美國的中央與地方關(guān)系：理念和體制
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之八

宣曉偉

國研智庫論壇

美國的中央與地方關(guān)系：理念和體制
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之八

宣曉偉

美國社會的秩序建構(gòu)植根于在上帝面前相互訂立圣約以建立民治國家的觀念，以及在遭遇未來緊急情況時(shí)根據(jù)這種觀念行動的相互承諾。源于圣經(jīng)傳統(tǒng)的圣約思想與建構(gòu)民治國家的思想相連,最后，訂立圣約及把“我們自己聯(lián)合在一起”的方式，將以法案、條例及憲法等公正而平等的法律形式體現(xiàn)出來。

——文森特·奧斯特羅姆《美國聯(lián)邦主義》

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

在前面文章中曾經(jīng)描述了現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系所具有的三個(gè)基本要素，即強(qiáng)大穩(wěn)定的中央、自由活力的地方和規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國家在達(dá)到這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建現(xiàn)代國家體制的歷史進(jìn)程中充滿了偶然性和不確定性，最后形成中央與地方關(guān)系的制度安排也呈現(xiàn)出極大的多樣性。我們接著要對美國、德國等當(dāng)前西方主要國家的中央與地方關(guān)系的制度安排進(jìn)行更為詳細(xì)的分析，以探究在不同具體形式的制度安排下它們是如何保障上述三個(gè)基本要素的。

美國作為一個(gè)廣土眾民的國家，它的中央與地方關(guān)系制度安排，應(yīng)該說最為接近上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也正因?yàn)樗^好地處理了中央與地方的關(guān)系（盡管也歷經(jīng)南北戰(zhàn)爭等血腥和坎坷），從而為國家的長期穩(wěn)定和繁榮強(qiáng)盛奠定了基礎(chǔ)?？紤]到美國面積和人口的規(guī)模，也許中國最需要學(xué)習(xí)和借鑒的，就是美國如何來處理其中央與地方關(guān)系；與此同時(shí)，美國相關(guān)制度安排的形成，基于一個(gè)與中國截然相對的文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念，從這個(gè)角度來看，美國的制度又是中國最難于學(xué)習(xí)和借鑒的。然而盡管文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念很難移植，具體制度安排模式也不能照抄照搬，但美國中央與地方關(guān)系制度安排背后的理念卻是可以學(xué)習(xí)借鑒并運(yùn)用到中國的具體實(shí)踐中的。為此，在分析美國的中央與地方關(guān)系時(shí)，我們將更為注重其相關(guān)制度安排背后體現(xiàn)著怎樣的理念，而這種理念又是如何被貫徹實(shí)施到具體的實(shí)踐中去的。

美國聯(lián)邦與州關(guān)系制度安排的背后理念

對于美國的國家體制和相關(guān)制度建設(shè)，常常被人引用的是漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中的名言：“人類社會是否真正有能力通過深思熟慮和自由選擇來建立一個(gè)良好的政府，還是命中注定他們永遠(yuǎn)都需要依靠運(yùn)氣和暴力來決定他們的政治體制”。在很大程度上美國國家體制的形成可以說是一個(gè)深思熟慮和自由選擇的過程，即在1787年由116天制憲會議形成的《美利堅(jiān)合眾國憲法》真正奠定了國家各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)。盡管在制憲會議和在隨后各州批準(zhǔn)憲法的實(shí)際過程中，不乏激烈地辯論、許諾、討價(jià)還價(jià)甚至勾心斗角和威脅，并不像許多人后來所宣稱的那樣完全是通過堅(jiān)定的信仰和充分的理性來達(dá)成的，事實(shí)上當(dāng)時(shí)的制憲者自己也并沒有對制定出的憲法有著足夠的信心。華

盛頓就估計(jì)，倘若這部憲法能維持20年，就不錯(cuò)了。美國憲法的至高無上地位和神圣性，根本上是在漫長的歷史過程中由后人逐漸主觀賦予的。但美國聯(lián)邦憲法和一系列相應(yīng)制度的產(chǎn)生，的確是人類歷史上一個(gè)前無古人的創(chuàng)舉，它真正第一次不僅在理論上、而且在實(shí)踐中解決了如何在一個(gè)廣土眾民的國家較好地實(shí)行民主治理的問題。

眾所周知，民主制度產(chǎn)生于古希臘的城邦體制，隨后被古羅馬的共和國所繼承和發(fā)揚(yáng)。然而在政治學(xué)理論和實(shí)踐中，一直以來秉持的觀點(diǎn)是，由于人們參與直接公共事務(wù)的管理有著規(guī)模和范圍上的客觀限制，因此直接民主體制只能覆蓋少數(shù)居民和較小地域的國家。盡管英國發(fā)展出了代議制，引入了間接民主的概念和做法，但它更多地將這種代議制局限在有錢有勢的小規(guī)模人群之間。正如麥迪遜所言，在美國之前整個(gè)歐洲還“看不到一個(gè)完全民主，同時(shí)又完全建立在代議制原則基礎(chǔ)之上的政府的實(shí)例”，他進(jìn)一步斷言，“我們可以通過建立一個(gè)能夠集中那個(gè)最大政治團(tuán)體意志的簡單代理機(jī)構(gòu)，并且把它的力量強(qiáng)制引導(dǎo)到公共利益所需要的任何目標(biāo)上，……，如果歐洲認(rèn)為這種功勞屬于自己，那么，我們美國就可以聲稱，這種能夠作為地域廣闊的純粹共和政體的基礎(chǔ)的發(fā)現(xiàn)功勞屬于我們美國”。正是將代議民主的措施與憲政制衡的做法相結(jié)合，并將其徹底貫穿到美國各個(gè)層面的體制構(gòu)建中，美國的國家制度建設(shè)較好地實(shí)現(xiàn)了人民主權(quán)原則，同時(shí)也為美國各級政府之間復(fù)合共和體制的建立奠定了基礎(chǔ)。

可以看到，包括中央與地方關(guān)系在內(nèi)的美國國家制度，其形成來源于兩大根本傳統(tǒng)。第一是前面所述基于個(gè)人主義原則的自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代價(jià)值觀念。在這種理念下，擁有明確權(quán)利和義務(wù)的個(gè)人是社會的縮影，然后主要依據(jù)契約的方式由個(gè)人組成為一個(gè)個(gè)公民團(tuán)體、再到復(fù)雜的社會；不同層級政府的構(gòu)建也是類似，以“個(gè)人自主為正當(dāng)”作為基本原則，在此基礎(chǔ)上形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治，然后同樣依據(jù)契約的方式逐步擴(kuò)大到縣、州和聯(lián)邦。美國的聯(lián)邦憲法本質(zhì)上就是一個(gè)各州及其人民聯(lián)合在一起的契約協(xié)議，聯(lián)邦（ferderal）一詞，源于拉丁語fodeus，它的意思就是契約，因此，訂立契約就是聯(lián)邦這個(gè)詞匯的原意。奧斯特羅姆明確地指出美國在設(shè)計(jì)其政治制度所秉持的基本原理：（1）所有個(gè)人都是自己利益的最好判斷者；（2）沒有人適于審理自己涉及他人利益的案件；人的團(tuán)體不宜于同時(shí)既做法官又做當(dāng)事人；（3）野心必須用野心來對抗；（4）個(gè)人的利益必須與立憲權(quán)利地位聯(lián)系起來；（5）手段必須與目的相稱，期望通過自己的作用達(dá)到任何目的的人，應(yīng)該具有用以達(dá)到目的的手段；（6）在每種政治制度中，任何增進(jìn)公眾幸福的權(quán)力，就會包括可能被誤用和濫用的自由裁量權(quán)；因此必須按照彼此有所牽制的方式來劃分和安排公職（參見奧斯特羅姆（1999）《復(fù)合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店，第3～4頁）。很顯然，美國國家體制構(gòu)建秉持的這一傳統(tǒng)是與前述霍布斯、洛克、孟德斯鳩等人的政治科學(xué)和啟蒙哲學(xué)一脈相承，這點(diǎn)也被絕大多數(shù)人所同意和并強(qiáng)調(diào)。

相對而言，美國聯(lián)邦主義體制構(gòu)建中的另一支傳統(tǒng)就并沒有那么引入注目、而常常受到人們有意無意地忽視了，這就是來自于救贖價(jià)值追求的圣經(jīng)——改革——清教傳統(tǒng)（the Bilical-Reformed-Puritan tradition）。由于美國聯(lián)邦憲法的特色之一是不寫明“終極追求”，全文并無“上帝”等宗教意味的字眼，從而在表面上把世俗生活和宗教生活分開，實(shí)現(xiàn)政教的分離，此外在1791年通過的憲法第一修正案中明文規(guī)定：“國會不得制訂法律、去涉及宗教信仰或禁止其自由使用”。因此宗教傳統(tǒng)對于美國國家制度構(gòu)建的重要性，常常不容易引起人們的重視。但正如丹尼爾·艾拉扎所指出的，正是這個(gè)傳統(tǒng)通過神學(xué)保障了從聯(lián)盟（foedus）或契約能夠走向聯(lián)邦主義。在此，這種契約并非普遍人的一般約定，而是人們在上帝面前所立的圣約（covenant），它指的是所有人類關(guān)系根源在于《圣經(jīng)》、以及后來的補(bǔ)充性協(xié)定（Subsidiary pacts）所描述的上帝與人之間的原始契約，而聯(lián)邦主義實(shí)際上就是眾所周知的聯(lián)邦神學(xué)。事實(shí)上，從最初的英屬殖民地開始，美國新英蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立都奠基于深厚的宗教傳統(tǒng)之上，康涅狄格州就是北美最早根據(jù)完全聯(lián)邦主義的宗教和政治原則建立政體的州，該州刑法的一些條文就直接引用《圣經(jīng)》中的內(nèi)容，逐字搬抄《申命記》、《出埃及記》和《利未記》中同類性質(zhì)的條文。因此，這種宗教傳統(tǒng)對于聯(lián)邦制憲者們能夠最后彼此妥協(xié)、達(dá)成共識至關(guān)重要。實(shí)際上，許多人就將美國制憲的過程和結(jié)果稱之為“康涅狄格式妥協(xié)”。對于上帝在制憲過程中的重要性，麥迪

遜毫不諱言，甚至著重強(qiáng)調(diào)：“真正值得驚奇的是，制憲會議克服了那么多的困難，并且這是在難以想象的史無前例的全體一致的情況下做到的。所有直率的人想到這種情況時(shí)，都必然會感到驚奇。任何能夠虔誠反思的人，都會意識到這又是上帝向我們伸出了指引之手，這只手在革命的危急時(shí)期已經(jīng)頻繁和明顯地指引過我們多次”（參見漢密爾頓等（2011）《聯(lián)邦黨人文集》，中國社會科學(xué)出版社，第174～175頁）。

顯然，美國聯(lián)邦主義的國家制度構(gòu)建，并不僅僅奠基于個(gè)人主義基礎(chǔ)上的現(xiàn)代價(jià)值，而且還源于其深厚的宗教傳統(tǒng)。實(shí)際上，只要進(jìn)一步探究個(gè)人如何形成契約構(gòu)成社會和國家的過程，就可以明白宗教傳統(tǒng)在其中的重要作用。如前所述，西方國家的制度構(gòu)建是基于個(gè)人權(quán)利之上所組成的多方勢力的博弈結(jié)果，然而如果只是出于個(gè)人或團(tuán)體自身的現(xiàn)實(shí)利益計(jì)算，那么更多的時(shí)候所導(dǎo)致的結(jié)果不是妥協(xié)和共識，而是沖突和矛盾，是“不是東風(fēng)壓倒西風(fēng)、就是西風(fēng)壓倒東風(fēng)”。所以，要把利益互相沖突的個(gè)人或團(tuán)體聯(lián)合起來，形成一種互相都認(rèn)可的妥協(xié)結(jié)果，完全依靠現(xiàn)實(shí)的利益計(jì)算是不夠的（盡管這個(gè)層面的考慮也不可或缺），同時(shí)還需要一種更為強(qiáng)有力的信仰和共識將大家凝聚起來，宗教傳統(tǒng)可以說正是在這個(gè)意義上起到了最為關(guān)鍵的作用。因此，如果沒有歐洲啟蒙思想及其現(xiàn)代價(jià)值觀念對于美國人民的熏陶，就沒有以民主憲政為原則構(gòu)建的美國國家體制；同樣，如果沒有美國人民所具有的深厚宗教傳統(tǒng)，美國聯(lián)邦主義的形成也是不可想象的。站在這個(gè)角度，我們才能更好地理解，為什么當(dāng)年制憲會議代表之一的富蘭克林要提議：聘請牧師每天開會前來主持祈禱，并請代表們放棄“唯有自己正確的觀念”(參見麥迪遜（2003）《美國制憲會議記錄辯論》，遼寧教育出版社，第4頁)。

復(fù)合共和制下的多中心和重疊治理機(jī)制

如前所述，美國的國家制度構(gòu)建是基于個(gè)人權(quán)利之上的，逐步形成個(gè)人——團(tuán)體——社會、以及個(gè)人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——州縣——聯(lián)邦的格局。首先，這種基于個(gè)人權(quán)利和契約方式（顯性或隱性）所形成不同層級的治理架構(gòu)，具有復(fù)合共和制的特點(diǎn)。也就是說，國家治理不是單一層級或一元方式的（例如中央政府對全體居民的所有事項(xiàng)在理論上負(fù)總責(zé)，再通過地方政府層層代理從事具體事務(wù)），而是多個(gè)層級和多元方式的。在不同層級下，各個(gè)治理主體都有其負(fù)責(zé)事務(wù)和相應(yīng)的權(quán)限范圍，依據(jù)民主責(zé)任制的原則進(jìn)行治理。所以，小到一個(gè)公民團(tuán)體（例如俱樂部），大到一個(gè)地方政府甚至聯(lián)邦，盡管處理的事務(wù)復(fù)雜程度天差地別，但其背后的根本邏輯是一樣的，都建立在個(gè)人權(quán)利和契約方式之上，只不過是個(gè)人根據(jù)不同事務(wù)的需要組建不同層次的治理共同體，再通過民主（直接民主或間接民主）的方式來參與治理。

其次，在復(fù)合共和制下的治理方式呈現(xiàn)出多中心治理的特點(diǎn)，這也是順理成章的。正因?yàn)椴煌闹卫韺蛹壓椭卫碇黧w（直接或間接）都來自個(gè)人的授權(quán)，最終都向人民直接負(fù)責(zé)，因此得到這種授權(quán)的不同治理層級之間在級別上并無上下級關(guān)系，每個(gè)治理主體和層級都是獨(dú)立自主的，它在自身所涉及的事務(wù)范圍內(nèi)具有最終的自主和自治權(quán)利。聯(lián)邦政府并不是州政府的上級，州政府也不是縣政府的上級，以此類推。所以復(fù)合共和制下的國家治理體系中，各種權(quán)力最終都來源于個(gè)人，但又根據(jù)事務(wù)范圍的不同衍生出多個(gè)治理主體或治理中心。

再次，復(fù)合共和制下的不同層級治理主體與個(gè)體呈現(xiàn)的是重疊治理的關(guān)系，也就是每個(gè)公民是與各個(gè)治理主體同時(shí)打交道。從政府治理的角度來看，不同層級政府都是直接與老百姓發(fā)生關(guān)系，它們之間治理的地域和群體高度重合。換言之，一個(gè)公民同時(shí)處于多個(gè)層級政府的直接管理之下，盡管它們之間在所負(fù)責(zé)的具體事項(xiàng)上有著明顯的區(qū)分。舉例而言，一個(gè)美國公民會向管轄其的不同層級政府同時(shí)交納各種相應(yīng)的稅，例如聯(lián)邦的個(gè)人所得稅、州的個(gè)人所得稅、州的房產(chǎn)稅、縣的房產(chǎn)稅、學(xué)區(qū)政府的房產(chǎn)稅等。

奧斯特羅姆描述了美國復(fù)合共和制下的這種多元治理和重疊治理的特點(diǎn)：“每一個(gè)政府，包括州政府和全國政府，都被設(shè)計(jì)得具有其自己的意志，并在本質(zhì)上相互獨(dú)立。每一個(gè)政府都能夠代理公民個(gè)人，關(guān)心個(gè)人的希望和恐懼，擁有一切手段，并有權(quán)采用一切方法，以執(zhí)行委托給它的權(quán)力。那些可以分別提供的事務(wù)，則根據(jù)自治原則，有各州內(nèi)的政府處理。那些需要共同關(guān)心的事務(wù)，不能由各州分別處理，則要根據(jù)共存運(yùn)作的自治原則由有限的全國政府處理”。