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    中國城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)、困境與展望

    2015-12-17 14:07:56饒毅
    企業(yè)導(dǎo)報 2015年24期
    關(guān)鍵詞:歷史演進(jìn)展望困境

    饒毅

    摘 ?要:目前,中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著一些瓶頸因素的影響,諸如,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益、土地城鎮(zhèn)化等。突破瓶頸因素的制約,走新型城鎮(zhèn)化道路,未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是注重城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、可持續(xù)的內(nèi)涵式發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;歷史演進(jìn);困境;展望

    基金項目:云南省教育廳科學(xué)研究基金項目基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式研究(2014C154Y)階段性成果。

    改革開放以前,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生力量驅(qū)動力不強(qiáng),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,中國的城鎮(zhèn)化率水平低,改革開放后,中國的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,城鎮(zhèn)化率顯著提高,從1978年的17.9%上升至2013年的53.7%,每年增長1個百分點。中國城鎮(zhèn)化率的不斷提高,使中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會不斷進(jìn)步,由農(nóng)村社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城市社會、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型。與此同時,也帶來了一系列的社會經(jīng)濟(jì)問題,這些問題存在不同的表現(xiàn)形式,從不同的視角來看,有經(jīng)濟(jì)方面的、有社會方面的,處理不好常常引發(fā)矛盾沖突、群體性事件,影響、制約著中國經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展,如何通過城鎮(zhèn)化率的提高促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的高速、可持續(xù)、健康發(fā)展,是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問題。

    一、中國城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)

    1949年以來中國的城鎮(zhèn)化道路并非一片坦途。早期的城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)的快速發(fā)展,以及東北和中西部地區(qū)工業(yè)城市群的建立。強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的定位,最初限制了城鎮(zhèn)化的步伐,1949年至1957年,城鎮(zhèn)化率從10.6%增加到15.4%,年均提高0.6個百分點。其中,在1953~1957年期間,有超過1500萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市,占同期城市增加人口2400萬的60%以上。但是,在城市人口數(shù)量迅速增加的同時,實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)增長戰(zhàn)略使得城市產(chǎn)業(yè)失衡,輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。在沿海地區(qū)投資減少,國家重點支持內(nèi)陸城市增長。因此,城市新增就業(yè)崗位無法吸納更多的新城市居民就業(yè)。政府開始推出一系列政策措施來限制城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

    1978年改革開發(fā)以后,中國才開始從人口的空間轉(zhuǎn)移中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)好處。1978年到1997年,勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門,對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為20%,是改革開放以來支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的最重要因素。第一,中國推動了農(nóng)業(yè)部門的改革。在農(nóng)村推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,以及機(jī)械化帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的持續(xù)提高,釋放了農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力;第二,中國逐步放松了有關(guān)國內(nèi)人口遷移的限制。1984年起,放寬了農(nóng)村居民到集鎮(zhèn)落戶的政策。1997年以后放寬了農(nóng)村居民到城市,特別是小城鎮(zhèn)落戶的政策。2000年后,地方的戶籍制度改革試點不斷深入;第三,中國進(jìn)行工業(yè)化,采用現(xiàn)代制造工藝,并向全球市場開放。中國推出一系列針對外資的優(yōu)惠政策,70年代末,中國建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市。市場的開放和新技術(shù)的采用和推廣讓公司能夠通過集中化、專業(yè)化和技術(shù)升級實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這些變化也表現(xiàn)在通過國際貿(mào)易、投資、技術(shù)引進(jìn)和技術(shù)融入?yún)⑴c到全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。

    綜上,這些政策使得中國城市成為了經(jīng)濟(jì)和社會活動的中心,同時,不斷提高的城鎮(zhèn)化率,也推動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會的進(jìn)步。主要表現(xiàn)在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了大量的非農(nóng)就業(yè)崗位;東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)的大城市群快速發(fā)展,形成了珠三角、長三角,京津冀、長株潭等多個城市群。城市吸納和承載能力以及公共和社會服務(wù)能力迅速提高;中國有能力調(diào)整城鎮(zhèn)化政策,以應(yīng)對新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

    二、中國城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實困境

    (一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益形成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的低效率。當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型的紅利正在減少,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展模式出現(xiàn)了乏力的態(tài)勢。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式粗放與發(fā)展質(zhì)量不高是原因之一,產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放的表現(xiàn)是勞動密集型、高能耗、高排放、低效率等等方面。粗放式產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品附加值往往較低,因此,給企業(yè)帶來的收益也低,形成了制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸;同樣,中國城鎮(zhèn)化模式存在粗放發(fā)展的問題,主要表現(xiàn)是人口城市化滯后于土地城市化,這種城市化是虛假的城市化和貧困的城市化,導(dǎo)致的是大量的失地農(nóng)民和失業(yè)人口,土地城市化與人口城市化狀況不匹配。2000—2010年,全國城鎮(zhèn)城區(qū)面積擴(kuò)大了64.45%,與此同時,人口只增長45.9%,城市土地擴(kuò)張大于城鎮(zhèn)人口的增長。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益形成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的低效率,一方面,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益導(dǎo)致政府的財政收入和居民的收入減少,制約了城鎮(zhèn)建設(shè)資金的來源,使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投資出現(xiàn)了“短板”,削弱了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的拉動作用,城鎮(zhèn)化發(fā)展效率低下;另一方面,低效率的城鎮(zhèn)化加大了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營發(fā)展的成本,影響了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升,對產(chǎn)業(yè)的良性、健康發(fā)展造成了巨大阻礙。

    (二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障機(jī)制缺失,“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。中國數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力,受制于農(nóng)業(yè)的集約化程度低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平低、農(nóng)民的勞動收入低,而到城市打工和投資經(jīng)營,他們實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變和地域轉(zhuǎn)移,但是農(nóng)民的素質(zhì)、農(nóng)民的身份、生活方式并無根本改變,在城市就業(yè),戶籍在農(nóng)村,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以取得城市市民的身份,加之城鎮(zhèn)教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保都打上了戶籍的標(biāo)簽,農(nóng)民工沒能實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化,現(xiàn)有戶籍藩籬暫時還未拆除,“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于在高速提升城市化率的驅(qū)動下,只是不斷的有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市,而城市配套的公共政策、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施、保障機(jī)制等建設(shè)嚴(yán)重滯后,資源配置的均等化失衡,要解決這種公共服務(wù)均等化所需的大量資金投入未能與城市化率的提升同步跟進(jìn),只是造成了“農(nóng)民工的市民化”的假象。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法與城市居民享受同等的社會保障權(quán)利,缺乏基本的保障機(jī)制的支持,呈現(xiàn)“候鳥型”、“鐘擺型”的轉(zhuǎn)移。

    (三)“土地城鎮(zhèn)化”驅(qū)動“城鎮(zhèn)化”。在中國經(jīng)濟(jì)高速增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中,政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化有賴于土地的資本化。在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)增長的過程中,中國建立了一套高度有利于政府主導(dǎo)發(fā)展的土地權(quán)屬框架,保證在農(nóng)村土地變成非農(nóng)用地過程中,地方政府在土地獲得、土地變性與土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)獨享專權(quán),實現(xiàn)土地利益最大化。城鎮(zhèn)化發(fā)展過分依賴于土地開發(fā),依賴于土地開發(fā)收益投入城鎮(zhèn)化建設(shè),忽視市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用,使城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長在粗放型和低水平下運行,使本應(yīng)由產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極推動的城鎮(zhèn)化發(fā)展,而成為了政府行政主導(dǎo)的“土地城鎮(zhèn)化”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,中國城鎮(zhèn)土地從2000年的約9.9萬平方公里增至2010的12.7萬平方公里,年均增長率為2.5%,與此同時,城市人口密度下降幅度超過25%。

    三、中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展展望

    (一)以發(fā)展城市群作為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。中國城市的集群化發(fā)展是中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。經(jīng)過30多年的發(fā)展,中國已經(jīng)形成了數(shù)量較多、發(fā)展良好的中小城市和小城鎮(zhèn)。大城市的發(fā)展也有了一定規(guī)?!,F(xiàn)在我國有京津冀、珠三角、長三角三個國家級城市群,還有7個發(fā)展具有一定規(guī)模的中等城市群,是山東半島、遼中南、中原、關(guān)中、長江中游、海峽西岸、川渝城市群。另外,還要建立包括烏昌石、蘭西、滇中、黔中、北部灣、江淮、寧夏沿黃、太原、呼包鄂榆、哈長10個區(qū)域城市群。充分發(fā)揮城市群在該地理范圍內(nèi)的集聚和輻射作用,以中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中的帶動作用。通過集聚效應(yīng),中心城市發(fā)揮本身的優(yōu)勢條件吸引人口、企業(yè)和社會辦事機(jī)構(gòu)在其空間中集聚、實現(xiàn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚與系統(tǒng)集聚;通過擴(kuò)散效應(yīng),中心城市向臨近區(qū)域輸出生產(chǎn)要素,且充分運用臨近區(qū)域的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢擴(kuò)散和輻射其經(jīng)濟(jì)成果,使中心城市和臨近區(qū)域的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

    (二)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,提升城市功能。加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度,提升和完善城市的供排水、供熱、供氣、污水處理、垃圾分類處理、公共交通、道路等基礎(chǔ)設(shè)施水平,著力推動港口,機(jī)場、鐵路、高速公路、水利為突破口的基礎(chǔ)設(shè)施的升級工程,建設(shè)公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、信息網(wǎng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的水準(zhǔn)的高低,決定了城市對資源的利用和吸納能力的大小,也反映了城市的功能承載能力的強(qiáng)弱,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級和優(yōu)化,粗放式的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)不適于城鎮(zhèn)化發(fā)展,產(chǎn)業(yè)的集聚、產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、資源的供享、資源的循環(huán)利用都需有極強(qiáng)的城市化功能作支撐。不斷創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展模式,應(yīng)走資源節(jié)約、環(huán)境友好、高效集約的新型城鎮(zhèn)化道路。

    (三)提升中國中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。中國從1978年以來,城市化率持續(xù)提高,城市化快速發(fā)展,到2013年,中國城市化率已達(dá)53.7%。雖然在城市化進(jìn)程中取得了斐然的成績,但是,依靠的是粗放發(fā)展的、對資源環(huán)境無序利用的、 人力資源使用效率低下的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體水平不高。未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展要注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量,走內(nèi)涵發(fā)展可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評價, 有學(xué)者提出城鎮(zhèn)化質(zhì)量的測度應(yīng)包括兩個層面的“城鎮(zhèn)化”,即“精神”城鎮(zhèn)化和“物質(zhì)”城鎮(zhèn)化(李剛,2015),中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的不斷提升,在“物質(zhì)”城鎮(zhèn)化不斷提升的同時,應(yīng)大力推進(jìn)“精神”城鎮(zhèn)化。“精神”城鎮(zhèn)化建設(shè)的主題應(yīng)包括:①居民素質(zhì)的提高;②城市文明的普及;③城市公共管理水平的提升。破除城鄉(xiāng)固有的二元體制、積極推進(jìn)城市、鄉(xiāng)村文明的協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城市公民的道德倫理水平、加強(qiáng)城市的綜合治理,是中國提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的路徑選擇。

    參考文獻(xiàn):

    [1] DRC 國務(wù)院發(fā)展研究中心,世界銀行.中國推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化[M].中國發(fā)展出版社,2014.

    [2] 張茉楠.中國需要什么樣的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?[J].中國經(jīng)濟(jì)報告,2014,1.

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