準(zhǔn)確把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方法論

葉興慶

準(zhǔn)確把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方法論

葉興慶

葉興慶，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)村政策研究中心研究員、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員。先后在國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心從事農(nóng)村政策研究。參與起草1993年以來歷次中央農(nóng)村工作會(huì)議文件，包括2004年至2015年的12個(gè)中央1號(hào)文件。在城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工、土地制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、糧食安全、農(nóng)村扶貧等方面提出過許多具有廣泛影響的觀點(diǎn)。

2015年中央一號(hào)文件明確提出，要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見；健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。這是新世紀(jì)以來聚焦“三農(nóng)”工作的12個(gè)中央一號(hào)文件中，關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最全面系統(tǒng)的部署。在全面深化改革的關(guān)鍵之年，突出強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有其深刻寓意；在涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的部分具體改革方案已經(jīng)公布實(shí)行的情況下，仍然要求對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，有其深遠(yuǎn)考慮。對(duì)個(gè)中寓意和考慮，僅從文件的具體條文難以明了，必須站在方法論的高度才能洞悉。

從增強(qiáng)農(nóng)村改革協(xié)調(diào)性的角度理解推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的336項(xiàng)改革舉措中，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的大約有50項(xiàng)，包括放寬農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市限制、擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能、改革完善農(nóng)村宅基地制度、推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份更大權(quán)能、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、完善集體林權(quán)制度、推行水權(quán)交易制度等。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確要求加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，部署了創(chuàng)新適應(yīng)公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，制定和完善土地管理、農(nóng)業(yè)等方面法律法規(guī)的法治建設(shè)任務(wù)。最近一個(gè)時(shí)期，《引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》等改革方案陸續(xù)公布。

按照目前的改革工作部署，這些改革舉措的方案制定和實(shí)施分別由各業(yè)務(wù)主管部門牽頭負(fù)責(zé)。這有利于發(fā)揮業(yè)務(wù)部門熟悉體制沿革、了解具體情況、便于利用前期工作基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)。但也必須看到，這些體制改革和法治建設(shè)任務(wù)，相互之間存在緊密聯(lián)系，會(huì)遇到需要解決的共性問題。如果找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的牛鼻子，做好頂層設(shè)計(jì)，就可以避免改革的碎片化，增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，從而提高改革效率。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正是這樣的一個(gè)牛鼻子。

例如，實(shí)現(xiàn)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的改革目標(biāo)，需要擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份、承包地、宅基地、住房等的處置權(quán)，流轉(zhuǎn)交易的對(duì)象范圍勢(shì)必要突破原來的集體經(jīng)濟(jì)組織邊界。雖然在“三權(quán)分置”的掩護(hù)下，賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、入股權(quán)能，抵押、擔(dān)保、入股的客體是經(jīng)營(yíng)權(quán)，不至于導(dǎo)致承

包權(quán)流向外部人員，但承包權(quán)的退出和繼承問題并未得到解決，未來仍存在流向外部人員的可能性。推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，在房地不可分離、受讓人范圍擴(kuò)大到本集體以外人員的情況下，勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)一并流向外部人員。賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，使外部人員持有集體資產(chǎn)股份的幾率大大提高。同時(shí)，由于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和“生不增、死不減”，以及一些地方在股份合作制改革中實(shí)行股權(quán)固化和“進(jìn)不增、出不減”，新增成員不再自動(dòng)擁有對(duì)集體資產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)能。集體所有制的核心特征是成員權(quán)，即取得成員資格的人天然擁有對(duì)集體資產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)能，只有本集體成員才能獲得土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利。落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》部署的上述農(nóng)村改革任務(wù)，勢(shì)必使成員權(quán)的內(nèi)涵發(fā)生深刻變化。這要求我們從歷史上講清楚農(nóng)村集體所有制的來龍去脈、實(shí)踐發(fā)展的主要線索，從理論上說透徹農(nóng)村集體所有制的基本特征和存在邏輯，從法理上辨明白農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)利主體與行使主體，從而對(duì)集體所有制下的產(chǎn)權(quán)體系進(jìn)行重構(gòu)。

從某種程度上講，2015年中央一號(hào)文件部署的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是“綱”，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》部署的有關(guān)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的各項(xiàng)具體改革是“目”，“綱”舉才能“目”張。

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要回答三個(gè)關(guān)鍵問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革并不是新鮮事。改革開放以來，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；推行股份合作制改革，把集體資產(chǎn)折股量化到集體成員，實(shí)行按股分紅；推行集體林權(quán)制度改革，把林木所有權(quán)和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到戶；一些地方還實(shí)行了小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革。但這并不意味著我們對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)識(shí)有多么深刻。改革越往前走，需要回答的理論、法律、政策、實(shí)踐問題越是復(fù)雜。其中，最為關(guān)鍵的是三個(gè)問題。

第一，集體產(chǎn)權(quán)歸誰所有。根據(jù)《憲法》第六條規(guī)定，集體所有制是我國(guó)兩大公有制形式之一。但長(zhǎng)期以來關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)歸誰所有、集體所有權(quán)的權(quán)利主體究竟是誰，一直沒有一個(gè)明確、統(tǒng)一的說法?！稇椃ā返诹鶙l使用的是“勞動(dòng)群眾集體所有”，《民法通則》第七十四條使用的是“勞動(dòng)群眾集體所有”“村農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，《土地管理法》第八條使用的是“農(nóng)民集體所有”，《物權(quán)法》第五十九條使用的是“成員集體所有”。由此可見，在集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體上，按時(shí)間順序，先后有“勞動(dòng)群眾集體所有”“農(nóng)民集體所有”“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”和“成員集體所有”等四種不同表述。我們主張沿著《物權(quán)法》的思路界定集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體，明確規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)屬于成員集體所有，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)所有，更不是村干部所有。

第二，集體產(chǎn)權(quán)歸誰支配。由誰代表“成員集體”來支配集體產(chǎn)權(quán)、集體所有權(quán)的行使主體是誰，也是長(zhǎng)期以來沒有理清的一個(gè)關(guān)鍵問題。根據(jù)《民法通則》第七十四條、《土地管理法》第十條、《農(nóng)村土地承包法》第十二條和《物權(quán)法》第六十條的規(guī)定，村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)（村民小組）都可以經(jīng)營(yíng)、管理土地等集體資產(chǎn)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定，由村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。我們認(rèn)為，盡管集體成員與自治成員的成員權(quán)取得方式有本質(zhì)區(qū)別，但在農(nóng)村人口不流動(dòng)的情形下，是由村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織還是由村民委員會(huì)（村民小組）支配集體資產(chǎn)，并沒有本質(zhì)區(qū)別。隨著農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象增多，一些地方，特別是城郊農(nóng)村，集體成員與自治成員的重合度逐步下降，繼續(xù)由村民委員會(huì)行使集體資產(chǎn)的支配權(quán)，容易導(dǎo)致對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。在這些地方，有必要盡快建立集體經(jīng)濟(jì)組織，由其代表“成員集體”行使對(duì)集體資產(chǎn)的支配權(quán)利。

第三，集體產(chǎn)權(quán)歸誰用益。成員權(quán)制度是農(nóng)村集體所有制區(qū)別于全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制的重要方面，也是農(nóng)村集體所有制區(qū)別于共有、合有、總有等團(tuán)體所有制的重要方面。進(jìn)一步健全成員權(quán)制度，明確界定什么人有權(quán)成為集體成員、集體成員具有什么權(quán)利，是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最基礎(chǔ)、最重要的一項(xiàng)工作，也是最容易引起糾紛的一項(xiàng)工作。雖然《物權(quán)法》已經(jīng)有成員權(quán)制度的萌芽，但成員權(quán)的內(nèi)涵需要具體化，“成員集體所有”的法律性質(zhì)和內(nèi)涵需要進(jìn)一步明確，成員資格認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)需要作出法律規(guī)定，集體經(jīng)

濟(jì)組織成員權(quán)利與村民自治權(quán)利的關(guān)系有待厘清。一些地方提出，集體資產(chǎn)股份應(yīng)“量化到人、確權(quán)到戶”，以家庭為單位實(shí)行股權(quán)固化和“增人不增股、減人不減股”，這種做法的利弊究竟如何權(quán)衡？實(shí)行土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和“生不增、死不減”，特別是一旦外部人員通過行使抵押權(quán)、繼承權(quán)等途徑獲得原先只有集體成員才能取得的宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)，將對(duì)成員權(quán)制度、進(jìn)而對(duì)農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村社會(huì)治理體制帶來怎樣的影響？這些問題都需要回答清楚。

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要采取差異化戰(zhàn)略

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，涉及經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)的方方面面，涉及不同主體的利益訴求，問題十分復(fù)雜。不能齊步走、一刀切，必須區(qū)別不同情況分類推進(jìn)。

第一，國(guó)家、集體、成員利益統(tǒng)籌兼顧。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是要在國(guó)家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。在國(guó)家與集體之間，重點(diǎn)是按照規(guī)劃和用途管制的要求，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)能；改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間，重點(diǎn)是賦予成員對(duì)承包地更完整的權(quán)能、對(duì)集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對(duì)宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能。推進(jìn)這些領(lǐng)域的確權(quán)賦能，涉及國(guó)家、集體、農(nóng)民之間利益關(guān)系的深刻調(diào)整。比如，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益，如何在國(guó)家與集體之間分配，需要有各方能夠接受的解決方案。又如，實(shí)行承包地“三權(quán)分置”后，所有權(quán)如何體現(xiàn)、承包權(quán)如何穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)權(quán)如何放活，需要清晰界定各自的權(quán)利邊界。再如，在宅基地長(zhǎng)期持有和住房流轉(zhuǎn)交易中，集體所有權(quán)如何體現(xiàn)，也需要有個(gè)說法。

第二，資源性、公益性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分類推進(jìn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)類型多樣，包括土地等資源性資產(chǎn)、學(xué)校等公益性資產(chǎn)、廠房等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。各類集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展不一、要求各異，必須分類推進(jìn)。由于土地不能實(shí)行私人所有，各類集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革重在尋找更有效的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，在國(guó)家、集體、成員之間重新分割占有、使用、收益、處分權(quán)能。對(duì)公益性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于降低運(yùn)行成本、提高服務(wù)效能的管理模式。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的可變現(xiàn)、可分割、可交易性更高，可以實(shí)行靈活多樣的改制模式，對(duì)物業(yè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等以租賃經(jīng)營(yíng)為主、收益穩(wěn)定而透明的集體資產(chǎn)，可實(shí)行股份合作制改革，在維持集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與明晰成員權(quán)利之間達(dá)成新的平衡；對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)金資產(chǎn)，可以直接分配給集體成員。

第三，一般農(nóng)區(qū)、城郊地區(qū)、城市化地區(qū)各有側(cè)重。各地農(nóng)村發(fā)展不平衡，有些地方除土地外沒有其他集體資產(chǎn)、土地增值空間很小，有些地方經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多、土地增值潛力較大，必須因地制宜推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一般農(nóng)區(qū)主要是對(duì)各類土地資產(chǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立集體成員認(rèn)定制度。城郊地區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)較重，既要對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人，也要對(duì)各類土地資產(chǎn)進(jìn)行改革，而且土地產(chǎn)權(quán)制度改革的側(cè)重點(diǎn)也有別于一般農(nóng)區(qū)。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區(qū)公共產(chǎn)品已全部由政府承擔(dān)，集體成員對(duì)集體資產(chǎn)管理意見較大、問題較多的城市化地區(qū)，集體所有制的存在邏輯不復(fù)存在，改革的尺度可以更大些。