以公共消費(fèi)推動擴(kuò)大內(nèi)需

丁元竹

以公共消費(fèi)推動擴(kuò)大內(nèi)需

丁元竹

丁元竹，國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任，法學(xué)博士，教授。曾擔(dān)任聯(lián)合國、世界銀行、瑞典國際開發(fā)署等若干國際組織咨詢專家。長期從事社會發(fā)展政策、公共政策、發(fā)展戰(zhàn)略研究，主持國家有關(guān)部委委托課題、國際組織課題數(shù)十項。

李克強(qiáng)總理在2015年《政府工作報告》中提到，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，推動發(fā)展調(diào)速不減勢、量增質(zhì)更優(yōu)，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新是調(diào)動全體社會成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)社會活力和經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力；增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)則是通過公共服務(wù)和公共產(chǎn)品及大眾消費(fèi)和生產(chǎn)，使大部分人民在發(fā)展中受益，既是一個激發(fā)動力的過程，又是一個收入再分配過程。增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)意味著必須推動消費(fèi)升級，以公共消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需，依次拉動經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。

在《政府工作報告》中，李克強(qiáng)總理不僅部署了今年乃至今后一個時期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，也提出了與之相關(guān)的重大理論問題，需要理論界對相關(guān)問題進(jìn)行更加深入地研究，尤其是與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)相關(guān)的公共消費(fèi)問題。

換一個角度看經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

換一個角度來看經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級會是什么樣子？假如我們不是從私人消費(fèi)，而是從公共消費(fèi)，不是從私人部門就業(yè)，而是從公共部門就業(yè)，不是從私人部門，而是從公共部門出發(fā)，來看目前正在和將要進(jìn)行的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，會得出什么結(jié)論？換一個角度看問題確實(shí)不容易。這需要勇氣和創(chuàng)新性思維，需要調(diào)整研究問題的視角。

缺乏創(chuàng)新思維和研究問題的新視角，或者說缺乏新的理論構(gòu)架是中國經(jīng)濟(jì)長期走不出“囚徒困境”的原因之一。一說到消費(fèi)不足，就說收入分配不合理；一說收入分配不合理，就說社會保障水平低，云云，一直在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，一直在制度領(lǐng)域打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。

這里，我們只是想通過研究指出，在經(jīng)濟(jì)之外尋求發(fā)展的思路也應(yīng)該得到應(yīng)有的尊敬，并給予足夠的重視。在新的歷史時期，鼓勵各方學(xué)科和部門積極參與重大發(fā)展問題的思考與討論，無論對于發(fā)展本身還是對于人類認(rèn)識水平的提高都將是幸事。英國《星期日泰晤士報》2009年12月27日刊登了赫德森研究所經(jīng)濟(jì)政策研究室主任、商業(yè)顧問歐文·施特爾策的一篇文章，題為《貪婪的銀行家重惹階級斗爭之憂》。施特爾策在文中說道，“今年是經(jīng)濟(jì)學(xué)家潰敗的一年。他們未能預(yù)見世界金融體系近乎崩潰的局勢發(fā)展，自然無助于加強(qiáng)一貫宣稱經(jīng)濟(jì)學(xué)是另一門科學(xué)的騙人說法。它現(xiàn)在不是、過去不是、將來也不會是。但是，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家自稱他們的模型反映了現(xiàn)實(shí)，市場始終按照絕對理性的消費(fèi)者提供的完美信息運(yùn)轉(zhuǎn)，而消費(fèi)者又受到能夠計算平衡量風(fēng)險的放貸者的迎合。經(jīng)濟(jì)學(xué)教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生以及研究以經(jīng)濟(jì)行為為基礎(chǔ)的文化的學(xué)生專心于大量數(shù)學(xué)計算之中。經(jīng)濟(jì)學(xué)仍然有許多值得我們學(xué)習(xí)的內(nèi)容，但是前提是必須由實(shí)踐者進(jìn)行重大反思，而且不能代替研讀偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作品的細(xì)心讀者能夠發(fā)展的那種有用的常識”。根據(jù)我們的理解，施特爾策試圖表現(xiàn)出兩個方面的意思，一是經(jīng)濟(jì)學(xué)并不像人們想象的那樣，具有無比的解釋力和預(yù)

見性。二是不管什么樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，不管是誰的理論，都必須具備經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)基礎(chǔ)。在經(jīng)歷了這場幾十年未曾發(fā)生過的危機(jī)之后，讓其他學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)一道來解釋這個日新月異、令人捉摸不定的世界可能會更實(shí)際、更恰當(dāng)一些。公共部門和社會領(lǐng)域的理論不是憑空出現(xiàn)的，它們是近幾個世紀(jì)，特別最近一個世紀(jì)公共領(lǐng)域和社會發(fā)展的反映。

還有一種思潮值得考慮，這就是，20世紀(jì)下半葉，學(xué)者們對于現(xiàn)實(shí)發(fā)展道路的思考甚至是質(zhì)疑，也應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注和思考，促使我們?nèi)で笮碌陌l(fā)展模式。美國學(xué)者馬克·布萊思（Mark·Blyth）在研究和總結(jié)這場國際金融危機(jī)的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)后指出，“市場和政府時時處處都是相互重疊、不可或缺、相互排斥、并具備生成能力。作為一種制度，資本主義在政府提供審慎監(jiān)管的環(huán)境中能夠獲取的最蓬勃的發(fā)展，美國資本主義也不例外。在政府和市場之間保持何種程度的平衡是一個需要由不同國家來確定的一個政治問題”。有類似思想的人不止布萊思一個人。從更加宏觀的角度考慮這類問題的人數(shù)不勝數(shù)，核心是圍繞著市場、社會和政府的關(guān)系展開的。

政府和市場之間平衡的核心是分配制度及其服務(wù)體系的設(shè)計模式。我們已經(jīng)看到，不合理的分配模式造成了相當(dāng)一部分人的消費(fèi)不足或沒有能力消費(fèi)。這種消費(fèi)不足不僅表現(xiàn)在一個國家之內(nèi)，也表現(xiàn)在世界范圍內(nèi)，國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間，最終制約了發(fā)展的步伐。市場機(jī)制造成了目前微觀結(jié)構(gòu)與宏觀結(jié)構(gòu)的趨同性、雷同性。這個問題還沒有引起人們的進(jìn)一步討論。其深層次原因是市場力量缺乏制約，或者人們賦予它絕對的地位。國際金融危機(jī)之后，人們不能再循規(guī)蹈矩，必須尋求新的發(fā)展方式。如果從過去30年中國采取的追趕模式以至后來形成的與發(fā)達(dá)國家雷同的發(fā)展來討論問題，從深層次上說，中國當(dāng)前發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變決不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收入分配、城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及地區(qū)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而是更加深層次的創(chuàng)新，一種超越發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)模式的自我探索和自我創(chuàng)新。得出上述結(jié)論的不僅僅是我們的研究，美國歷史學(xué)家龍多·卡梅倫已經(jīng)看到了發(fā)達(dá)國家問題的癥結(jié)所在，“資源分布得不均衡——不同個人、社會集團(tuán)和國家之間的不均衡——是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的癥結(jié)所在”。而這個問題之所在，就是我們長期追隨的一般意義上的經(jīng)濟(jì)體制。

當(dāng)前，當(dāng)西方國家把中國放在一個超級大國位置，不管是重視也好，捧殺也好，中國都需要清醒。因?yàn)椋谶^去30多年走過的基本是一條追趕的道路。如果它想在這場國際金融危機(jī)之后真正成為一個世界大國，就必須有自己的發(fā)展道路、自己的發(fā)展理論，一種不同西方于發(fā)達(dá)國家在起步時所遵循的發(fā)展理論，而是具有21世紀(jì)特征、代表人類新的發(fā)展方向的理論?；谶@樣的考慮，我們不禁要問自己，中國要成為一個世界大國，我們在理論上準(zhǔn)備好了嗎？中國理論界，中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理科學(xué)等等，也需要而且應(yīng)當(dāng)站在這樣一個高度來認(rèn)識問題，來重新調(diào)整自己的研究方式、研究方法、研究內(nèi)容。面對發(fā)展模式的選擇，理論界應(yīng)當(dāng)高瞻遠(yuǎn)矚、大徹大悟。

這場國際金融危機(jī)給了我們另外一個有待于進(jìn)一步證明的啟示是，全球化條件下發(fā)展的最大難點(diǎn)來自國際經(jīng)濟(jì)社會形勢的不確定性。這種國際經(jīng)濟(jì)社會形勢不確定性的深層次原因產(chǎn)生于各個國家的主權(quán)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)社會和主權(quán)政治的傳統(tǒng)性重合在以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的全球化經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)生缺失。換句話說，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的全球化經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)工業(yè)社會中的主權(quán)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)社會和主權(quán)政治統(tǒng)一性，成為當(dāng)今世界發(fā)展中的基本矛盾。這也是我們當(dāng)前面對的這場全球金融危機(jī)與20世紀(jì)30年代那場世界經(jīng)濟(jì)大蕭條的顯著不同點(diǎn)之一。主權(quán)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)社會和主權(quán)政治的重合缺失增加了主權(quán)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會管理的難度。中國政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)整方面已經(jīng)取得的成就是否證明全球化下更需要強(qiáng)大、更具有應(yīng)變能力的政府？

2008年以來的國際金融危機(jī)的沖擊時隱時現(xiàn)，中國面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)?；厥讎H金融危機(jī)的沖擊，痛定思痛，新的發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長，更應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是在提高質(zhì)量上下功夫，而提高發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵是引進(jìn)大量新的發(fā)展部門，并使原有的部門和新的部門之間協(xié)調(diào)發(fā)展，建立一種平衡關(guān)系。

擴(kuò)大以公共群體為目標(biāo)的公共消費(fèi)

（一）從兩個假定說起

假定有A和B兩位消費(fèi)者，他們各有100萬元用于消費(fèi)。

消費(fèi)者A將這100萬元用于購買了奢侈品或進(jìn)行了奢侈消費(fèi)，那么它最終產(chǎn)生了兩個結(jié)果，一個結(jié)果是他滿足了自己的消費(fèi)需求和消費(fèi)欲望，另一個結(jié)果是他拉動了奢侈品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了奢侈品產(chǎn)業(yè)收入，包括老板和產(chǎn)業(yè)工人的收入及其就業(yè)。在這種情況下，大部分收入應(yīng)當(dāng)是進(jìn)了老板的口袋，財富是趨于集中的。

消費(fèi)者B將這100萬用于公益事業(yè)，比如用于農(nóng)民的信息技術(shù)的提高，給200萬農(nóng)民買了電腦，那么它最終會有三個結(jié)果，一個結(jié)果是他滿足自己的公益追求，一個是他推動了電腦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了電腦產(chǎn)業(yè)的收入，包括老板和產(chǎn)業(yè)工業(yè)工人的收入及其就業(yè)，三是他增強(qiáng)了農(nóng)民的技能，或者是發(fā)展能力。農(nóng)民使用電腦除了獲得信息，提高生產(chǎn)技能之外，使用電腦需要消費(fèi)電，需要網(wǎng)絡(luò)支出，還需要其他耗材的支出等等。

消費(fèi)者A和B的消費(fèi)行為不同之處在于：一是消費(fèi)目的不同，A純屬個人消費(fèi)，B則是屬于公共消費(fèi)。二是消費(fèi)的結(jié)果是不一樣的，A的消費(fèi)到他消費(fèi)為止，而B的消費(fèi)會帶動更多的消費(fèi)，甚至?xí)纬梢粋€巨大的消費(fèi)鏈條。“富人的生活必需品消費(fèi)量與窮人的需要差不多，他們主要是奢侈消費(fèi)。富人收入的增加刺激的是奢侈消費(fèi)品的生產(chǎn)，而且有限，比起大多數(shù)窮人因收入減少對生產(chǎn)的副作用要小得多（何止斌：《經(jīng)濟(jì)學(xué)300年》，湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2010年，第110頁）。這也是為什么貧富差距過大并達(dá)到一定水平之后經(jīng)濟(jì)停滯的原因之一。政府，甚至包括富人都需要明了，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的利他主義實(shí)際上也是最大的利己主義。利己主義和利他主義從來就不是各不相關(guān)，而是一對孿生兄弟。

進(jìn)一步說，公共消費(fèi)是指那些以公共群體為目標(biāo)的消費(fèi)，它一方面具有再分配的功能，另一方面又具有擴(kuò)大消費(fèi)的功能。從拉動需求和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角看，它更能拉動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這個意義上，“所謂公共消費(fèi)是指由政府和為居民服務(wù)的非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)費(fèi)用、對社會公眾提供的消費(fèi)性貨物與服務(wù)的價值。在生產(chǎn)力水平提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，在不減少個人消費(fèi)基金和犧牲個人消費(fèi)質(zhì)量的前提下，社會消費(fèi)基金和公共消費(fèi)數(shù)量不斷增加是人類社會發(fā)展的必然趨勢。第一，公共消費(fèi)的比重將增加。社會公共消費(fèi)在消費(fèi)基金中所占比重如何，從目前世界的情況來看，與一個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度具有正相關(guān)的關(guān)系。發(fā)達(dá)國家的社會公共消費(fèi)比重要高于發(fā)展中國家和落后國家，但總的規(guī)模一般均保持在20%以內(nèi)，只有少數(shù)高收入石油國家略有超出。第二，“居民享受公共消費(fèi)的差別將減小”。（尹世杰：《消費(fèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，湖南師范大學(xué)出版社，2003年版）由此可以看出，公共消費(fèi)本身就具有再分配功能，消費(fèi)量取決于收入多少。通過公共消費(fèi)來消除貧富的兩極分化，對一國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長是有利的。

（二）公共消費(fèi)與公共就業(yè)

進(jìn)一步說，公共消費(fèi)是指政府在公共物品和公共服務(wù)上支出以增加福利的消費(fèi)。也有研究指出，公共消費(fèi)由“一國政府花費(fèi)在養(yǎng)老金和基礎(chǔ)設(shè)施改善上的支出”?？ㄈ蚝臀膱D拉提供了一個分析消費(fèi)分配動態(tài)的工具，一個依賴于公共消費(fèi)偏好的期限定性作用的因素。按照他們的研究，消費(fèi)分配與公共消費(fèi)和私人消費(fèi)替代邊際率相交。這個結(jié)果直接來自于每個消費(fèi)者不同的替代邊際效率的消費(fèi)。我們可以引申出一些新的推論，這就是，公共消費(fèi)和私人消費(fèi)在一定程度上、一定范圍內(nèi)是可以相互替代的，但是，超出一定范圍，就會相互抑制。我國現(xiàn)階段的社會保障體系缺失，教育資源布局不合理和缺乏公正，在相當(dāng)程度上抑制了個人消費(fèi)。福利國家的過度公共支出抑制了經(jīng)濟(jì)快速增長是另外一個方向的例證。由此可以進(jìn)一步引申出僅僅靠改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式無益于解決中國當(dāng)前發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題，必須在階段性特征上下功夫，擴(kuò)大這個階段上的公共消費(fèi)?！耙欢〝?shù)量的公共設(shè)施建設(shè)，如街道、橋梁、兵工廠、海軍基地、議會大廈、警察局和消防隊，是提供基本的公共服務(wù)所必需的。社會對這些公共建設(shè)本身有需要，需要就是其存在的理由”。（亨利·黑茲利特, 《一課經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中信出版社，2008年版，第20頁）

這里延伸的問題是，公共建設(shè)必須以民眾的需求為宗旨。而不是為發(fā)展公共部門而發(fā)展公共部門，為公共消費(fèi)而公共消費(fèi)，為就業(yè)而擴(kuò)大公共就業(yè)。這里要掌握一個標(biāo)準(zhǔn)，那就是必須使公共消費(fèi)與私人消費(fèi)保持和諧，不能因?yàn)楣蚕M(fèi)而損害私人消費(fèi)，也不能因?yàn)楣簿蜆I(yè)而損害私人就業(yè)。更不能因?yàn)閿U(kuò)大公共消費(fèi)導(dǎo)致納稅人生產(chǎn)性投入不足，最終損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的角度看，需要對公共消費(fèi)和就業(yè)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入分析。“雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府消費(fèi)的

含義和間接影響意見非常不一致，但是沒有人會反對這樣的觀點(diǎn)，即政府的經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)該作為一個部門來分析，就像企業(yè)部門和家庭部門一樣”。（羅伯特·耐爾·海爾布倫納：《經(jīng)濟(jì)學(xué)的秘密》，海南出版社，2001年版，第117-118頁）

如果用這個觀點(diǎn)看2009年應(yīng)對國際金融危機(jī)中的擴(kuò)大公共消費(fèi)存在的問題，我們認(rèn)為，總體上擴(kuò)大公共消費(fèi)的方向是對的，具體到公共消費(fèi)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不合理，把過多的資金投到了社會不需要的領(lǐng)域，諸如道路、橋梁和機(jī)場等。而基本公共服務(wù)，諸如教育、養(yǎng)老服務(wù)體系等社會需求的投入不足。

以擴(kuò)大公共消費(fèi)拉動內(nèi)需和促進(jìn)分配格局調(diào)整

（一）擴(kuò)大內(nèi)需必須擴(kuò)大大部分人的需求

現(xiàn)實(shí)告訴我們一個基本道理：擴(kuò)大內(nèi)需必須擴(kuò)大大部分人的需求，而不僅僅是少數(shù)人的奢侈需求。因此，擴(kuò)大內(nèi)需首先是一個收入再分配的過程，要讓國民收入更多地進(jìn)入廣大工人和農(nóng)民的口袋。其次，擴(kuò)大內(nèi)需必須由向物質(zhì)的投入轉(zhuǎn)向人力資本的投入。

要把更多公共投入用于人力資本。中國的慈善捐贈要解放思想，要由過去的慈善捐贈主要用于設(shè)施設(shè)備投入轉(zhuǎn)向?qū)θ说耐度耄糜诖壬平M織員工的工資和福利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，用于慈善組織員工的工資和福利對于擴(kuò)大就業(yè)和消費(fèi)與用于社會弱勢群體的效果是一樣的。實(shí)事求是地講，當(dāng)前從事公益事業(yè)的大部分員工是作為職業(yè)的，而不是作為事業(yè)的，作為職業(yè)者的慈善人士同樣需要就業(yè)和消費(fèi)。通過職業(yè)慈善人士來開展各種慈善活動，特別是能力建設(shè)、社會服務(wù)，具有一對一的性質(zhì)，具有很大的社會效益。

在最近幾年的調(diào)研和實(shí)際工作中我們發(fā)現(xiàn)，一些部門、地方政府、企業(yè)和社會組織在建設(shè)中爭資金、爭項目，而往往對于項目建成后的運(yùn)營問題考慮不足，項目建設(shè)和項目運(yùn)營不能很好地銜接起來，項目建成后缺乏足夠的運(yùn)營費(fèi)用、合適的運(yùn)營體制和運(yùn)營機(jī)制，結(jié)果造成資金浪費(fèi)和資源閑置。這類現(xiàn)象，在基本公共服務(wù)、文化、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中都曾有所發(fā)生。近年來，一些地區(qū)利用國債和地方財政建設(shè)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施，由于部分地區(qū)財政困難，居民收入水平不高，繳費(fèi)有難度，設(shè)備和設(shè)施處于閑置狀態(tài)。

在擴(kuò)大國內(nèi)投資需求過程中，要妥善處理好設(shè)施投資、設(shè)備投資、人頭費(fèi)用的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的目的。只有使項目運(yùn)營起來，才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)，提高居民收入，擴(kuò)大居民消費(fèi)的目的。國內(nèi)投資需求和國內(nèi)消費(fèi)需求之間的關(guān)系十分密切。讓廣大居民獲益是實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要有正確的財政政策、貨幣政策、稅收政策和公共服務(wù)政策，還需建立和完善相應(yīng)的體制和機(jī)制。擴(kuò)大投資需求就是要使投資項目真正運(yùn)營起來，把項目運(yùn)營與就業(yè)、居民生活、居民需求有機(jī)結(jié)合起來。

公共消費(fèi)問題又是一個收入分配問題，尤其是一個二次分配問題。因?yàn)?，?yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)關(guān)鍵在于提高政府的公共服務(wù)能力，尤其是提高政府為低收入群體提供公共服務(wù)的能力，它是政府通過實(shí)物轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)收入分配的有效手段。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，我國公共消費(fèi)中公共服務(wù)消費(fèi)的比重嚴(yán)重偏低。

（二）完善促進(jìn)公共消費(fèi)中的體制機(jī)制

第一，進(jìn)一步完善有關(guān)部門之間的責(zé)任劃分與權(quán)責(zé)銜接。在我國政府投資體制中，公共服務(wù)投資在設(shè)備、設(shè)施和人員配置是分屬不同部門的。一些部門只負(fù)責(zé)設(shè)施投資，而不負(fù)責(zé)設(shè)備和人頭費(fèi)用的投入；另外一些部門則負(fù)責(zé)設(shè)備和人員的費(fèi)用，而不負(fù)責(zé)設(shè)施投資，部門之間在項目建設(shè)中缺乏銜接。因此，在投資規(guī)劃和計劃制定過程中，往往會出現(xiàn)設(shè)施投資到位、設(shè)施建成，而設(shè)備和人頭費(fèi)用不能及時配備，造成固定資產(chǎn)投資閑置，不能為居民提供就業(yè)機(jī)會和現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)供給，難以滿足消費(fèi)需求。

擴(kuò)大國內(nèi)需求不僅要擴(kuò)大投入規(guī)模，更要考慮資金使用的有效性。在中央政府、地方政府、政府各部門之間、政府和企業(yè)之間以及和社會組織之間要形成一個有機(jī)的協(xié)同機(jī)制，通過完善體制和機(jī)制，使擴(kuò)大投資需求真正有效，達(dá)到推動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的目的。在擴(kuò)大內(nèi)需的過程中，發(fā)展和改革必須有機(jī)結(jié)合起來。這里的改革涉及中央和地方、政府各個部門之間、政府與企業(yè)、政府與社會組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與理順。

第二，明確運(yùn)營主體，制定配套政策。由于存在著公共服務(wù)設(shè)施交給企業(yè)管理而缺乏必要的政策措施的情況，一些地方政府直接運(yùn)營和管理項目，致使項目運(yùn)營效率不高。也有的地區(qū)把項目交給企業(yè)

運(yùn)營，但政策不配套，企業(yè)運(yùn)營困難。例如，某省一縣把由國債投資興建的污水處理廠交給當(dāng)?shù)氐墓┡潘邢挢?zé)任公司管理，允許該企業(yè)適當(dāng)收費(fèi)。該項目總投資約2400萬元，中央政府投入近2000萬元，需要地方政府、業(yè)主自籌409萬元，對于公用事業(yè)來說，讓企業(yè)這樣運(yùn)營是有困難的。

第三，鼓勵社會組織和社會資本進(jìn)入公共消費(fèi)領(lǐng)域。目前，對于屬于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，社會組織和民辦非企業(yè)單位參與不夠。由于某些政策不到位，社會力量舉辦教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)服務(wù)、人口和計劃生育等存在一定難度。一些民辦非企業(yè)單位不能獲得相應(yīng)政策待遇，在申請立項、稅收優(yōu)惠、資格認(rèn)定、人才引進(jìn)、職稱評定、繼續(xù)教育、獎勵表彰、證照辦理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，參照執(zhí)行與同類別的公辦事業(yè)單位政策待遇有明顯的差別，不能很好發(fā)揮社會建設(shè)主體的作用。

總之，2015年李克強(qiáng)總理的政府工作報告提出了新時期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力的重大戰(zhàn)略思考和戰(zhàn)略部署。公共消費(fèi)是消費(fèi)的重要組成部分，隱含著重要的戰(zhàn)略意義，也可以說是戰(zhàn)略性消費(fèi)，因此必須放在戰(zhàn)略位置上考慮，只有這樣，中國經(jīng)濟(jì)的“雙引擎”才能真正發(fā)動起來，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。