社區(qū)體制改革“四個(gè)維度”的比較分析
——基于合肥濱湖世紀(jì)社區(qū)建設(shè)探討

陳定洋，　郜志華

(1.中共安徽省委黨校，合肥　230022；2.中共合肥濱湖世紀(jì)社區(qū)黨委，合肥　230000)

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社區(qū)體制改革“四個(gè)維度”的比較分析
——基于合肥濱湖世紀(jì)社區(qū)建設(shè)探討

陳定洋1，郜志華2

(1.中共安徽省委黨校，合肥230022；2.中共合肥濱湖世紀(jì)社區(qū)黨委，合肥230000)

摘要：從改革目標(biāo)、體制設(shè)計(jì)、公共服務(wù)、管理方式四個(gè)維度，對濱湖世紀(jì)社區(qū)體制改革實(shí)踐進(jìn)行比較分析。改革目標(biāo)維度上，與國內(nèi)其他地方社區(qū)改革模式的目標(biāo)取向相比，濱湖世紀(jì)社區(qū)主要有改革目標(biāo)多元統(tǒng)籌、改革思路務(wù)實(shí)創(chuàng)新兩個(gè)特點(diǎn)。體制設(shè)計(jì)維度上，與傳統(tǒng)街居體制相比，新體制引入了社會(huì)治理新機(jī)制，減少管理層級，提高了管理效能，構(gòu)建起多元共治新格局。公共服務(wù)維度上，濱湖世紀(jì)社區(qū)做到了統(tǒng)一規(guī)劃，一步到位，公共服務(wù)集中提供，以及建立起政府公共服務(wù)、企業(yè)市場服務(wù)和社區(qū)互助服務(wù)三者互補(bǔ)的服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。管理方式維度上，濱湖世紀(jì)社區(qū)從垂直到扁平，優(yōu)化了基層管理組織體系，整合了社會(huì)力量參與社區(qū)管理，節(jié)約了社會(huì)管理運(yùn)營成本。

關(guān)鍵詞：社區(qū)體制；社區(qū)改革；合肥濱湖世紀(jì)社區(qū)

社區(qū)是聚居在一定地域中的人群的生活共同體，人們以多種社會(huì)關(guān)系的結(jié)合方式，從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各種活動(dòng)，組成一個(gè)相對獨(dú)立的區(qū)域性的社會(huì)實(shí)體。[1]就我國城市社區(qū)而言，“區(qū)域性的社會(huì)實(shí)體”是指街道辦事處。1954年我國頒布《街道辦事處組織條例》，規(guī)定街道辦事處是市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，是我國城市中最基層行政組織，此外設(shè)立居民委員會(huì)，屬于城市居民自治組織。進(jìn)入新世紀(jì)，政府越來越重視基層群眾自我管理，之前建立的街居制管理模式過于行政化、官僚化，基層社區(qū)管理體制改革提到議事日程。各地城市積極探索基層社區(qū)管理體制改革，探索適合中國國情的社區(qū)管理新模式，如上海模式、銅陵模式、貴陽模式等，合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)體制改革便是比較成功的案例。

合肥濱湖世紀(jì)社區(qū)于2013年2月正式掛牌運(yùn)轉(zhuǎn)，是安徽省首個(gè)街道級大社區(qū)，具有人口高度集聚、商業(yè)資源富集、機(jī)關(guān)文教匯集等特點(diǎn)，是全省第一個(gè)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋的新型社區(qū)。作為安徽第一城區(qū)，肩負(fù)著在合肥市乃至全省率先探索社區(qū)體制改革新路的政治責(zé)任，發(fā)揮“試驗(yàn)田”的作用。本文試從改革目標(biāo)、體制設(shè)計(jì)、管理方式、公共服務(wù)四個(gè)維度，對濱湖世紀(jì)社區(qū)體制改革實(shí)踐進(jìn)行比較分析。

一、改革目標(biāo)維度：從單一到多元

在改革目標(biāo)取向上，濱湖世紀(jì)社區(qū)確定了“四位一體”的改革目標(biāo)。

一是促進(jìn)民主政治。這是各地社區(qū)管理體制改革的普遍價(jià)值追求，也是濱湖世紀(jì)社區(qū)改革目標(biāo)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)。其基本思路是通過推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，引入專業(yè)化的社工管理體系，把居委會(huì)從社會(huì)管理事務(wù)中解放出來，真正實(shí)現(xiàn)居政分離，回歸居委會(huì)的自治功能，從而積極引導(dǎo)，有序擴(kuò)大基層民主，以提高居民參與社區(qū)建設(shè)的意識(shí)、能力和水平，不斷增強(qiáng)基層民主政治活力。

二是優(yōu)化行政管理。在當(dāng)前社會(huì)加速轉(zhuǎn)型、矛盾問題增多的大背景下，任何試圖淡化和削弱基層行政管理地位和作用的社會(huì)管理體制改革，都難以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題的考驗(yàn)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理格局。因此，濱湖世紀(jì)社區(qū)在體制設(shè)計(jì)時(shí)，沒有盲目地對社區(qū)實(shí)行“去行政化和去經(jīng)濟(jì)化”，而是通過減少行政管理層次，精簡合并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推行大部制，降低行政成本；通過建立社區(qū)行政綜合執(zhí)法管理平臺(tái)，探索“大綜管”體系等，提高行政執(zhí)法和城市管理效能。

三是創(chuàng)新社會(huì)治理。社區(qū)體制的改革方向是：像抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，抓好社會(huì)建設(shè)；像抓經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，抓社會(huì)體制改革；像支持民營企業(yè)一樣，支持社會(huì)組織的發(fā)展。大力推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的簡政放權(quán)，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，培育社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)活力，搭建起社區(qū)多元化溝通協(xié)商、矛盾調(diào)解和合作互助的平臺(tái)等，不斷提升社會(huì)治理水平。[2]

四是構(gòu)建精神家園。濱湖世紀(jì)社區(qū)作為一個(gè)移民社區(qū)，構(gòu)建共同精神家園，增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，是社區(qū)管理體制改革必須關(guān)注的重要目標(biāo)。因此，改革的一個(gè)目標(biāo)取向，就是通過加強(qiáng)社區(qū)文化陣地建設(shè)，運(yùn)營好社區(qū)居民文化生活中心，培育群眾性文化團(tuán)隊(duì)，培育居民志愿服務(wù)和公益精神，探索社會(huì)主義核心價(jià)值觀的具體實(shí)現(xiàn)形式等，來豐富和構(gòu)建居民共同的精神家園。

與國內(nèi)其他地方社區(qū)改革模式的目標(biāo)取向相比，濱湖世紀(jì)社區(qū)主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)。

(一)改革目標(biāo)多元統(tǒng)籌

進(jìn)入新世紀(jì)以來，全國各地社區(qū)管理體制改革可謂是百花齊放，百家爭鳴。但具體到一個(gè)地方來說，則更突出強(qiáng)調(diào)某一方向的改革目標(biāo)。比如“青島模式”， 旨在改良和加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)，把“街道辦”改為“社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”。[3]“北京魯谷模式”， 重點(diǎn)突出政府職能在社區(qū)建設(shè)中的優(yōu)化調(diào)整，推行了“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”模式。[4]武漢“江漢模式”，強(qiáng)調(diào)的是如何更好地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)資源和社會(huì)力量，建立了“行政調(diào)控與社區(qū)自治結(jié)合、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)”的機(jī)制。[5]“銅陵模式”，突出減少管理層級和強(qiáng)化居民自治，在全市范圍內(nèi)撤銷了街道辦事處，剝離了社區(qū)行政管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能(貴陽模式可歸入此列)。[6]濱湖世紀(jì)社區(qū)在改革目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，并沒有照搬照套以上任何一種模式，而是綜合考慮，確定了政治、社會(huì)、文化建設(shè)統(tǒng)籌兼顧的多元改革目標(biāo)。

(二)改革思路務(wù)實(shí)創(chuàng)新

通過外出調(diào)研、區(qū)情研究和實(shí)證分析后認(rèn)為，在全國社會(huì)管理體制改革碎片化試點(diǎn)推進(jìn)、缺少頂層設(shè)計(jì)的大背景下，社區(qū)管理體制改革的目標(biāo)取向，既不是簡單地撤銷街道組建社區(qū)，也不能純粹強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大民主居民自治，而忽視城市管理和社會(huì)管理。比如銅陵模式這種較為超前的理想化模式，去行政化和去經(jīng)濟(jì)化并舉，突出了居民自治的改革取向,[7]雖然符合社區(qū)管理體制改革的大趨勢和民主政治建設(shè)的總要求，但顯然脫離了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，會(huì)導(dǎo)致城市和社會(huì)管理職能和效率的弱化。這種模式對人口高度集聚的大中城市，顯然在現(xiàn)階段無法復(fù)制和推廣。因此，濱湖世紀(jì)社區(qū)在確定改革的邏輯思路上，始終堅(jiān)持結(jié)合實(shí)際，辯證借鑒，探索創(chuàng)新，努力建立既符合區(qū)情又順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律的新模式。通俗地說就是要量身定制一雙“合腳”的新鞋子。

二、體制設(shè)計(jì)維度：從管理到治理

按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元共治、居政分離”原則，濱湖世紀(jì)社區(qū)建立了“一委一會(huì)一中心”的治理體制。

一是設(shè)立社區(qū)黨委。社區(qū)黨委為區(qū)域性黨委。黨建方面重點(diǎn)加強(qiáng)了四個(gè)方面的工作。(1)黨委建在大社區(qū)，支部建在網(wǎng)格上，鞏固了黨在社區(qū)的工作基礎(chǔ)。(2)實(shí)行黨建帶社建(社會(huì)組織建設(shè))，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、公共管理與服務(wù)、居民自治工作融為一體成為可能，并保證社區(qū)自治正確的政治方向；(3)設(shè)立黨建工作部，實(shí)現(xiàn)黨的工作和群眾工作的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)了黨建工作的滲透性；(4)社區(qū)黨委吸收社區(qū)單位和“兩新”組織黨組織負(fù)責(zé)人作為兼職委員，黨組織由縱向體系向橫向發(fā)展，擴(kuò)大了黨的工作覆蓋面。

二是設(shè)立社區(qū)共治理事會(huì)。共治理事會(huì)由駐區(qū)單位代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等組成，負(fù)責(zé)收集各方意見建議、討論社區(qū)建設(shè)和管理事宜，引導(dǎo)住區(qū)單位(居民)參與社區(qū)事務(wù)、評議監(jiān)督社區(qū)服務(wù)中心工作，促進(jìn)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展。社區(qū)共治理事會(huì)實(shí)行輪值主席和常任理事制，設(shè)秘書長、常任理事和理事。

三是設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。這是政府的社區(qū)服務(wù)和管理平臺(tái)，事業(yè)單位性質(zhì)，履行服務(wù)群眾、推動(dòng)自治、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定職責(zé)。原來由街道辦事處承擔(dān)的各類事務(wù)性管理職能和由居委會(huì)承擔(dān)的行政職能，剝離劃轉(zhuǎn)至社區(qū)服務(wù)中心，將政府的事務(wù)性管理和服務(wù)直接延伸到社區(qū)。

四是加強(qiáng)居委會(huì)自治能力建設(shè)?？紤]建成小區(qū)的居民認(rèn)同感等因素，按1~2萬人規(guī)模劃分成8個(gè)居委會(huì)。推行“居政分離、居民自治”，居委會(huì)不承擔(dān)行政管理性事務(wù)，回歸自治屬性。居委會(huì)負(fù)責(zé)人由本小區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，不坐班也不拿工資。為加強(qiáng)居委會(huì)的自治能力建設(shè)，社區(qū)實(shí)施“社工介入”計(jì)劃，以購買社工崗位的方式與專業(yè)社工機(jī)構(gòu)合作，每個(gè)居委會(huì)安排一名專業(yè)社工，輔導(dǎo)居委會(huì)開展自治工作、居民需求調(diào)查、策劃公益項(xiàng)目、社會(huì)效果評估監(jiān)督等。與傳統(tǒng)街居體制相比，新體制體現(xiàn)了以下幾個(gè)特點(diǎn)。

(一)引入了社會(huì)治理新機(jī)制

新中國成立以來我國社會(huì)體制變遷，基本可分四個(gè)階段。一是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求，以“單位制”為主體的“管治型”社會(huì)體制；二是適應(yīng)改革開放時(shí)期要求，以流動(dòng)人口為主體的“管控型”社會(huì)體制；三是適應(yīng)高速工業(yè)化、城市化要求，以社會(huì)管理創(chuàng)新為目標(biāo)的“改良型”社會(huì)體制；四是適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型要求，中央提出的創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的“治理型”社會(huì)體制。從“管”理到“治”理，一字之差，反映出黨在社會(huì)體制改革思路上的重要變化，為當(dāng)前創(chuàng)新社區(qū)治理體制機(jī)制指明了方向。新體制按照黨的十八大的新要求，著力在創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制上探索創(chuàng)新，努力推動(dòng)由黨委、政府主導(dǎo)型的自上而下、單向維度的社會(huì)管理，向黨委、政府、社會(huì)組織、企業(yè)、群團(tuán)和居民共同參與的治理模式轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治三個(gè)良性互動(dòng)。

(二)減少了管理層級

在濱湖新區(qū)建成區(qū)直接組建大社區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)直管社區(qū)，管理層級由原有的“區(qū)-街鎮(zhèn)-社區(qū)”三級，形成現(xiàn)在的“區(qū)-社區(qū)”兩級，減少了管理層級，提高了服務(wù)效能。在內(nèi)設(shè)部門上，傳統(tǒng)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般內(nèi)設(shè)26-30個(gè)部門。大社區(qū)合并同類項(xiàng)，堅(jiān)持大部制，只設(shè)立了綜合協(xié)調(diào)部、社會(huì)事務(wù)部(計(jì)生辦)、城市管理部、黨建工作部和群眾工作部5個(gè)工作部門，內(nèi)設(shè)部門不到街鎮(zhèn)的20%。按目前街鎮(zhèn)普遍保有工作人員300人(含村居)計(jì)算，大社區(qū)人員配備只有街鎮(zhèn)的三分之一左右。

(三)構(gòu)建起多元共治新格局

通過做好“加、減、乘、除四則運(yùn)算”，社區(qū)初步形成多元共治的新局面。一是在培育社會(huì)組織上做好“加法”。通過設(shè)立社會(huì)組織孵化園，建立了以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍為支撐的新型三社聯(lián)動(dòng)模式。二是在推進(jìn)簡政放權(quán)上做好“減法”。凡是社會(huì)能辦的，盡量通過政府采購、服務(wù)外包等方式，交由社會(huì)組織承辦。三是在項(xiàng)目引導(dǎo)上做好“乘法”。以社區(qū)共治理事會(huì)為龍頭，通過實(shí)施公益項(xiàng)目，激發(fā)社會(huì)組織、轄區(qū)單位和居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。2013年已投入60多萬元，實(shí)施了25個(gè)公益項(xiàng)目，發(fā)揮了“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)。四是在行政管理職能上做好“除法”。新組建的居委會(huì)不再承擔(dān)社會(huì)管理任務(wù)，而是通過征集民意、協(xié)調(diào)議事、領(lǐng)辦項(xiàng)目、組織活動(dòng)等方式，凝聚群眾，服務(wù)居民。

三、公共服務(wù)的維度：從分散到集中

在公共服務(wù)體系建設(shè)上，濱湖世紀(jì)社區(qū)建立了八大服務(wù)平臺(tái)。[8]

一是綜合服務(wù)中心。涵蓋政務(wù)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、市場化服務(wù)和志愿服務(wù)四大領(lǐng)域，統(tǒng)一集中到社區(qū)綜合服務(wù)大廳，實(shí)行一門式受理、一站式服務(wù)。

二是群眾工作中心。整合綜治信訪、司法調(diào)解、群團(tuán)組織的職能，設(shè)立一臺(tái)(群眾接待服務(wù)臺(tái))、一線(便民熱線)、五室(輿情信息室、綜合聯(lián)調(diào)室、網(wǎng)友會(huì)客室、社會(huì)援助室、心理咨詢室)等。

三是文化生活中心。設(shè)有社區(qū)劇場、社區(qū)圖書館、世紀(jì)微吧、舞蹈室、健身房、兒童樂園、乒乓球區(qū)、虛擬游樂區(qū)、居民科普安全綜合體驗(yàn)中心、書畫院、老年大學(xué)等。

四是衛(wèi)生服務(wù)中心。實(shí)行藥品零差率銷售，開展社區(qū)家庭醫(yī)生計(jì)劃、慢性病綜合防治、免費(fèi)健康咨詢等。

五是就業(yè)創(chuàng)業(yè)中心。社區(qū)引進(jìn)2家人力資源服務(wù)公司運(yùn)營，堅(jiān)持每周六開市，崗位招聘、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、求職咨詢、失業(yè)援助五位一體。

六是社會(huì)組織孵化中心。以滿足居民需求為導(dǎo)向，以政策支持、資金扶持、項(xiàng)目運(yùn)作、公益創(chuàng)投為手段，目前已培育孵化18家社會(huì)組織。

七是社區(qū)居民食堂。堅(jiān)持“政府監(jiān)管、市場化運(yùn)作、自負(fù)盈虧”方式，將社區(qū)食堂整體發(fā)包給符合資質(zhì)要求的運(yùn)營方經(jīng)營。居民食堂對于轄區(qū)內(nèi)60歲以上老人、12歲以下學(xué)齡兒童、低保戶家庭、殘疾人等弱勢群體，以及獲社區(qū)表彰的感動(dòng)人物、身邊好人、優(yōu)秀志愿者等，可在一定時(shí)間內(nèi)享受10%-20%價(jià)格優(yōu)惠，差價(jià)由社區(qū)承擔(dān)。

八是網(wǎng)友會(huì)客廳?！熬W(wǎng)上聽意見，網(wǎng)下分頭辦”，做好群眾工作的連心橋。與轄區(qū)33個(gè)業(yè)主群、115名網(wǎng)民代表建立工作通報(bào)制度，不定時(shí)召開網(wǎng)友懇談會(huì)、居民議事會(huì)，收集居民各類意見建議，督辦解決問題。

與傳統(tǒng)街鎮(zhèn)公共服務(wù)相比，濱湖世紀(jì)社區(qū)主要體現(xiàn)以下幾個(gè)特征。

1、統(tǒng)一規(guī)劃、一步到位。合肥市濱湖新區(qū)建設(shè)指揮部通過考察學(xué)習(xí)香港、新加坡等地社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，制訂了濱湖新區(qū)八大社區(qū)中心總體規(guī)劃，并獲市規(guī)劃委員會(huì)原則通過。根據(jù)規(guī)劃，濱湖新區(qū)十五里河以南86平方公里核心區(qū)域內(nèi)，按照8-10平方公里范圍，10萬人口規(guī)模，劃為8個(gè)社區(qū)單元，并按照這一模式配套建設(shè)了相關(guān)服務(wù)設(shè)施。

2、公共服務(wù)集中提供。濱湖世紀(jì)社區(qū)中心位于整個(gè)社區(qū)的中心位置，占地約55畝，建筑面積約3萬平方米(不含商業(yè)設(shè)施)。該中心集中配建了社區(qū)社會(huì)管理服務(wù)中心、公安派出所、小學(xué)、幼兒園、衛(wèi)生服務(wù)中心、城管辦、法庭、居民食堂、天山公園、公交車站、社區(qū)商業(yè)中心、農(nóng)貿(mào)市場、換熱站等服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建了一個(gè)完整的“15分鐘生活服務(wù)圈”。

3、改進(jìn)供給方式。濱湖世紀(jì)社區(qū)改變了以往自上而下的服務(wù)供給方式，而是自下而上，以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，以八大服務(wù)平臺(tái)為支撐，注重發(fā)揮社區(qū)服務(wù)組織作用，以市場化運(yùn)作方式，按照企業(yè)管理模式提供社會(huì)服務(wù)，形成政府公共服務(wù)、企業(yè)市場服務(wù)和社區(qū)互助服務(wù)三者互補(bǔ)的服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。比如居民食堂、徐敏家政、社區(qū)圖書館等項(xiàng)目，都是通過購買服務(wù)、項(xiàng)目實(shí)施、提供設(shè)施設(shè)備支持等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織獨(dú)立運(yùn)作，以提高服務(wù)效率的目標(biāo)。

四、管理方式的維度：從垂直到扁平

在管理方式上，社區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)四個(gè)方面的工作。

一是實(shí)行社區(qū)管理網(wǎng)格化。鑒于其他地方“街道社區(qū)化”模式引起基層社會(huì)管理能力削弱的問題，大社區(qū)全面推行社區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。按照“以路為界、規(guī)模適度、全面覆蓋、綜合管理”的原則，變“坐班制”為“入戶制”，將轄區(qū)6平方公里范圍劃分為9個(gè)網(wǎng)格責(zé)任片區(qū)、178個(gè)網(wǎng)格管理單元，社區(qū)103名工作人員中三分之二人員下沉到各網(wǎng)格，動(dòng)態(tài)管理，便捷高效，社區(qū)管理的精細(xì)化程度得到提升，效果明顯。

二是探索綜合管理一體化。為解決“條塊分割，效能低下”的問題，濱湖世紀(jì)社區(qū)在濱湖功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，試點(diǎn)建立“五隊(duì)聯(lián)動(dòng)”的大城管機(jī)制，以城管網(wǎng)格中隊(duì)為主體，整合治安、交通、消防、衛(wèi)生、安監(jiān)等執(zhí)法力量，推行綜合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤模式，條塊結(jié)合，凝聚合力。目前已制定方案，待區(qū)里審定批準(zhǔn)后實(shí)施。

三是促進(jìn)物業(yè)管理協(xié)同化。為打破物業(yè)公司與基層政府“兩張皮”的局面，社區(qū)建立了物業(yè)管理聯(lián)席會(huì)議、物業(yè)投訴聯(lián)調(diào)、信息采集外包和“5+X”物業(yè)考核等制度，實(shí)施物業(yè)管理“工作一盤棋、力量一股繩、管理一起上、服務(wù)一加一、調(diào)處一門式、考核一把尺”的“六個(gè)一”聯(lián)動(dòng)模式，形成了社區(qū)管理與物業(yè)管理同頻共振、相處相容。當(dāng)前，“六個(gè)一”模式被安徽省住建廳和合肥市房產(chǎn)局推廣。

四是實(shí)現(xiàn)出租房屋管理規(guī)范化。濱湖世紀(jì)社區(qū)房屋空置率較高，流動(dòng)人口占社區(qū)總?cè)丝诘谋壤_(dá)到50%。為加強(qiáng)對出租房屋和流動(dòng)人口的管理，濱湖世紀(jì)社區(qū)組建出租房屋和流動(dòng)人口服務(wù)管理中心，建立“五化一中心”管理模式，即網(wǎng)格管理長效化、房屋監(jiān)管常態(tài)化、綜合服務(wù)便民化、聯(lián)合整治專業(yè)化和資源共享信息化。由于房屋空置變化和流動(dòng)人口變化得到及時(shí)掌控，很大程度上壓縮了合肥傳銷的生存空間；社區(qū)新增空置房屋6 300多套，房屋租金下跌了近30%。

與傳統(tǒng)街鎮(zhèn)的管理體制相比，有以下三個(gè)顯著特點(diǎn)。

1、優(yōu)化基層管理組織體系。濱湖世紀(jì)社區(qū)管理體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是優(yōu)化管理組織體系，壓縮中間環(huán)節(jié)，減少管理層級，轉(zhuǎn)變以往的科層制垂直管理方式，建立起組織體系扁平、管理權(quán)責(zé)對等、管理手段先進(jìn)、社會(huì)力量協(xié)同的新型管理模式。社區(qū)打破傳統(tǒng)街居管理模式，建立“以路為界、全面覆蓋、一線管理、綜合服務(wù)、信息共享”的網(wǎng)格化管理模式，真正做到了工作重心下沉、人員力量下沉、管理服務(wù)下沉，社區(qū)管理的精細(xì)化、時(shí)效化明顯提高。

2、整合社會(huì)力量參與管理。要做好10萬多居民的大社區(qū)管理服務(wù)工作，靠現(xiàn)有上百名社區(qū)工作人員困難重重?！暗贡啤睓C(jī)制促使社區(qū)最大限度地調(diào)動(dòng)和用好社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)。為此，社區(qū)出臺(tái)“三個(gè)100萬”政策，即每年拿出100萬元社區(qū)發(fā)展公益金，激勵(lì)各類社會(huì)組織、40多家駐區(qū)單位來領(lǐng)辦公益項(xiàng)目，服務(wù)轄區(qū)居民；每年拿出100萬元居民信息采集外包經(jīng)費(fèi)，招募居民信息員；每年拿出100萬元物業(yè)管理考核經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)9家物管單位、1500多名物管人員參與社區(qū)管理。

3、節(jié)約了社會(huì)管理運(yùn)營成本。2013年大社區(qū)實(shí)際支出2 546萬元，除1 053萬元社區(qū)服務(wù)用房裝修工程和固定資產(chǎn)購置支出外，實(shí)際支出1 493萬元，主要用于三個(gè)方面：(1)人員工資福利支出533.7萬元；(2)辦公運(yùn)轉(zhuǎn)支出284.1萬元；(3)一般公共服務(wù)項(xiàng)目支出675.2萬元，其中包括社區(qū)網(wǎng)格化管理、城市管理和文明創(chuàng)建、共治理事會(huì)公益項(xiàng)目、民生工程、社區(qū)建設(shè)和居民自治、協(xié)稅護(hù)稅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打擊傳銷和出租房屋管理、社會(huì)保障、計(jì)生、衛(wèi)生等近三十項(xiàng)社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目支出。與人口規(guī)模相當(dāng)?shù)睦铣菂^(qū)街道相比，大社區(qū)的支出結(jié)構(gòu)具有四個(gè)特點(diǎn)：一是支出總盤子小，只有同等人口規(guī)模街鎮(zhèn)的25%左右。二是人員費(fèi)用低，只有同等人口規(guī)模街道的20%左右。三是辦公運(yùn)轉(zhuǎn)和三公經(jīng)費(fèi)開支少，只有同類街鎮(zhèn)的25%左右。四是公共服務(wù)項(xiàng)目支出比例高，占大社區(qū)全年實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)支出的45.2%。

五、濱湖世紀(jì)社區(qū)體制改革特征與進(jìn)一步改革完善方向

濱湖世紀(jì)社區(qū)管理體制改革具有三個(gè)鮮明特征。

1、創(chuàng)新本質(zhì)：治權(quán)結(jié)構(gòu)的改善性重構(gòu)。大社區(qū)體制改革雖然改變了街道管理體制，引入了現(xiàn)代社區(qū)管理模式，在基層民主政治、社會(huì)治理、行政管理、文化建設(shè)等方面進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，但是，改革的本質(zhì)是一種社會(huì)治權(quán)結(jié)構(gòu)的有限重構(gòu)，并沒有涉及大的政治體制和政權(quán)結(jié)構(gòu)改革。治權(quán)結(jié)構(gòu)的有限重構(gòu)表現(xiàn)為一種與傳統(tǒng)街道體制不同的治理結(jié)構(gòu)，即黨政主導(dǎo)社會(huì)管理與社會(huì)協(xié)同多元共治的并存結(jié)構(gòu)，其改革的主要目的是踐行善治理念，改良社會(huì)管理績效。[9]

2、改革強(qiáng)度：宏觀體制約束下的局部性改革。濱湖世紀(jì)社區(qū)管理體制改革雖然實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治權(quán)的再造，構(gòu)建了新型社區(qū)治理模式，但這一改革因受國家宏觀管理體制的硬約束，其在改革強(qiáng)度上具有改革范圍的有限性、體制設(shè)計(jì)的局限性和外部銜接的孤立性，只能在區(qū)級職能范圍內(nèi)進(jìn)行最大限度地探索創(chuàng)新。

3、實(shí)踐價(jià)值：可復(fù)制、可推廣。總體來說，通過一年多來的運(yùn)轉(zhuǎn)磨合，濱湖世紀(jì)社區(qū)體制改革已經(jīng)煥發(fā)出了較強(qiáng)的體制優(yōu)勢和機(jī)制活力，是大中城市基層社會(huì)管理體制改革可供選擇的模式之一。其在體制設(shè)計(jì)、社區(qū)規(guī)劃、社會(huì)治理、綜合管理、公共服務(wù)、文化建設(shè)以及團(tuán)隊(duì)建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)探索，具有普適價(jià)值，可資借鑒和推廣。

當(dāng)然，新體制建立有一個(gè)過程，新舊體制需要碰撞磨合。大社區(qū)改革難免面臨著一些現(xiàn)實(shí)的問題和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步改革完善。

一是如何提高辦事效率問題。在社會(huì)事務(wù)辦理和公共服務(wù)上，囿于省、市層面缺少上下貫通的頂層設(shè)計(jì)，審批辦理權(quán)限沒有下放，社區(qū)社會(huì)事務(wù)受理大廳的服務(wù)效率大打折扣，只能現(xiàn)場辦理一些簡單事務(wù)，居民的很多事項(xiàng)還要到市、區(qū)辦理。

二是如何打破壁壘“大綜管”模式。如何打破條塊分割、各自為戰(zhàn)、相互扯皮的行政執(zhí)法和城市管理弊端，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的大城管、大綜管模式，還需要在區(qū)級乃至市級層面上整合職能、協(xié)調(diào)落實(shí)。

三是如何發(fā)揮資源信息共享平臺(tái)效用。社區(qū)雖然花費(fèi)大量人力物力，建立起社區(qū)層面的居民信息全員數(shù)據(jù)庫，但限于目前市區(qū)層面上沒有全面覆蓋、互聯(lián)互通的社會(huì)管理資源信息平臺(tái)，造成這一成果只能自用，而不能實(shí)現(xiàn)資源共享，大大降低了平臺(tái)的利用效率。

四是居民自治能力亟待提高。實(shí)行居政分離、居民自治的新體制后，由于居民普遍缺乏合作、公益和自治精神，有事找政府的心理普遍存在，導(dǎo)致居民參與社區(qū)自治的能力和意愿不足，需要引導(dǎo)和培育的過程。

五是加強(qiáng)管理人才隊(duì)伍建設(shè)。合肥包河區(qū)是人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，每年凈增人口8~10萬人，但受機(jī)構(gòu)、編制、待遇和晉升通道等限制，難以引進(jìn)和留住優(yōu)秀的社會(huì)管理和城市管理人才。新招聘的社工培育成長都需要一個(gè)過程，尤其缺少能夠獨(dú)當(dāng)一面、擔(dān)綱領(lǐng)銜的管理人才。

參考文獻(xiàn)：

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[3]竇澤秀．青島市社區(qū)建設(shè)模式的形成及特點(diǎn)分析[J]．中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(4)：44-47．

[4]許婷．“大社區(qū)”建設(shè)中政府角色轉(zhuǎn)換的研究：以北京魯谷模式和安徽銅陵模式為例[J]．黑河學(xué)刊，2013(7):67-69．

[5]陳偉東．城市基層社會(huì)管理體制變遷[J]．理論月刊，2000(12)：3-9．

[6]石勇．社會(huì)管理新政的“貴陽模式”[EB/OL]．(2011-08-03)[2014-09-18].http://www.nfcmag.com/article/3060.html．

[責(zé)任編輯李潛生]

中圖分類號(hào)：D669.3；C916.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-6021(2015)01-0001-06

收稿日期：2014-09-18

項(xiàng)目基金：安徽社科規(guī)劃課題“安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào)：AHSK11-12D324)；安徽省軟科學(xué)“安徽美好鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制與路徑研究”(項(xiàng)目編號(hào)：1302053079)。

作者簡介：陳定洋(1968-)，男，安徽宣城人，管理學(xué)博士，副教授。研究方向：社會(huì)發(fā)展。

Comparative Analysis of Community Reform in "Four Dimensions"
——Based on the Community Construction of Hefei Binhu Century Community

CHEN Ding-yang1,GAO Zhi-hua2

(1. Anhui Provincial Party School of CPC，Hefei 230022, China;

2. Party Committee of Hefei Binhu Century Community, Hefei 230000, China)

Abstract:From the dimensions of reform objectives, institutional design, public services and management style, comparisons and analysis are made on the reform practice of Binhu Century Community. In reform target dimension, compared with the target-oriented communities reform in other communities in the country, Binhu Century Communities owns two characteristics, namely, co-ordination of the main objectives and the truth-seeking and innovation of reform thoughts. In institutional design dimension, compared with the traditional street ranking system, the new system introduces a new mechanism of social management, reducing management layers to improve efficiency and build a new diversified pattern of governance. In public service dimension, Binhu Century Community achieves unified and centralized programming, providing intensive public services, as well as establishing a complementary operation mechanism of government public services, enterprise marketing services, and community cooperative services. In management style dimension, from vertical management to flat management, Binhu Century Community optimizes the grass-roots management system, integrates the social forces into community management and saves the operational costs of social management.

Key words:community system; community reform;Hefei Binhu Century Community