中央對地方轉移支付制度的規(guī)范化

陳少強

中央對地方轉移支付制度的規(guī)范化

陳少強

《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)[2014]71號，以下簡稱《意見》）的發(fā)布是國務院根據(jù)黨的十八屆三中全會精神和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）出臺的一項重要財政改革舉措，是我國財政管理制度改革的又一標志性事件。本文擬就中央對地方轉移支付制度改革和完善的重點問題談幾點認識。

中央對地方轉移支付結構的優(yōu)化

《意見》最突出的亮點是對中央對地方轉移支付特別是中央對地方專項轉移支付的改革方向作了明確說明，即：增大一般性轉移支付的分配比例，清理規(guī)范專項轉移支付。在調整轉移支付結構的同時，中央和地方的事權劃分也將同步調整。

（一）逐步增大一般性轉移支付分配比例

《意見》提出，要“形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度”。這是針對我國轉移支付改革制度存在的問題而采取的有針對性的改革舉措，也是在現(xiàn)行財政體制下的一種適應性財政分權。

1.適應中央對地方轉移支付改革的要求

自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉移支付，這有力促進了地區(qū)間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調控目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉移支付制度存在的問題也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。清理整頓規(guī)范專項轉移支付，增大一般性轉移支付比例，已成為我國轉移支付制度改革的發(fā)展方向。近年來，中央對地方的一般性轉移支付占比不斷提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。按照《意見》要求，我國將進一步增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步將占比提高到60%以上。

2.推進中國式財政分權

《意見》的出臺，還有一層更深層次的寓意，那就是推進中國式的財政分權。財政分權是指給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規(guī)模與結構，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務，必要的財政分權是理順中央和地方財政關系的重要基礎。

就財政收入而言，市場經濟國家財政分權主要表現(xiàn)為稅權和舉債權的下放。財政分權也因國家的單一制和聯(lián)邦制性質而有所不同。一般而言，單一制國家中央政府對地方政府的控制力度大一些，聯(lián)邦制國家中央政府和地方政府財政則相對獨立，許多州以及政府都有獨立的舉債權和稅收立法權。

我國為單一制國家，中央政府對地方政府的控制相對多一些。這也與我國的國情有關。歷史上，因財政分權過度導致中央政府財政困難甚至政局不穩(wěn)的情況多有發(fā)生。改革開放之后到1994年分稅制之前，我國也因財政過度分權導致中央財政十分困難。因此，我國對稅權、舉債權的控制一直都集中在中央政府層面。后來，由于地方政府繞過原《預算法》第28條的規(guī)定而大規(guī)模舉債，產生一系列問題，中央政府才開始嘗試中央代發(fā)地方

債、允許地方政府舉債試點以及在新修訂的《預算法》中允許地方政府可以在中央政府審批下有條件舉債。不過，由于地方政府舉債從評估、審批到正式推出，需要較長時間，地方政府舉債制度的創(chuàng)新近期并不能為地方政府帶來顯著的財政收益。就稅收下放而言，由于擔心稅政權力的下放會擾亂市場公平競爭秩序，中央政府不僅不鼓勵稅權下放，而且要強化稅權的上收。

在舉債權下放短期效果不明顯、稅權下放受到嚴格控制的情況下，財政分權的最后一條路徑就是寄希望于地方政府的轉移支付收入。國家通過調整轉移支付結構，增大了一般性轉移支付的規(guī)模和比重，相應增大地方政府自主可用財力。這種“財政分錢”改革也將帶來財政分權的改革：國家通過把財政專項轉移支付整合為一般性轉移支付，將中央各部委分散的直接控制轉變?yōu)橹醒胝y(tǒng)一的間接引導，有效避免地方政府“跑部錢進”和惡性競爭，既整合了財政資源，又提高了地方政府統(tǒng)籌能力。

（二）轉移支付結構優(yōu)化與政府事權調整并行

國家在調整轉移支付結構的同時，也在著力調整政府間事權和財政支出責任的劃分，以實現(xiàn)各級政府事權和財力的匹配。

與轉移支付類似，政府事權和財政支出責任的劃分也較為復雜。長期以來，中央和地方事權劃分依據(jù)不充分、責任不清晰、支出不合理的現(xiàn)象較為普遍。現(xiàn)行憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，至于中央和地方事權如何劃分并沒有充分的依據(jù)，實踐中經常是通過不穩(wěn)定的制度框架（如文件）等形式來執(zhí)行。在事權劃分的邊界上，除對外事務、國防建設屬于中央事權外，各級政府的職責并無明顯區(qū)別，地方政府履行了大量中央政府應承擔的職責，中央政府雖然通過大量專項轉移支付給予支持，但上下級政府事權和財力不匹配的現(xiàn)象經常發(fā)生。在部分事權劃分方面，中央事權缺位和越位的現(xiàn)象并存：一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、跨區(qū)域司法管理乃至養(yǎng)老保險、基礎教育等等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統(tǒng)一起來；另一方面，中央政府過多介入學前教育、農村改水改廁、村容村貌等地方性事務。在財政支出方面，2014年中央政府集中了全國財政收入的46%(如果考慮政府基金性收入，中央政府集中的收入占比為35%)，中央政府財政支出占全國財政支出的比重只有15%（如果政府考慮基金性支出，中央政府集中的支出占比只有13%），而英國、美國和法國的中央預算支出占比均高于50%，經濟合作與發(fā)展組織國家平均為46%。作為單一制國家，我國中央政府直接支出占比明顯偏低，中央事權明顯不足。

考慮到政府事權和財政支出的慣性運行，短期內大幅度調整政府間事權劃分格局也有困難。當前和今后一段時期，應將財政支出分為中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事權支出，以便于管理。因此，《意見》提出，“屬于中央事權的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過中央本級支出安排，由中央直接實施；隨著中央委托事權和支出責任的上收，應提高中央直接履行事權安排支出的比重，相應減少委托地方實施的專項轉移支付。屬于中央地方共同事權的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過專項轉移

支付委托地方實施。屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，以實現(xiàn)特定政策目標。”

中央對地方轉移支付管理的規(guī)范化

（一）明確轉移支付的歸屬

《意見》根據(jù)“橋歸橋、路歸路”的原則，對轉移支付的性質進行了劃分，并明確了轉移支付的改革取向。

一是清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。

二是清理整合專項轉移支付。根據(jù)專項轉移支付的不同性質和發(fā)展的不同階段，《意見》要求對轉移支付進行分類清理整合。屬于中央委托但由中央直接實施效果更好的支出，原則上調整列入中央本級支出。屬于地方事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的中央地方共同事權項目，以及少量的中央委托事權項目及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領域的專項數(shù)量。我國專項轉移支付項目已從2013年的220個壓減到2014年的150個左右，減少了1/3，2015年專項轉移支付數(shù)量將進一步減少。

（二）完善轉移支付的管理辦法

一是加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

二是改革和完善轉型轉移支付管理辦法?！兑庖姟分赋?，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規(guī)定，逐步改變以收定支專項管理辦法。嚴格控制新設專項，以控制專項轉移支付的規(guī)模。規(guī)范專項資金管理辦法，做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。

（三）強化轉移支付的預算管理

在預算管理方面，《意見》根據(jù)新的《預算法》、國發(fā)〔2014〕45號文等法律法規(guī)的要求，對轉移支付下達的具體時間作出了明確要求，使各方有一個清晰的預期。同時，《意見》要求推進一般性轉移支付和專項轉移支付的公開透明，并做好績效評價工作和相應的預算統(tǒng)計工作。

中央對地方轉移支付分配和使用的規(guī)范化

首先是資金分配的規(guī)范化。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機關不得負責資金分配?！兑庖姟分赋觯瑢ｍ椶D移支付可以采取項目法或因素法進行分配，并對項目法或因素法的適用對象作出了明確說明。此外，《意見》提出對關系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。目前，中央政府著力推行的競爭性分配專項轉移方式基本上符合《意見》的要求。

針對各界普遍關注的專項轉移支付要求地方配套問題，《意見》明確指出，除按照國務院規(guī)定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔比例應逐步統(tǒng)一規(guī)范。

《意見》對專項轉移支付使用也列出了“負面清單”。除中央委托事項外，專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設，以防止一些地方借機增加“三公”經費支出。

最后，《意見》要求加強對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制。

作者單位：財政部財政科學研究所