構(gòu)建管資本的國資監(jiān)管新體制

陳友海

中央《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，全面推進(jìn)依法治企，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。當(dāng)前，深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的核心，在于實(shí)現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，圍繞中央和省委、省政府深化國資國企改革的一系列決策部署，積極探索、大膽實(shí)踐，著力構(gòu)建以管資本為主的經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制，努力提高國有資產(chǎn)監(jiān)管工作水平和效益。

明確國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位——保障管資本

中央深化國企改革《指導(dǎo)意見》提出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，按照中央關(guān)于管資本為主的要求，在法定框架內(nèi)切實(shí)厘清國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府層面出資人代表的職責(zé)定位，依法對監(jiān)管企業(yè)履行出資人職責(zé)，進(jìn)一步推進(jìn)完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行管資本，重點(diǎn)是管好國有資本布局、規(guī)范國有資本運(yùn)作、提高國有資本回報(bào)、維護(hù)國有資本安全。一是以管好國有資本投向?yàn)橹攸c(diǎn)，不斷優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)很大程度上是落實(shí)政府宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)增長職能的工具。因此，要圍繞政府職能，把握國資“基礎(chǔ)性、公共性、先導(dǎo)性”功能作用，按照“資產(chǎn)資本化、資本證券化”思路，系統(tǒng)謀劃資源配置頂層設(shè)計(jì)，深入推進(jìn)資源整合與資本運(yùn)作，切實(shí)管好國有資本的投向。國有資本主要投入關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)展重要的前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展跨區(qū)域的公益性企業(yè)，保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境等；主要投入?yún)^(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，圍繞地區(qū)功能定位孵化培育發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群和新興產(chǎn)業(yè)等。二是以管好國有資本運(yùn)營主體為重點(diǎn)，持續(xù)完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度。加快推進(jìn)國有資產(chǎn)證券化工作，指導(dǎo)推動(dòng)企業(yè)上市和資本運(yùn)作，鼓勵(lì)國有企業(yè)整體或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)在境內(nèi)外上市，主動(dòng)管理上市公司市值，防控資本市場投資風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)規(guī)范的董事會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，加快完善以董事會(huì)為核心的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成國資委與企業(yè)董事會(huì)、黨委會(huì)、經(jīng)理層以及監(jiān)事會(huì)之間的良好互動(dòng)，建立規(guī)范高效、有效制衡的公司治理機(jī)制。加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，通過建立外部董事人才庫、健全完善激勵(lì)機(jī)制等措施，選拔具備良好職業(yè)操守、具有較強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)和良好商業(yè)嗅覺、能夠?qū)κ袌霏h(huán)境變化具有較高敏銳度的外部董事人才。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，由董事會(huì)按照市場化原則選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機(jī)制，積極探索堅(jiān)持黨管干部原則與建立職業(yè)經(jīng)理人制度有機(jī)結(jié)合的方式和途徑。三是以管好國有資本回報(bào)為重點(diǎn)，積極履行社會(huì)責(zé)任。根據(jù)不同國有企業(yè)功能確定各自的業(yè)績指標(biāo)，明確國有資本運(yùn)營應(yīng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。確定國有企業(yè)分紅政策，合理使用國有資本收益。目前，國有資本收益已經(jīng)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，主要用于進(jìn)一步發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)和改善民生。這就要求國資委要進(jìn)一步管好用好更為有限的國有資本再投資，把資金用在解決國有經(jīng)濟(jì)布局和體制機(jī)制性問題的“刀刃”上，并積極主動(dòng)地履行社會(huì)責(zé)任，努力保障和改善民生。四是以管好國有資本安全為重點(diǎn)，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失。沿著國有資本投資運(yùn)營和管理的全鏈條，進(jìn)一步加強(qiáng)出資人監(jiān)督，不斷完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化對資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督，把好企業(yè)改制、股權(quán)變動(dòng)、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重要環(huán)節(jié)關(guān)口，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。積極建立健全外部監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，整合審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督，確保企業(yè)境外國有資產(chǎn)安全可控、有效運(yùn)營。

發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)作用——實(shí)現(xiàn)管資本

中央深化國企改革《指導(dǎo)意見》提出，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，探索有效的運(yùn)營模式。發(fā)展混合所有制，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化需要有明確的持股人，國有資本投資、運(yùn)營公司便成為選擇。通過建立投資、運(yùn)營公司，可以讓國有資本具有更好的流動(dòng)性和靈活性，國有資本的運(yùn)營與投資能力才會(huì)變得更強(qiáng)。因此，一是國有資本投資運(yùn)營公司平臺(tái)作用要充分發(fā)揮。以國有資本投資、運(yùn)營公司為平臺(tái)，對國資委實(shí)現(xiàn)政資、政企分開，對企業(yè)實(shí)現(xiàn)資企分開，進(jìn)一步提升國有企業(yè)治理水平，提高國有股權(quán)流動(dòng)性，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。指導(dǎo)省國資公司做好“十三五”規(guī)劃，積極參與省屬企業(yè)內(nèi)部重組、股權(quán)多元化、上市培育等改革實(shí)施工作，做好相關(guān)企業(yè)國有股權(quán)管理。省國資公司要積極承擔(dān)起省屬企業(yè)深化改革、發(fā)展混合所有制、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化的平臺(tái)職責(zé)，承擔(dān)起省級(jí)國有資本對接資本市場、提高國有資本運(yùn)營效率、提升國有資產(chǎn)保值增值水平的操盤手職責(zé)，發(fā)揮好我省國有資本更好推進(jìn)社會(huì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、引領(lǐng)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)省委省政府重大戰(zhàn)略決策、推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主渠道作用，服務(wù)全省發(fā)展戰(zhàn)略。通過省國資公司這一平臺(tái)履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。要以港口、交通等投資平臺(tái)建設(shè)為突破口，加快推進(jìn)省海港集團(tuán)等國有資本投資公司的組建及后續(xù)運(yùn)營工作，按照功能定位和市場規(guī)則，擇機(jī)推動(dòng)海運(yùn)等資源板塊的整合重組。二是國有資本投資運(yùn)營公司高管人員應(yīng)職業(yè)化和專業(yè)化。按照市場化的要求完善公司治理，國有資本投資、運(yùn)營公司高管人員應(yīng)達(dá)到職業(yè)化和專業(yè)化的要求。所謂職業(yè)化，就是高管人員應(yīng)從職業(yè)經(jīng)理人市場選聘，按照市場標(biāo)準(zhǔn)確定高管人員的薪酬，引入市場化的績效考核方式對高管人員實(shí)施全方位的履職考核；所謂專業(yè)化，就是高管人員應(yīng)具有資本運(yùn)營的專業(yè)水平、資本投資的專業(yè)能力及履職承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是國有資本投資運(yùn)營公司財(cái)務(wù)信息應(yīng)公開透明。國有資本投資、運(yùn)營公司設(shè)立后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)信息披露，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息的公開透明。具體而言，國有資本投資、運(yùn)營公司設(shè)立后，應(yīng)參照上市公司的要求編制資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表及利潤表，并通過官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或其他媒體，及時(shí)將財(cái)務(wù)報(bào)表內(nèi)容向社會(huì)公眾披露，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。除此之外，國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)的重大決策等重要信息也應(yīng)定期進(jìn)行信息披露。

完善國資監(jiān)管法規(guī)制度體系——規(guī)范管資本

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神和要求及各類國有資產(chǎn)的屬性和監(jiān)管特點(diǎn)，完善相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律，加快制定形成比較完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和體系化。一是繼續(xù)完善國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度。建議修改完善《企業(yè)國有資產(chǎn)法》有關(guān)條款，為促進(jìn)改革、完善體制努力尋求法律突破。加快推進(jìn)具有浙江特色的國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)體系建設(shè)，扎實(shí)抓好《浙江省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的落實(shí)。全面梳理和完善現(xiàn)行國資監(jiān)管制度和規(guī)范性文件，抓好已出臺(tái)的各項(xiàng)制度和規(guī)范性文件的落實(shí)，及時(shí)廢止不符合改革方向、不適應(yīng)監(jiān)管要求或與上位法不一致的文件規(guī)定，為加快推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造寬松高效的政策環(huán)境。加強(qiáng)對制度政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，探索建立政策制度實(shí)施后評價(jià)制度。二是不斷強(qiáng)化企業(yè)集團(tuán)內(nèi)控體系。注重抓好全面風(fēng)險(xiǎn)管理、全面預(yù)算管理、目標(biāo)成本管理、資金集中管理、生產(chǎn)質(zhì)量管理，縮小與全國一流企業(yè)的差距。加強(qiáng)對中長期發(fā)展所面臨風(fēng)險(xiǎn)的全局性、趨勢性研判，準(zhǔn)確定位風(fēng)險(xiǎn)管理工作的方向和重點(diǎn)。加大對企業(yè)重大經(jīng)營活動(dòng)的日常監(jiān)控力度，督促企業(yè)對經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行全面梳理，查找薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)消除可能存在的重大隱患。推進(jìn)企業(yè)集團(tuán)管控集約化、扁平化和戰(zhàn)略一體化，提高集團(tuán)總部的資源配置能力、戰(zhàn)略協(xié)同能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。加快信息化建設(shè)，全面梳理優(yōu)化管理流程，實(shí)現(xiàn)管理制度化、制度流程化、流程信息化。三是切實(shí)實(shí)行國有資產(chǎn)損失責(zé)任追究。建立健全國有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究機(jī)制，認(rèn)真實(shí)施《省屬企業(yè)經(jīng)營投資資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，對決策嚴(yán)重失誤造成重大損失的，嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任。對企業(yè)重大違法違紀(jì)問題敷衍不追、隱匿不報(bào)、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任，視不同情形給予紀(jì)律處分或行政處分，構(gòu)成犯罪的由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。完善重大決策評估、決策事項(xiàng)履職記錄、決策過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。

優(yōu)化國資監(jiān)管有效方式——開展管資本

在黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出市場對資源配置起決定性作用的新形勢下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要不斷改進(jìn)優(yōu)化新功能定位下的有效監(jiān)管方式，根據(jù)不同行業(yè)、不同定位、不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的國企特點(diǎn)，積極探索有針對性的監(jiān)管模式和方法。一是積極探索分類監(jiān)管途徑和方式。準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，根據(jù)企業(yè)所處不同行業(yè)或領(lǐng)域、不同業(yè)務(wù)屬性、不同目標(biāo)責(zé)任、不同市場定位進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)施分類改革、分類監(jiān)管。更多運(yùn)用法治化、市場化監(jiān)管方式，改變行政化管理方式，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運(yùn)作模式、人員選用機(jī)制、經(jīng)營業(yè)績考核等方面，實(shí)施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。在具體實(shí)施中，按照政企分開、政資分開的改革方向，實(shí)行一企一策，分類進(jìn)行研究，分類提出措施，不搞一刀切，不斷提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的科學(xué)性、針對性和有效性，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力。二是加快實(shí)施分類考核。根據(jù)中央和省委、省政府的有關(guān)精神，研究制定出臺(tái)適合行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)發(fā)展階段，符合企業(yè)實(shí)際情況的省屬企業(yè)經(jīng)營業(yè)績分類考核辦法，完善企業(yè)分類考核框架體系，依據(jù)省屬企業(yè)功能定位和行業(yè)特點(diǎn)，將企業(yè)區(qū)分為競爭類和功能類實(shí)施分類考核。同時(shí)，積極引入經(jīng)濟(jì)增加值考核，不斷強(qiáng)化非經(jīng)常性損益和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)考核，探索引入對標(biāo)考核，加大研發(fā)費(fèi)用和重點(diǎn)項(xiàng)目的考核政策支持，引導(dǎo)企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)看齊，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。三是不斷完善企業(yè)激勵(lì)約束手段。優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。通過采取管理層持股、技術(shù)入股、職工持股、經(jīng)營者持大股和企業(yè)交叉持股等手段，進(jìn)一步完善與業(yè)績考核緊密掛鉤的任期激勵(lì)和中長期激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)經(jīng)營者、技術(shù)骨干和員工的內(nèi)在活力。建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，健全與激勵(lì)機(jī)制相配套的財(cái)務(wù)審計(jì)、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機(jī)制，確保員工持股公開透明，防止利益輸送。

構(gòu)建國資監(jiān)管大格局——體現(xiàn)管資本

中央深化國企改革《指導(dǎo)意見》提出，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。實(shí)行經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，改變國有資產(chǎn)多頭投資、產(chǎn)業(yè)層次低散弱的狀況；有利于提高國企經(jīng)營規(guī)模和競爭實(shí)力，實(shí)現(xiàn)資源要素的集約化經(jīng)營和規(guī)?；l(fā)展。省國資委要圍繞集中統(tǒng)一履行出資人職責(zé)這一目標(biāo)，逐步做到全方位監(jiān)管，著力構(gòu)建國資監(jiān)管大格局，以更好地體現(xiàn)管資本的目的要求。一是依據(jù)國家所有、分級(jí)代表的原則，依法明確、逐步拓展監(jiān)管對象和范圍，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。當(dāng)前，重點(diǎn)是明確和出臺(tái)省本級(jí)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管辦法，進(jìn)一步摸清省屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀，分步推動(dòng)省本級(jí)經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入省國資委監(jiān)管范圍，確保國有資產(chǎn)在體制內(nèi)得到有效監(jiān)管和健康運(yùn)行。二是根據(jù)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的不同類型、特點(diǎn)和所分布領(lǐng)域，積極探索分類采取直接監(jiān)管、委托監(jiān)管、參與監(jiān)管、協(xié)助監(jiān)管等多種監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一的國資監(jiān)管制度和基礎(chǔ)管理工作體系，不斷提高監(jiān)管水平，推動(dòng)省本級(jí)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。三是按照政企分開、政資分開的原則，正確處理好政府、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)的關(guān)系，充分發(fā)揮國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，積極推動(dòng)省屬國有企業(yè)在制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管，防止經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管條塊分割，為在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更高層次優(yōu)化配置資源，提高國有資本運(yùn)行效率，加快資源整合和企業(yè)重組，培育具有核心競爭力的企業(yè)集團(tuán)創(chuàng)造有利條件。