全面深化農(nóng)村改革 激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新活力

趙 陽 王 賓

解讀中央一號文件

全面深化農(nóng)村改革 激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新活力

趙 陽 王 賓

趙陽，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室一局副局長（正局級）、研究員，香港科技大學社會科學博士，博士生導師。長期從事“三農(nóng)”問題研究，連續(xù)參加了2004年以來12個中央一號文件的起草工作。兼任清華大學中國農(nóng)村研究院學術委員會副秘書長，中國農(nóng)業(yè)大學中國農(nóng)村政策研究中心副秘書長，中國農(nóng)業(yè)大學、中國人民大學等校兼職教授。

黨的十八屆三中全會以來，中央出臺了一系列涉及農(nóng)村改革的指導意見和試點方案，全面深化農(nóng)村改革正在穩(wěn)步推進。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨十分復雜的新情況，需要應對前所未有的新挑戰(zhàn)。跟以前遇到的問題相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展遇到的新挑戰(zhàn)更加嚴峻、更加復雜，許多體制機制因素交織在一起，既互為因果、相互制約，又相互疊加、放大效應。適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，根本出路在改革。2015年的中央一號文件，圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力，對全面深化農(nóng)村改革作出了進一步部署。

以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村改革最大的制度成果，具有很強的包容性、開放性和生命力。2015年中央一號文件強調(diào)，要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。一是要引導土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)范經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度。這既是破解“誰來種地”難題的現(xiàn)實選擇，也是推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。二是要積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，鼓勵發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場，引導農(nóng)民專業(yè)合作社拓寬服務領域，引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股合作社和龍頭企業(yè)。截至2014年11月底，全國已有家庭農(nóng)場87.7萬家、農(nóng)民合作社126.7萬家、龍頭企業(yè)12萬多家。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營要因地制宜、穩(wěn)妥推進，既要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，又要符合農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進的要求?，F(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。必須防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，既要從當?shù)剞r(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的實際狀況出發(fā)，更要尊重農(nóng)民的意愿，不能搞“大躍進”，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，不得硬性下指標、強制推動。必須切實保護農(nóng)戶承包土地的合法權利，經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應歸承包農(nóng)戶所有，要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。三是要鼓勵工商企業(yè)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴格的準入門檻和監(jiān)管辦法，加強管理，避免撂荒、“跑路”和損害農(nóng)民利益等問題，嚴禁擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途搞“非農(nóng)化”。四是要完善農(nóng)業(yè)服務體系，幫助農(nóng)民降成本、控風險。要抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務機制創(chuàng)新試點工作，按照“覆蓋全程、綜合配套、便捷高效”的要求，加快構建主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的新型社會化服務體系，為農(nóng)民提供低成本、便利化、全方位的服務。

農(nóng)村土地制度作為一項基礎性制度安排，事關農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定大局。2015年中央一號文件強調(diào)，必須在確保土地公

有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革。當前，在土地征收制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度、農(nóng)村宅基地制度等方面都面臨許多新的挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地制度領域出現(xiàn)了一些繞不開、躲不過的新矛盾和新問題。目前，中央關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的指導意見已經(jīng)出臺。這“三塊地”的改革，涉及重要法律的調(diào)整，涉及重大利益的調(diào)整，涉及農(nóng)村重要制度的完善，牽一發(fā)而動全身。一是穩(wěn)妥推進“三塊地”試點必須嚴格實行土地用途管制制度，嚴守土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，切實尊重農(nóng)民意愿、充分反映農(nóng)民利益訴求，使改革成果惠及廣大農(nóng)民。二是穩(wěn)妥推進“三塊地”試點還必須注意改革的系統(tǒng)性和完整性，注意與戶籍制度、財稅制度、農(nóng)村金融、社會保障等相關領域的緊密銜接，協(xié)調(diào)推進、形成合力。三是開展農(nóng)村土地征收制度改革試點，要嚴格界定公共利益用地范圍、縮小土地征收范圍，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。四是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點，要完善農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權制度，加快農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證，賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管機制，探索建立農(nóng)村集體建設用地公開交易的平臺和制度。五是宅基地制度改革試點，要依法保障農(nóng)民宅基地權益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制。2015年中央一號文件特別強調(diào)，這三項改革試點必須分類實施。要嚴格限定在經(jīng)過批準的試點縣（市）進行，確保封閉運行、風險可控，邊試點、邊總結、邊完善，形成可復制、可推廣的改革成果，非試點地區(qū)不能盲目攀比、擅自行動。推進農(nóng)村土地制度改革必須步子穩(wěn)、落地實，力求步步為營、穩(wěn)中有進。

農(nóng)村金融是支持服務“三農(nóng)”發(fā)展的重要力量，2014 年末，全國農(nóng)村貸款余額為19.44 萬億元，同比增長12.4%；農(nóng)戶貸款余額5.36萬億元，同比增長19%；農(nóng)業(yè)貸款余額3.4 萬億元，同比增長9.7%。近年來，多種形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，對金融業(yè)務需求十分迫切。但由于多方面原因，多數(shù)新型經(jīng)營主體仍面臨融資難、融資貴的問題，制約了其進一步發(fā)展。此外，普通農(nóng)戶信貸需求長期得不到滿足的問題依然非常突出?？傮w上看，農(nóng)村金融仍是整個金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，不能適應加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的發(fā)展需求。推進農(nóng)村金融體制改革，鼓勵和支持金融機構拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，提供多種多樣的金融產(chǎn)品，引導農(nóng)村金融機構優(yōu)化資源配置、完善服務功能，是提升農(nóng)村金融服務能力和水平的重要方面和制度保障。2015年中央一號文件指出，要主動適應農(nóng)村實際、農(nóng)業(yè)特點、農(nóng)民要求，不斷深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新。要綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監(jiān)管等政策措施，推動金融資源繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，確保農(nóng)業(yè)信貸總量持續(xù)增加、涉農(nóng)貸款比例不降低。近日，有關部門明確延續(xù)金融企業(yè)涉農(nóng)貸款損失準備金稅前扣除政策，將為金融機構開展“三農(nóng)”業(yè)務提供穩(wěn)定的稅收政策預期，有效緩解“三農(nóng)”融資困難。要繼續(xù)對農(nóng)村金融機構執(zhí)行較低的準備金率，增強農(nóng)村金融機構資金實力；繼續(xù)加大信貸政策支持再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，引導農(nóng)村金融機構擴大對“三農(nóng)”投放。為了豐富農(nóng)村金融供給主體，有效滿足農(nóng)村金融需求，文件針對各類金融機構的運營機制、經(jīng)營模式、覆蓋范圍等特點，提出了發(fā)揮金融機構各自比較優(yōu)勢、強化“三農(nóng)”服務的具體指導意見，鼓勵商業(yè)性金融創(chuàng)新“三農(nóng)”金融服務，支持政策性金融加大“三農(nóng)”信貸投放力度，積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展有效途徑，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點。強化農(nóng)村普惠金融，優(yōu)化縣域金融機構網(wǎng)點布局，推動農(nóng)村基礎金融服務全覆蓋。按照農(nóng)村集體土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置的要求，做好承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押擔保貸款試點工作。創(chuàng)新是現(xiàn)代金融服務業(yè)發(fā)展的動力和源泉，2015年中央一號文件鼓勵金融機構創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式，拓寬服務領域，為農(nóng)村金融需求主體提供更便利、更高效的金融服務，包括發(fā)展政府支持的“三農(nóng)”融資擔保和再擔保機構，支持銀行業(yè)金融機構發(fā)行“三農(nóng)”專項金融債，鼓勵符合條件的涉農(nóng)企業(yè)發(fā)行債券，支持開展大型農(nóng)機具融資租賃試點，鼓勵完善對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融服務。

全面深化農(nóng)村改革，要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制。要探索符合

各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式，在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點。當前要進一步規(guī)范村“兩委”職責和村務決策管理程序，完善村務監(jiān)督委員會的制度設計，健全村民對村務實現(xiàn)有效監(jiān)督的機制，確保監(jiān)督務實管用。

2015年中央一號文件還提出，要推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。要深化水利和林業(yè)改革，積極探索多種形式的水權流轉(zhuǎn)方式，促進水資源的集約節(jié)約利用；推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼制度和節(jié)水激勵機制，建立健全最嚴格的林地、濕地保護制度，加快推進國有林場、國有林區(qū)和集體林權制度等各項改革，全面激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力。此外，中央一號文件強調(diào)，要全面深化供銷合作社綜合改革，抓緊制定供銷合作社條例，把供銷合作社打造成全國性為“三農(nóng)”提供綜合服務的骨干力量。加快研究出臺推進農(nóng)墾改革發(fā)展的政策措施，深化農(nóng)場企業(yè)化、墾區(qū)集團化、股權多元化改革，創(chuàng)新行業(yè)指導管理體制、企業(yè)市場化經(jīng)營體制、農(nóng)場經(jīng)營管理體制。

2015年中央一號文件強調(diào)，全面深化農(nóng)村改革，要按照中央總體部署，完善頂層設計，抓好試點經(jīng)驗，不斷總結深化，加強督查落實，確保改有所進、改有所成，進一步激化農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力。

（王賓系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部第四研究室主任，經(jīng)濟學博士，副研究員?，F(xiàn)借調(diào)中央農(nóng)村工作領導小組辦公室工作）