機(jī)遇與展望：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法治化軌道

曾于生，錢(qián) 國(guó)

（浙江省紹興市人民檢察院，浙江 紹興 312000）

機(jī)遇與展望：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法治化軌道

曾于生，錢(qián) 國(guó)

（浙江省紹興市人民檢察院，浙江 紹興 312000）

人民檢察院是我國(guó)《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職能。囿于法律規(guī)定缺陷，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督一直未能有效開(kāi)展，導(dǎo)致大量的行政不作為、亂作為存在?；仡櫸覈?guó)檢察歷史，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督一直在曲折中發(fā)展。在從域外經(jīng)驗(yàn)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐價(jià)值等三個(gè)角度分析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的可行性與必要性的同時(shí)，建議從司法改革中樹(shù)立法律監(jiān)督權(quán)威、修改完善相關(guān)法律規(guī)定、明確檢察監(jiān)督方式、加強(qiáng)基礎(chǔ)保障等方面，促使檢察監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；公益訴訟；法治

檢察機(jī)關(guān)被我國(guó)《憲法》賦予法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)是行使監(jiān)督權(quán)的重要主體，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督就成了檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職能。值得一提的是，黨的十八屆四中全會(huì)提出檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正。這為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督工作指明了方向。因此，有必要重新審視行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，分析問(wèn)題存在的根源，提出完善建議，促使法律監(jiān)督工作在法治軌道上運(yùn)行。

一、問(wèn)題的提出

行政權(quán)自身具有擴(kuò)張性、能動(dòng)性和管理性等特點(diǎn)，能直接或間接介入個(gè)人生活和社會(huì)事務(wù)，其執(zhí)法活動(dòng)的合法性和規(guī)范化程度直接關(guān)系到群眾的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。目前，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題有兩方面：一是執(zhí)法行為不規(guī)范，主要是執(zhí)法不嚴(yán)、不公和不作為。如執(zhí)法機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員對(duì)違法行為視而不見(jiàn)、處理不恰當(dāng)、選擇性執(zhí)法，或?qū)θ罕姺从车膯?wèn)題不聞不問(wèn)，或故意刁難群眾、辦事拖拉、效率低下等。特別在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域突出存在。二是執(zhí)法主體不合格，聘用大量臨時(shí)人員執(zhí)法。由于臨時(shí)聘用人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)其行為的約束力小、違法成本低等原因，導(dǎo)致隨意執(zhí)法、暴力執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。在治安管理、綜合執(zhí)法等方面尤為突出。對(duì)這些問(wèn)題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)雖然一直致力于加強(qiáng)和完善自身內(nèi)部監(jiān)督，但總是難免受到行政權(quán)的影響，監(jiān)督效果一直未能讓人滿意。其實(shí)，對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督除了人大權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、法院訴訟監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督以及社會(huì)輿論監(jiān)督外，更需要一支專業(yè)的司法監(jiān)督力量。

研究歷史，不難發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度是我國(guó)監(jiān)督體系中個(gè)性鮮明、富有特色且頗有成效的制度。但現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)與《憲法》規(guī)定地位不相符，充其量只是司法訴訟監(jiān)督，與法律監(jiān)督的“原點(diǎn)價(jià)值”相背離，以致大量的行政不作為、亂作為難以得到糾正。究其原因，一是法律規(guī)定欠缺。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的最大阻礙就是缺乏法律規(guī)定的直接依據(jù)。現(xiàn)行大量的行政法律法規(guī)中缺乏直接、可具體操作的檢察監(jiān)督規(guī)定，即使一些授權(quán)可監(jiān)督的法規(guī)或規(guī)范性文件，也是位階較低、范圍狹窄、監(jiān)督手段不明確，對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力不強(qiáng)。二是監(jiān)督手段柔弱。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)提出檢察建議、意見(jiàn)進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督方式執(zhí)行效力剛性不足，頻頻受到被監(jiān)督機(jī)關(guān)的反制、排斥、抵抗、削減，且被監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)需承擔(dān)任何法律后果。因此，相當(dāng)一部分的行政機(jī)關(guān)或敷衍了事，或干脆置之不理，使得監(jiān)督效果并不理想。三是監(jiān)督力量不足。我國(guó)行政機(jī)關(guān)眾多，行政執(zhí)法行為紛繁復(fù)雜，監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)需投入大量的警力，而檢察機(jī)關(guān)本身就案多人少矛盾突出，監(jiān)督力量明顯不足。同時(shí)，檢察隊(duì)伍人員的監(jiān)督能力、素質(zhì)、意識(shí)等與現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督需要仍有一定的差距。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的歷史演進(jìn)

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督最早可以追溯到新中國(guó)成立之初，即“一般監(jiān)督”。在我國(guó)檢察歷史六十多年的演進(jìn)過(guò)程中，爭(zhēng)議最大的莫過(guò)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。從某種意義上來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度演進(jìn)是我國(guó)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制發(fā)展的一個(gè)縮影。所以，對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度發(fā)展軌跡的研究必須從歷史客觀條件的背景中去考察分析。

第一階段為創(chuàng)設(shè)階段 （1949年至1957年），行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度有明確法律規(guī)定且有司法實(shí)踐。建國(guó)之初，我國(guó)的檢察制度主要是移植蘇聯(lián)檢察。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》、1954年的《憲法》等法律法規(guī)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。在1954年頒布的《檢察院組織法》第四條第二款“對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”，并在第二章規(guī)定了履行職權(quán)的程序和監(jiān)督方式。最高檢于1955年將負(fù)責(zé)一般監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)設(shè)置為業(yè)務(wù)第一廳?？梢?jiàn)，建國(guó)初期行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度不僅有法律上的明確規(guī)定，也有檢察機(jī)關(guān)大量的具體司法實(shí)踐。

第二階段為癱瘓時(shí)期 （1958年至2003年），行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度遭到質(zhì)疑，基本被剝離。1957年末受到左傾思想沖擊，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)受到限制，而到1975年的《憲法》直接規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安行使”。1978年和1982年的《憲法》雖然沿用了1954年《憲法》將檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但1979年《人民檢察院組織法》從實(shí)定法上取消了檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)，將職權(quán)范圍限定在刑事訴訟領(lǐng)域。［1］之后，雖然在個(gè)別法律法規(guī)規(guī)定上，如1979年的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》、1995年的《人民警察法》等有原則性規(guī)定檢察監(jiān)督外，其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督基本被剝奪。第三階段為復(fù)蘇階段（2004年至2012年），行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度在某些地方進(jìn)行了有益探索。2004年最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》，為“行刑銜接”提出了七條意見(jiàn)，在一定意義上確立了檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為的依據(jù)。［2］至此，一些地方檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了探索，如珠海市檢察院制定了《法律監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》、遼陽(yáng)市宏偉區(qū)檢察院與16家執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合會(huì)簽《行政執(zhí)法監(jiān)督工作意見(jiàn)》、浙江永康市委市政府出臺(tái) 《永康市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》……運(yùn)用各種方法，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，且成效明顯，得到了當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的肯定和群眾的贊譽(yù)。

第四階段為新發(fā)展階段（2013年至今），行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度得到頂層設(shè)計(jì)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出，建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，要求加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。2014年黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。這些要求表明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督已經(jīng)得到中央頂層的肯定，為下一步國(guó)家法律層面的完善提供了強(qiáng)有力的支持。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理論思辨

從1954年開(kāi)始在我國(guó)憲政體系中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位直至現(xiàn)在未曾改變，即人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從立法者的本意來(lái)看，有意將法律監(jiān)督權(quán)明確授予檢察機(jī)關(guān)，并加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)的制約與監(jiān)督。賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是我國(guó)的一個(gè)趨勢(shì)，檢察監(jiān)督是中立的、理性的、超然的。

（一）域外經(jīng)驗(yàn)

從全世界的檢察制度來(lái)看，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度是蘇聯(lián)首創(chuàng)，是當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的 “一般監(jiān)督”的重要組成部分。1922年，蘇聯(lián)通過(guò)了第一個(gè)蘇聯(lián)檢察監(jiān)督條例。該條例首次明確了一般監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了檢察院對(duì)所有權(quán)力機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和個(gè)人行為的合法性實(shí)行監(jiān)督。設(shè)立以來(lái)，一般監(jiān)督權(quán)被視為社會(huì)主義國(guó)家檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的核心和標(biāo)志，對(duì)防止國(guó)家行政權(quán)的濫用發(fā)揮了重大作用。［3］蘇聯(lián)的幾部檢察院組織法都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。1991年蘇聯(lián)解體，在當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了“消除作為中世紀(jì)殘余的一般監(jiān)督”主張，但并沒(méi)有取得成功。1992年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》中，一般監(jiān)督的職能被清晰地規(guī)定下來(lái)。在俄羅斯，一般監(jiān)督是對(duì)國(guó)家各方執(zhí)法活動(dòng)最有效、最徹底的監(jiān)督形式，是在非常重要的領(lǐng)域保障法制，脫離了行政機(jī)關(guān)和地方的影響。［4］《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第21條對(duì)一般監(jiān)督的對(duì)象作出了規(guī)定，一是俄羅斯聯(lián)邦各部、國(guó)家各委員會(huì)、局和聯(lián)邦其他權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)……執(zhí)行俄羅斯現(xiàn)行法律情況，以及上述機(jī)關(guān)和公職人員作出的法律決定是否符合法律規(guī)定；二是上述機(jī)關(guān)頒布的法令文件與法律的符合性審查。［5］同時(shí)，規(guī)定了檢察官在履行一般監(jiān)督職責(zé)時(shí)具有哪些調(diào)查權(quán)、采取措施權(quán)、提出抗議權(quán)及建議權(quán)。翻閱蘇聯(lián)的歷史文獻(xiàn)以及對(duì)俄羅斯的實(shí)踐研究，可以發(fā)現(xiàn)，蘇俄的一般監(jiān)督實(shí)際上是對(duì)國(guó)家法制的一般狀態(tài)有明顯的影響，檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防功能主要包含在一般監(jiān)督中。當(dāng)然，其價(jià)值、目的與我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督是一致的，即保障國(guó)家法律的統(tǒng)一和正確的實(shí)施。

（二）理論基礎(chǔ)

盡管我國(guó)現(xiàn)行《人民檢察院組織法》沒(méi)有明確規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)，但基于我國(guó)的政憲體系及權(quán)力制衡原理，同樣能夠推理出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的理論基礎(chǔ)。

1.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法治化，是完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的迫切需要。行政執(zhí)法活動(dòng)涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，我國(guó)大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。［6］就行政權(quán)而言，其“具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力”。［7］習(xí)近平總書(shū)記在 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》說(shuō)明中也指出行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。這就迫切要求一支專業(yè)的司法監(jiān)督隊(duì)伍，來(lái)監(jiān)督行政權(quán)的行使。

2.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法治化，是發(fā)揮法律監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的內(nèi)在要求。從我國(guó)憲政構(gòu)架來(lái)看，我國(guó)實(shí)行國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會(huì)行使，在人民代表大會(huì)下設(shè)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，分別行使權(quán)力，這四種分權(quán)彼此孤立、互不隸屬。同時(shí)，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)，本質(zhì)上，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)是一體的。故，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督是行使法律監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容。

（三）實(shí)踐價(jià)值

行政檢察權(quán)對(duì)行政裁量權(quán)須保持相應(yīng)的理性和謙抑，真正做到有所為、有所不為。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督多年來(lái)的司法實(shí)踐，彰顯了自身獨(dú)特價(jià)值，取得了明顯的效果。

1.有助于促進(jìn)依法行政。依法行政是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的核心和關(guān)鍵點(diǎn)，但現(xiàn)行的行政執(zhí)法監(jiān)督體系中正需要檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督作用，破解行政執(zhí)法亂作為、不作為的局面，指引、規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。

2.有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%以上的上訪是由政府部門(mén)及其工作人員的違法違紀(jì)或作風(fēng)粗暴等不良執(zhí)法行為造成的。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督，可以有效地預(yù)防和糾正違法行政行為，消除在執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的“官民”矛盾糾紛，保障群眾的合法權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)生活和法治秩序。

3.有助于提升執(zhí)法公信力。行政執(zhí)法權(quán)一旦被濫用，必然導(dǎo)致公眾對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不認(rèn)可、不信任、不尊重。建立健全對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，保證行政執(zhí)法遵循法定權(quán)限和法定程序原則進(jìn)行，在增強(qiáng)執(zhí)法的公正性、權(quán)威度和影響力的同時(shí)，提升公眾對(duì)執(zhí)法的心理認(rèn)同、服從和尊重。

四、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法治化軌道

為彌補(bǔ)宏觀監(jiān)督的不足，防止行政權(quán)的濫用和腐敗，保證國(guó)家權(quán)力體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)構(gòu)建人民代表大會(huì)一元權(quán)力之下的“分工制約+專門(mén)法律監(jiān)督”。因此，應(yīng)當(dāng)完善檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范和制約行政權(quán)的行使，促使權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行。

（一）樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威

我國(guó)傳統(tǒng)的檢察機(jī)制一直具有濃厚的行政色彩和地方色彩，檢察權(quán)同行政權(quán)雖在職能上分離，但背后的關(guān)系卻難舍難分。第一，檢察機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立的人、財(cái)、物權(quán)，在檢察經(jīng)費(fèi)方面，與地方經(jīng)濟(jì)的優(yōu)劣息息相關(guān)，因此，難免與地方行政機(jī)關(guān)結(jié)為利益共同體，產(chǎn)生對(duì)地方政府的依附，缺乏底氣而失去憲法賦予的權(quán)威，陷入戲稱“可有可無(wú)檢察院”的尷尬地位。第二，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理上帶有深深的行政化烙印，檢察人員習(xí)慣于服從上級(jí)指揮，機(jī)械性地完成具體指令，三級(jí)審批的“行政者”思維嚴(yán)重影響了對(duì)“監(jiān)督者”的角色定位。要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的有效監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)就必須有獨(dú)立履職的地位來(lái)保障權(quán)威的實(shí)現(xiàn)。

1.去“地方化”，使檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物等方面獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣_保檢察權(quán)行使不受行政權(quán)干涉。黨的十八屆三中全會(huì)決定，推動(dòng)省以下檢察院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理。一是實(shí)行省級(jí)以下檢察院檢察官管理制度。由省檢察院統(tǒng)一管理省級(jí)以下檢察官預(yù)備人員的招錄、考核及提拔等工作，行政公務(wù)員可以由當(dāng)?shù)卣M織招錄、考核及提拔。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部施行分類管理，促使檢察官執(zhí)法辦案更加注重運(yùn)用法律思維。二是實(shí)行省級(jí)以下檢察院財(cái)物管理制度。經(jīng)費(fèi)保障是檢察院工作的命脈。檢察院財(cái)物由省檢察院統(tǒng)一管理、調(diào)配，可以消除地方財(cái)政的制約，更好地履行檢察監(jiān)督職能。實(shí)行省級(jí)以下檢察院人、財(cái)、物管理，可以克服地方保護(hù)主義，維護(hù)法制的權(quán)威和統(tǒng)一。

2.去“行政化”，強(qiáng)化檢察人員運(yùn)用法治思維和法治方式執(zhí)法，增強(qiáng)法律監(jiān)督的司法專業(yè)性。去除檢察機(jī)關(guān)管理體系中的行政化色彩，必須在改革檢察司法體制和運(yùn)行機(jī)制的架構(gòu)中進(jìn)行，以主任檢察官辦案制為基礎(chǔ)，確立檢察官審決案件的主體地位，提升檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的能力。主任檢察官辦案制，是在法律規(guī)定范圍內(nèi)，堅(jiān)持檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)檢察長(zhǎng)授權(quán)的方式，賦予主任檢察官一定的決定權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任。［8］主任檢察官辦案制的核心是強(qiáng)化辦案責(zé)任，提高司法效率，彰顯檢察權(quán)行使的司法屬性，突出了專業(yè)性的特點(diǎn)。同時(shí)，檢察人員從法治思維的角度來(lái)審視新時(shí)期的檢察工作，以法治方式體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的公正司法。

（二）完善檢察監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)法律規(guī)定

檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限受職權(quán)法定原則的嚴(yán)格約束，不可能包攬所有的監(jiān)督職責(zé)。而加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督一個(gè)必要前提就是檢察監(jiān)督權(quán)在立法上得到國(guó)家法律層面的支撐。完善檢察監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)法律規(guī)定，是構(gòu)建我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)在主要有兩種意見(jiàn)：一是制定《法律監(jiān)督法》①2010年，全國(guó)人大代表、浙江省人民檢察院陳云龍檢察長(zhǎng)向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議提交了《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)法律監(jiān)督法〉的立法議案》。，提出通過(guò)制定單行法，對(duì)《憲法》第129條規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)具體化，其中包含行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職責(zé)、權(quán)限及保障手段；二是修改《人民檢察院組織法》②支持修改《人民檢察院組織法》的學(xué)者比較多，也相對(duì)符合我國(guó)國(guó)情。，提出通過(guò)修改現(xiàn)行法，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。兩種方式各有利弊，但都明確了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職責(zé)、監(jiān)督方式和效力，賦予了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的知情權(quán)、審查權(quán)等手段，從而為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的開(kāi)展提供法律依據(jù)與操作機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，應(yīng)當(dāng)制定全面的《人民檢察院法律監(jiān)督法》，但現(xiàn)行更加實(shí)際是修改《人民檢察院組織法》。2013年十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了本屆常委會(huì)的《立法規(guī)劃》，其中將修改《人民檢察院組織法》納入第一類項(xiàng)目（即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案）規(guī)劃。也就是說(shuō)在2015年至2017年期間，極有可能修改《人民檢察院組織法》。

（三）靈活運(yùn)用行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式

作為對(duì)法律統(tǒng)一正確實(shí)施負(fù)有重要責(zé)任的檢察機(jī)關(guān)，必須充分運(yùn)用檢察監(jiān)督權(quán)，靈活運(yùn)用各種監(jiān)督方式，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)沒(méi)有實(shí)體上的處分權(quán)，所作決定并無(wú)終局性，實(shí)質(zhì)上屬于程序性權(quán)力，是一種對(duì)行政權(quán)違法行使的異議權(quán)。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式主要有三種：

1.發(fā)送檢察建議。通過(guò)書(shū)面檢察建議的方式向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出改進(jìn)或糾正的意見(jiàn)，這是檢察監(jiān)督的重要手段。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員違法實(shí)施執(zhí)法行為或不履行法定職責(zé)時(shí)，通過(guò)發(fā)送檢察建議的形式，建議有關(guān)單位糾正其違法行為。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)深入調(diào)查違法行政行為背后的深層次原因，必要時(shí)可以與相關(guān)單位協(xié)作配合，幫助規(guī)章建制，防止類似違法行政再次發(fā)生。對(duì)于檢察建議不落實(shí)或置之不理的，檢察機(jī)關(guān)可以將檢察建議通報(bào)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，增強(qiáng)檢察建議的執(zhí)行力。

2.督促起訴。針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益，監(jiān)管單位不行使或怠于行使自己的職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以督促有關(guān)監(jiān)管單位履行職責(zé)依法提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。督促起訴是檢察機(jī)關(guān)基于監(jiān)督職能對(duì)行政主體應(yīng)當(dāng)作為而不作為或不嚴(yán)格作為的監(jiān)督，是對(duì)瀆職行為的警示和預(yù)防?？陀^上起到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，防止國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受損失。

3.提起行政公益訴訟。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)直接針對(duì)違法的具體行政行為，因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的失職，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的訴訟。［9］黨的十八屆四中全會(huì)，明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院以行政公益訴訟原告的身份將該縣環(huán)保局訴至有管轄權(quán)的貴州省仁懷市法院，且法院立案受理了此案。這是全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟。提起行政公益訴訟，是監(jiān)督行政權(quán)、促使依法行政的需要，是維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)保障

在我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督還處于 “摸著石頭過(guò)河”的狀況下，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的保障，是順利完成監(jiān)督活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效的重要條件。［10］在立法支持的前提下，基礎(chǔ)保障工作表現(xiàn)為：一是與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共享信息。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面建立橫向涵蓋行政執(zhí)法、行政審批、工程項(xiàng)目、公共資源交易、重要資金使用、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)和關(guān)鍵崗位，縱向延伸至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的信息共享平臺(tái)。在解決檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)的基礎(chǔ)上，便于檢察機(jī)關(guān)動(dòng)態(tài)監(jiān)督行政執(zhí)法。二是提升檢察人員的量與質(zhì)。破解檢察人員緊缺的困境，必須一手抓新的檢察人員招錄，一手抓現(xiàn)有檢察人員的素質(zhì)提高，尤其是監(jiān)督能力的提高。

[1]王曉,任文松.多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度[J].福建論壇.人文社會(huì)科學(xué)版,2013(01):176-180.

[2]周長(zhǎng)軍,王海平.論行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督[J].政法論叢,2006 (60):27-29.

[3]謝鵬程,任文松.蘇聯(lián)檢察制度對(duì)我國(guó)的影響[J].河北法學(xué), 2010(07):195-199.

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[5]樊崇義等主編.域外檢察制度研究[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2008:308.

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[8陳衛(wèi)國(guó),胡巧絨.主任檢察官職權(quán)研究[J].主任檢察官辦案責(zé)任制——第十屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集,2014(01): 382.

[9]陳云龍主編,“法律監(jiān)督法”首議[M].北京:中國(guó)檢察出版社, 2012:82.

[10]杜睿哲,趙瀟.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(02):66-71.

Opportunities and Challenges: The Path of Legalization of Administrative Law Enforcement and Procuratorial Supervision

Zeng Yusheng,Qian Guo
(The People’s Procuratorate of Shaoxing City,Shaoxing Zhejiang 312000)

The people’s procuratorate is the legal supervision organ as specified in the Constitution of China, while the administrative law enforcement and procuratorial supervision shall be a function of the procuratorial organ.Restricted by the defects of legal provisions,the administrative law enforcement and procuratorial supervision have failed in the effective implementation all the time,resulting in occurrence of a large number of administrative omissions and illegal actions.Recalling the history of procuratorial work in China,we know that the administrative law enforcement and procuratorial supervision have been developing in a zigzag manner.This paper analyzes the feasibility and necessity of the administrative law enforcement and procuratorial supervision from three angles:foreign experience,theoretical basis and practical value,and suggests that we should establish the authority of legal supervision in the judicial reform,revise and improve relevant legal provisions,clarify the procuratorial supervision method and strengthen the basic protection,etc.so as to facilitate the operation of judicial supervision on the path of rule of law.

administrative law enforcement；procuratorial supervision；public interest litigation；rule of law

D630.9

A

1671-5101(2015)05-0005-05

（責(zé)任編輯：唐世業(yè)）

2015-06-26

浙江省人民檢察院2013年立項(xiàng)課題“行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、規(guī)律與工作機(jī)制研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：SY2013A11）。

曾于生（1972-），男，江西寧都人，浙江省紹興市人民檢察院研究室主任，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)博士，研究方向：檢察學(xué)；錢(qián)國(guó)（1984-），男，浙江紹興人，浙江省紹興市人民檢察院助理檢察員，法律碩士，研究方向：檢察學(xué)。