著力推動城鄉(xiāng)發(fā)展“五個一體化”

李邦銘

摘 ?要：習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時，對推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作出了強(qiáng)調(diào)、進(jìn)行了部署。貫徹落實習(xí)近平總書記的重要講話精神，當(dāng)前必須大力推動城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)“五個一體化”，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化的目標(biāo)任務(wù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化;規(guī)劃布局;要素配置;產(chǎn)業(yè)發(fā)展;公共服務(wù);生態(tài)保護(hù)

2015年4月30日，中共中央政治局就健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制進(jìn)行第二十二次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，目標(biāo)是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。改革開放以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系上取得了重大進(jìn)展，但由于欠賬過多、基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化意義更加凸顯、要求更加緊迫。他指出：“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅持從國情出發(fā)，從我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實出發(fā)，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制出發(fā)，既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)，既要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗、又不能照抄照搬。要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展?！币虼?，貫徹落實習(xí)近平總書記的重要講話精神，當(dāng)前必須大力推動城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)“五個一體化”。

一、推動城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國長期實行著城鄉(xiāng)分治的規(guī)劃編制和管理模式，規(guī)劃上不同程度的存在城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村等問題。當(dāng)前，必須進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)界限，把城市和鄉(xiāng)村作為一個有機(jī)整體，開展全領(lǐng)域、全方位的規(guī)劃布局，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理一體化。

（一）更新規(guī)劃理念。一是樹立通盤考慮的理念，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等統(tǒng)籌兼顧、通盤考慮、系統(tǒng)推進(jìn)。二是樹立合理布局的理念，對城市和鄉(xiāng)村在內(nèi)的全部空間進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃布局，不斷優(yōu)化空間機(jī)構(gòu)。三是樹立差別發(fā)展的理念，城市的建設(shè)應(yīng)該融入現(xiàn)代元素，展示繁華、多彩的城市風(fēng)貌;鄉(xiāng)村應(yīng)該盡量保留原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，展現(xiàn)青山綠水和田園風(fēng)光，避免城鄉(xiāng)“一律化”。

（二）健全規(guī)劃體系。要從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌整合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)配置規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，一體設(shè)計，多規(guī)合一，不斷完善各項規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系。

（三）加強(qiáng)規(guī)劃管理。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體制改革，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的政府采購制度，完善專家咨詢制度和公眾參與制度。二是強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)效果評估和修編工作，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察專員制度，建立違規(guī)處罰和責(zé)任追究機(jī)制。三是加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理立法工作，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的職責(zé)、權(quán)限、范圍等，為開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作提供法律保障。

二、推動城鄉(xiāng)要素配置一體化

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間要素配置嚴(yán)重失衡：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，基于土地的基本權(quán)益難以保障;城市通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”集中了大量資金，國家金融政策向城市和工業(yè)傾斜，社會資本因其“逐利性”主要向城市和工業(yè)流動;管理人才、技術(shù)人才難以向農(nóng)村流動，技術(shù)、人才等要素難以進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。因此，必須著力推動城鄉(xiāng)要素配置一體化。

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場。一是加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人才資源市場，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力有序流動，采取有效措施，落實城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)、同工同酬制度。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加強(qiáng)對農(nóng)村用地市場交易的分類指導(dǎo)，切實保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。三是建立健全有利于農(nóng)業(yè)科技人員下鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的激勵和利益分享機(jī)制，促進(jìn)人才、科技等要素向農(nóng)村流動，推動農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)推廣。四是著力解決城鄉(xiāng)市場二元分割明顯、要素流通不暢等問題，促進(jìn)專業(yè)化分工與協(xié)作基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)市場網(wǎng)絡(luò)體系逐步建立和良性發(fā)展。

（二）創(chuàng)新城鄉(xiāng)協(xié)同的投融資機(jī)制。一是創(chuàng)新面向“三農(nóng)”的金融服務(wù)，統(tǒng)籌發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的作用，支持具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。二是在繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村集體組織和個人積極性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大各級政府財政資金投入，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，逐步建立多元的投融資機(jī)制，有效解決涉農(nóng)項目“融資難”的問題。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。要進(jìn)一步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、輻射和覆蓋。要把城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)對接、共建共享的思路，加快已建城鎮(zhèn)交通、信息、供電、供排水、供汽、供熱、環(huán)保、消防等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、輻射和覆蓋，加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村之間道路和市政公用基礎(chǔ)設(shè)施無縫對接，逐步形成城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

三、推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程中，要通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧城市產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村各自的資源優(yōu)勢，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

（一）促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素流動。一是通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵城市資本、人才和企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，參與農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，不斷加速和推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。二是促進(jìn)城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)向郊區(qū)、工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)輻射、轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，促進(jìn)城市生產(chǎn)要素向城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“傳導(dǎo)”和要素流動，形成漸進(jìn)式的、有梯度的、合理化的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素布局。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合。一是整合城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)勢資源，延伸工農(nóng)業(yè)的鏈條，鼓勵城鄉(xiāng)之間有序的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和項目對接，引導(dǎo)龍頭企業(yè)在農(nóng)村建立穩(wěn)定的良種培育、技術(shù)推廣服務(wù)和原料生產(chǎn)基地，建立城鄉(xiāng)一體化的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系和銷售網(wǎng)絡(luò)。二是促進(jìn)城市科技、信息、金融、教育、文化、商貿(mào)、旅游等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸、輻射和覆蓋，有效帶動和促進(jìn)農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)深度融合、一體發(fā)展。

（三）促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理布局。促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理布局，就是按照“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游”的原則，因地制宜地制定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢地區(qū)集中，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。

四、推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

當(dāng)前，我國提出了到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的目標(biāo)。要推動這一目標(biāo)的實現(xiàn)，以下措施仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和深化。

（一）加大公共財政的投入力度。一是加快建立健全公共財政體制，不斷擴(kuò)大財政收支的受益面，特別是注重從城市向農(nóng)村擴(kuò)展，加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的傾斜力度。二是推動改革公共財政收入和支出制度改革，科學(xué)界定中央政府與地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面的職責(zé)，逐步提高財政一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增強(qiáng)地方政府公共產(chǎn)品供給能力。

（二）創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式。改變公共服務(wù)由政府供給的單一模式，促進(jìn)公共服務(wù)供給的社會化和市場化，符合社會發(fā)展趨勢和要求。政府向社會力量購買公共服務(wù)，一方面有助于增加公共服務(wù)產(chǎn)品，更好滿足城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)需求，另一方面政府可以減少機(jī)構(gòu)運(yùn)行和養(yǎng)人的成本，節(jié)省行政成本，提高資源配置效率?？傊彩巧鐣苻k好的，盡量交給社會力量承擔(dān);凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)。

（三）建立規(guī)范合理的監(jiān)督機(jī)制。為提高公共服務(wù)供給效率，應(yīng)完善監(jiān)督體系，建立有效的公共資源配置與使用監(jiān)督機(jī)制。在政府購買公共服務(wù)的執(zhí)行方面，要以“公開，公平，公正”的原則，確定公共服務(wù)的提供者，保證信息透明，接受群眾監(jiān)督，強(qiáng)化失職與失誤問責(zé)，確保達(dá)到預(yù)期效果，讓購買公共服務(wù)的資金用在“刀刃”上。在農(nóng)村公共建設(shè)項目實施中，要引入社會監(jiān)督機(jī)制，形成包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾監(jiān)督在內(nèi)的多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

五、推動城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)一體化

城市生態(tài)環(huán)境與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是一個有機(jī)的、不可分割的整體。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作明顯存在重城市、輕農(nóng)村的傾向，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有引起足夠的重視，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施落后，垃圾和污染問題日益嚴(yán)重，村容村貌臟、亂、差現(xiàn)象突出。因此，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，必須將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在與城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)同等重要的位置，推動城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化。

（一）著力構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。要牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅持綠水青山就是金山銀山，大力整合城鄉(xiāng)生態(tài)資源，以生態(tài)廊道為紐帶，以森林生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、濕地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和建筑生態(tài)網(wǎng)絡(luò)為主體，構(gòu)建自然、穩(wěn)定、優(yōu)美的生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)生物的多樣性，逐步形成一個景觀優(yōu)美、生態(tài)優(yōu)良、內(nèi)涵豐富、功能完善、宜居宜業(yè)、效益持久的城鄉(xiāng)一體化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）不斷改善城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)污水處理一體化。加快城鄉(xiāng)污水處理廠、處理站和配套管網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的污水處理系統(tǒng)，對工業(yè)廢水和生活污水實施統(tǒng)一集中處理。二是城鄉(xiāng)垃圾處理一體化。著重加農(nóng)村垃圾處理設(shè)施建設(shè)，分布推進(jìn)垃圾分類處理，建立完善戶分類、村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)、縣市區(qū)處理的垃圾處理體系。

（三）全面推進(jìn)城鄉(xiāng)污染防治。一是進(jìn)一步整合環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、衛(wèi)生、國土、氣象等部門職能，構(gòu)建城鄉(xiāng)污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，著力解決城鄉(xiāng)居民反映強(qiáng)烈的大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題。二是加強(qiáng)重點流域、區(qū)域、近岸海域的水污染防治和良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)，控制和規(guī)范淡水養(yǎng)殖，嚴(yán)控入河、入湖、入海的排污管理。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，加大種養(yǎng)業(yè)特別是規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治力度，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和農(nóng)村居民的生活環(huán)境。四是加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和治理，推進(jìn)尾礦安全、環(huán)保存放，妥善處置礦渣等大型固體廢物。

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