)業(yè)務(wù)收入和利潤按比例分配村村通任務(wù)的“分片包干”方案。[4]這種方案是允許電信運(yùn)營商進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。盡管這種安排帶有濃厚的行政色彩，但是這也初步解決了普遍服務(wù)的普遍性即可接入性問題。因此目前中國電信業(yè)普遍服務(wù)的重點(diǎn)在于價(jià)格和質(zhì)量問題。中國電信服務(wù)業(yè)的一個(gè)重要問題便是質(zhì)次價(jià)高，應(yīng)該電信運(yùn)營商不僅應(yīng)該降低寬帶的價(jià)格，也應(yīng)該提高服務(wù)質(zhì)量和網(wǎng)速。實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)義務(wù)的方式有多種，既可以采取國家資金補(bǔ)貼，也可以通過建立普遍服務(wù)基金的方式。無論采取哪一種方式都需要電信運(yùn)營商切實(shí)履行普遍服務(wù)的義務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福利。

（四）完善寬帶協(xié)議，避免糾紛

電信運(yùn)營商在寬帶協(xié)議中回避了自己在格式合同針對(duì)免除或者限制其責(zé)任的條款的提示義務(wù)，造成了大量糾紛。表面上看電信運(yùn)營商可以通過回避提示義務(wù)可以通過違約金的繳納方式獲得大量的利益，但是電信運(yùn)營商也為此付出大量的成本，損壞了自己的聲譽(yù)，對(duì)電信運(yùn)營商的最終發(fā)展不利，因此電信運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)對(duì)寬帶協(xié)議進(jìn)行完善，并且在完善的過程中有個(gè)同消費(fèi)者征求意見的過程，只有這樣才能減少糾紛，促進(jìn)電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1][2][3]劉經(jīng)靖.移動(dòng)電信服務(wù)合同中的弱勢群體保護(hù)[J].河北法學(xué),2007(2):97-100.

（責(zé)任編輯：陶政）

[4]丁茂中.論經(jīng)濟(jì)效率與消費(fèi)者福利的沖突——以電信行業(yè)普遍服務(wù)為視角[J].政法論叢,2007(6):50-53.

Problems and Legal Regulations of Broadband Agreement

Shi Dongyang, Zhang Lifen
(People’s Court of Yanggu County, Yanggu Shangdong 252300)

【Abstract】In the broadband agreement, the poor protection on the consumers’interest lies in many aspects. Telecom operators’strong position and monopoly status are the fundamental cause of the poor protection. And on the other hand, lack of supervision and the format contract of broadband agreement constitute important factors of the poor protection. To achieve better protection of the interests of consumers, we are supposed to set out from the above -mentioned reasons, improve the regulatory mechanism, introduce competition mechanism, fulfill the implementation of universal service obligation, and perfect the protection of the legitimate rights and interests of consumers in the treatment protocol for broadband disputes.

【Keywords】broadband agreement; interest protection; perfect regulations

【作者簡介】石東洋（1983-），男，山東臨清人，山東省陽谷縣人民法院審判員，法學(xué)碩士。張麗芬（1988-），女，山東莘縣人，山東省陽谷縣人民法院少年審判庭書記員，法學(xué)學(xué)士。

【收稿日期】2015-03-13

【文章編號(hào)】1671-5101(2015)04-0035-05

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【中圖分類號(hào)】DF525