新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理若干問題研究

趙海

摘要：在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，規(guī)劃是先導(dǎo)，要具有前瞻性、長期性，具有明確的科學(xué)依據(jù)；資金籌措和運(yùn)作要依據(jù)實(shí)際情況，不盲目貪大求快；思想和認(rèn)識要轉(zhuǎn)變，有條不紊，逐步進(jìn)行。本文分析了農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)與土地管理的矛盾，建議必須處理好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)系，處理好土地權(quán)屬、土地征用等關(guān)系。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村；社區(qū)建設(shè)；土地管理；規(guī)劃研究

引言

十六屆六中全會(huì)討論通過《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重要問題的決定》首次明確提出“農(nóng)村社區(qū)”以來，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題日益受到人們的重視。山東省政府也在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見》中提出：“以拉動(dòng)投資、擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生為主線，以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，節(jié)約集約用地，協(xié)同推進(jìn)城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。在上一輪土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行期末，新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)非常緊張的關(guān)鍵時(shí)期，國土資源管理部門要實(shí)現(xiàn)“保增長、保紅線，促穩(wěn)定、促發(fā)展”這一目標(biāo)那么在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大潮中處理好管制和供應(yīng)的關(guān)系就顯得至關(guān)重要。

1、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容

（1）村莊的整合與規(guī)劃

開展新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，首要工作是需要做好對原來村莊和新社區(qū)的規(guī)劃工作，為一種新型社區(qū)建設(shè)一個(gè)良好的開端。而在在村莊規(guī)劃考慮方面需要計(jì)劃堅(jiān)持“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。

（2）新型農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改造

一個(gè)良好的管理系統(tǒng)是一個(gè)新農(nóng)村社區(qū)能否建設(shè)順利的保證，同時(shí)在新農(nóng)村社區(qū)健康運(yùn)行方面也是至關(guān)重要的。新農(nóng)村社區(qū)的功能定位是服務(wù)，實(shí)現(xiàn)以服務(wù)為基準(zhǔn)的傳統(tǒng)管理的變化，社區(qū)也將擴(kuò)展進(jìn)行政府行政部門在農(nóng)村政府服務(wù)和公共服務(wù)。

（3）社區(qū)公共服務(wù)體系的完善

新農(nóng)村社作為實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村地區(qū)之間均等化的一個(gè)有效載體，再工作中需要按照“政府主導(dǎo)、科學(xué)定位、貼近基層、農(nóng)民服務(wù)”的原則，促進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)保障，要構(gòu)建完善的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系還需要通過基層社區(qū)自治組織不斷加強(qiáng)和豐富其服務(wù)功能，提高服務(wù)方法等手段。

（4）新型社區(qū)文化的建設(shè)

農(nóng)村新型社區(qū)“文明祥和”還可以通過新型社區(qū)文化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)，可以說在某種程度上，農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的靈魂。新型社區(qū)文化建設(shè)還需要從多種層面來具體實(shí)施，比如精神文化層面、物質(zhì)文化層面、制度文化層面等等。

2、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)系

《山東的土地利用總體規(guī)劃（2006 - 2020）》獲得國務(wù)院批準(zhǔn)?？h、鄉(xiāng)級的新一輪土地利用總體規(guī)劃修改工作正在進(jìn)行中。計(jì)劃修訂的突出特點(diǎn)是要求嚴(yán)格保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地。一方面要保證基本的糧食供給，18億畝耕地紅線不得動(dòng)搖；另一方面還要促進(jìn)發(fā)展。在當(dāng)前時(shí)期，工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，特別是耕地利用和需求較大，加上適當(dāng)?shù)拈_發(fā)耕地后備資源短缺，因此，解決問題的根本途徑的發(fā)展在于節(jié)約集約用地土地使用。新一輪規(guī)劃修編只有在適度安排新的建設(shè)用地規(guī)模，關(guān)鍵保證交通、能源、水利、等，重點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，增加存量建設(shè)用地的盤活力度，提高土地利用效率，優(yōu)化城鎮(zhèn)和工礦用地的配置，整合農(nóng)村集體建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，滿足需求的發(fā)展。

3、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地權(quán)屬管理的關(guān)系

集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民之間的權(quán)屬也是有可能在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中受到某些調(diào)整，其調(diào)整應(yīng)充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不受到侵損，堅(jiān)持民主自治、平等協(xié)商的原則：（1）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使用土地權(quán)屬方面。城中村，城鎮(zhèn)邊緣村莊采用商業(yè)模式來改善社區(qū)建設(shè)的全面發(fā)展，同時(shí)應(yīng)該使用國有土地；劃撥方式這一手段就可以在安置本村村民的土地方面合適使用出來，并采用保障性住房政策管理，集體土地還可用在村民籌集資金建造或自建住房。（2）在建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)的過程中使用集體建設(shè)的房子用地不得賣給城市居民，原則上不對外居民銷售。（3）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及到的村與村合并的情況時(shí)，可以通過集體經(jīng)濟(jì)組織為單位交換土地的方式在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)集中建設(shè)住房。交換的土地應(yīng)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行變更登記。

4、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地征用關(guān)系

在現(xiàn)行農(nóng)地征用法律方面有些地方就表現(xiàn)的不是很合理。農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，地價(jià)作為年收益的6-10倍是合理的，從某些國家在中部地價(jià)的使用來看，耕地如果按照農(nóng)業(yè)用地出售，市場價(jià)格大體在土地產(chǎn)值的6倍左右。但是，如果耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民的土地被占用以后成為無地農(nóng)民，那么，這個(gè)價(jià)格就不公道了。解決問題的辦法是改變權(quán)利配置，具體辦法是：（1）把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)和收益享有權(quán)完全拿掉。以后但凡土地（或土地使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓，必須讓土地的受讓方與農(nóng)民直接談判或交易。（2）在商業(yè)性的耕地占用中，用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收，并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。（3）土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。

5、結(jié)論

本文研究了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編、土地權(quán)屬管理以及土地征用之間的關(guān)系，提出在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須處理好供應(yīng)與管制的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)“保增長、保紅線，促穩(wěn)定、促發(fā)展”的目標(biāo)，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供支持，為社會(huì)主義建設(shè)做貢獻(xiàn)。

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