城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的政府主導(dǎo)與市場決定*

蔡書凱 何朝林

經(jīng)過30多年改革開放，我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入布局性和制度性建設(shè)階段。但由于農(nóng)村問題的復(fù)雜性，對“三農(nóng)”問題的解決遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想狀態(tài)。隨著中國進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的中期階段，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)面臨新的歷史機(jī)遇、驅(qū)動機(jī)制和建設(shè)路徑，黨的十八屆三中全會提出“健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的兩大核心驅(qū)動機(jī)制，如何更好地確保市場在資源配置中的決定作用和發(fā)揮政府統(tǒng)攬全局的主導(dǎo)作用，是未來城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心。

一、政府與市場的關(guān)系分析

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場在資源配置中起決定性作用是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，政府發(fā)揮作用是市場存在和正常發(fā)揮作用的必要條件。

在城鄉(xiāng)一體化過程中需要解決兩個問題：一是效率問題，即如何促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)比較效率；二是公平問題，即如何推動城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和城鄉(xiāng)社會管理一體化，使農(nóng)民與市民享有同等的公共服務(wù)。鑒于市場和政府各自的特征，一般地，主要由市場來解決效率問題，由政府來解決公平問題（見圖1），從而做到：促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動、平等交換，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率；提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；促進(jìn)城鄉(xiāng)之間形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，增強(qiáng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力；轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制一體化。從市場發(fā)揮主要作用的層面來說，主要包括如何促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由、平等交換，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對城鄉(xiāng)一體化的支撐作用。從政府的視角來說，主要包括發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制一體化。城鄉(xiāng)一體化的空間差異與階段特征則是解決上述問題的現(xiàn)實(shí)背景。

圖1 政府與市場邏輯關(guān)系圖

作為資源配置的兩個基本手段，市場與政府各有利弊。在資源配置的微觀層次，市場機(jī)制的優(yōu)勢在于能提供適當(dāng)?shù)募?，及時處理獲得的信息，發(fā)揮分散決策的優(yōu)勢，市場機(jī)制調(diào)節(jié)也會帶來市場缺陷和市場失靈，城鄉(xiāng)一體化過程中的市場失靈是政府干預(yù)的邏輯起點(diǎn)。政府的優(yōu)勢在于宏觀資源的配置和調(diào)控，在于能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定的外部制度框架，政府發(fā)揮作用是市場存在和正常發(fā)揮作用的必要條件，正是由于政府的保護(hù)和干預(yù)，市場才得以發(fā)揮資源配置的正面作用。

二、發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在追求集體目標(biāo)上，政府在對變革的影響、推動和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。尤其是在中國轉(zhuǎn)型國家的特殊社會歷史背景決定了政府必須在城鄉(xiāng)一體化過程中發(fā)揮重要的積極作用。與資本主義國家不同，我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，而社會主義是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的，政府必然具有領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。同時，作為一個轉(zhuǎn)型國家，中國市場體系的發(fā)育不可能是一個純粹的“自生自發(fā)”過程。中國城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程具有相當(dāng)強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩，從某種意義上說，中國市場體系的發(fā)育在很大程度上是政府推動、培育的結(jié)果，政府必須、也必然會在市場體系發(fā)育過程發(fā)揮一系列重要的作用。

中國“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性決定了必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。對城鄉(xiāng)一體化問題的認(rèn)識和解決之道必須根植于中國特殊的國情。長期以來，我們走的是一條工業(yè)化與城市化脫節(jié)、城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)代化道路，城市現(xiàn)代化是通過汲取農(nóng)村資源、剝奪農(nóng)民利益來實(shí)現(xiàn)的。城鄉(xiāng)一體化面對的現(xiàn)實(shí)是：工業(yè)強(qiáng)勢、城市強(qiáng)勢而農(nóng)業(yè)弱勢、農(nóng)村弱勢，以及政府強(qiáng)勢、市場強(qiáng)勢而社會弱勢。由于純粹的市場機(jī)制具有內(nèi)在的差異化與非均衡發(fā)展的動力，同時由于城鄉(xiāng)要素勞動生產(chǎn)率的差異，單純依靠市場的自發(fā)力量，將進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村要素資源凈流向勞動生產(chǎn)率更高的城市，造成城市的資金、人才和技術(shù)越來越多，而農(nóng)村的資金、人才和技術(shù)越來越匱乏，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論，這個過程具有循環(huán)累積、自我增強(qiáng)的特征，導(dǎo)致城市對鄉(xiāng)村具有主導(dǎo)和支配作用。也就是說，單靠市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，反而在“馬太效應(yīng)”作用下，城鄉(xiāng)差距會進(jìn)一步拉大。因此，城鄉(xiāng)差異不能單純依靠市場機(jī)制解決，必須依賴政府采取特定的制度安排，才能促進(jìn)城市帶動農(nóng)村、工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)。中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的特殊社會歷史背景決定了政府必須發(fā)揮重要的積極作用，通過國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，而不可能完全充當(dāng)無為“守夜人”角色。中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展推進(jìn)的突出特征是政府主導(dǎo)，政府必須更加尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，調(diào)適中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度安排，依靠政府統(tǒng)籌推進(jìn)一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，以便更好地發(fā)揮市場的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制，拓展市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮作用的空間。同時，采取不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過政策調(diào)整加快農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，發(fā)揮城市的擴(kuò)散效應(yīng)，為農(nóng)村提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自我良性循環(huán)的基本條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

政府在運(yùn)用公共政策引導(dǎo)市場發(fā)揮作用的過程中，必須恪守必要的行為邊界。政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)模式充分體現(xiàn)了中國的制度創(chuàng)新性及靈活性，又是中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的重要根源。政府主導(dǎo)既可以體現(xiàn)為政府直接支配整個市場體系的發(fā)育、強(qiáng)制性地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)過程，也可以體現(xiàn)為政府通過政策引導(dǎo)和扶持市場發(fā)育，以及在中觀層面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行適度調(diào)控。在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的時候，必須又要避免落入政府“全面主導(dǎo)”的陷阱，避免政府的“扶持之手”蛻變?yōu)椤奥訆Z之手”。

三、基本立足點(diǎn)

在協(xié)同發(fā)揮政府與市場作用機(jī)制的時候，必須基于以下四個立足點(diǎn)。

1.正視農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)

改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)了持續(xù)失衡的狀態(tài)，整體上看，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)民弱勢、農(nóng)村落后的格局不僅沒有進(jìn)一步縮小，反而出現(xiàn)了進(jìn)一步拉大的趨勢。城鄉(xiāng)收入差距有不斷擴(kuò)大之勢；城市和農(nóng)村居民享受到的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量呈現(xiàn)出“剪刀差”狀態(tài)；土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)居民擁有的生產(chǎn)要素?cái)?shù)量以及要素本身的報(bào)酬率的差異沒有顯著改善。因此，必須強(qiáng)調(diào)政府在兼顧城鄉(xiāng)利益、理順城鄉(xiāng)關(guān)系、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距中的主導(dǎo)作用。

2.立足于新的歷史起點(diǎn)

經(jīng)過多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)增長，國力日漸強(qiáng)盛，我國經(jīng)濟(jì)具備了從數(shù)量增長向質(zhì)量轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)；在新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善、社會事業(yè)全面進(jìn)步，居住條件和生活環(huán)境顯著提升，農(nóng)村呈現(xiàn)出新面貌；在戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度以及公共服務(wù)均等化等方面累計(jì)了豐富的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)移和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)；相比較普通農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工對現(xiàn)代城市就業(yè)和生活的適應(yīng)能力更強(qiáng)，成為未來城鎮(zhèn)化的主力軍。新形勢下，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展站在新的歷史起點(diǎn)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的手段日漸豐富、動力來源多樣、政策回旋余地更大。

3.立足于不同體制機(jī)制相互作用的內(nèi)在機(jī)理

城鄉(xiāng)一體化相關(guān)制度在變遷過程中形成了制度的“耐久性”，制度相互之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)進(jìn)一步加重了制度的“惰性”。相關(guān)體制機(jī)制的建立，有些是在短期內(nèi)可以突破的，有些可能在既定的框架下需要長期培育市場機(jī)制、樹立理念、凝聚共識才能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，在健全體制機(jī)制時，必須從現(xiàn)實(shí)考慮相關(guān)體制機(jī)制耦合的內(nèi)在機(jī)理和邏輯起點(diǎn)，注重相關(guān)體制機(jī)制安排的層次有別和內(nèi)生有序、效率兼容和利益兼容，防微慮遠(yuǎn)，趨利避害，從而提高體制機(jī)制安排的兼容性、包容性和低成本，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策的效率兼容、利益兼容。

4.立足于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與區(qū)域發(fā)展差異

不同體制機(jī)制安排的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理和效率發(fā)揮需要一定的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，基于中國的大國特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，資源稟賦不同地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制選擇存在極大的差異性。如東、中、西部地區(qū)，大、中、小城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在較大的空間差異和區(qū)域不平衡，因此政府與市場的作用邊界也應(yīng)存在差異。必須保證政府與市場作用發(fā)揮與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r匹配，尋求效率兼容、層次有別、與時俱進(jìn)的體制機(jī)制安排和配套政策，從而發(fā)揮各種體制機(jī)制之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)，調(diào)動各主體的積極性。

四、我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的主要問題

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以來，總體上說，中國政府始終抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個核心，主動承擔(dān)起政府在促進(jìn)社會進(jìn)步、增進(jìn)公眾福祉中的重要責(zé)任。同時，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大活力，逐漸改變城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段。但鑒于中國城鄉(xiāng)問題的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然面臨著很多問題。

1.城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的隔離和不平等交換

城鄉(xiāng)要素的合理流動和平等交換是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。受中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)制度安排的影響，城鄉(xiāng)要素市場存在人為分割，城鄉(xiāng)之間存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合度不高，功能雙向輻射力度不足，要素資源在城鄉(xiāng)間不合理配置，要素流動受到行政力量的阻隔難以平等交換，城市和農(nóng)村形成了彼此孤立的經(jīng)濟(jì)體系，已成為我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的既定事實(shí)。

2.城鄉(xiāng)公共資源非均衡配置

由于中國存在城鄉(xiāng)二元的社會管理制度、城鄉(xiāng)不公的財(cái)稅制度和城市偏向的公共資源配置制度等，中國城鄉(xiāng)在公共資源的配置上出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡，農(nóng)村公共資源供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后于城市，導(dǎo)致城市和農(nóng)村居民享受到的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量均呈現(xiàn)出“剪刀差”狀態(tài)，其差距甚至超過彼此間純收入的差距。

3.城鄉(xiāng)一體發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱、技術(shù)含量低的狀況沒有明顯改善，缺乏規(guī)模效應(yīng)和積聚效應(yīng)，難以帶動農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移。同時，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，雖然我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但目前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效率低、效益不高等弱質(zhì)特征較為明顯，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市化和工業(yè)化。

4.城鄉(xiāng)行政管理體制隔離

長期以來，我國政府的行政管理體制以城市工作為中心，以城市建設(shè)與市政管理為重心。城鄉(xiāng)基本實(shí)行分開管理，政府除“農(nóng)口”部門外，其他部門對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的職責(zé)不明確、支持不到位，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體不明確，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作在政績評價體系中不受重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上處于一種責(zé)任大、權(quán)力小、效率低的被動施政狀態(tài)，這些進(jìn)一步強(qiáng)化了中國的城鄉(xiāng)分割。

五、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的著力點(diǎn)

站在更高的起點(diǎn)上審視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)存在、發(fā)展及消除都不可能僅依靠市場或政府單方面發(fā)揮作用。在未來應(yīng)該協(xié)調(diào)市場和政府兩種手段，著力構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)體制共融、資源共享、發(fā)展共贏。

1.促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動、平等交換

政府的作用在于破除一系統(tǒng)阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的體制機(jī)制障礙，通過政府對市場性經(jīng)濟(jì)活動的協(xié)調(diào)與促進(jìn)，發(fā)揮市場分散決策優(yōu)勢，增強(qiáng)城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展。

第一，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后既是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的主要原因，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要制約要素。因此，要在堅(jiān)持自愿、分類、有序的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，鼓勵有條件的農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在區(qū)分農(nóng)業(yè)人口的跨省區(qū)轉(zhuǎn)移和省區(qū)內(nèi)就地轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、企業(yè)和個人“三位一體”的成本分擔(dān)機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第二，健全城鄉(xiāng)一體的土地市場。目前中國城鄉(xiāng)土地市場在產(chǎn)權(quán)設(shè)置、土地用途、交易方式、交易價格等方面都體現(xiàn)出明顯的分割，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。一是構(gòu)建農(nóng)村土地同價同權(quán)機(jī)制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。二是完善農(nóng)村土地要素集聚機(jī)制。鼓勵轉(zhuǎn)移農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式，促進(jìn)土地適度集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)比較效率。三是探索建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。合理設(shè)計(jì)和優(yōu)化農(nóng)村宅基地的退出模式，建立農(nóng)村宅基地退出的激勵機(jī)制和約束機(jī)制。

第三，健全城鄉(xiāng)環(huán)境資源平等交換機(jī)制。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。目前，中國城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)存在嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，必須要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，實(shí)施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理工程。一是建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化；二是完善環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)督管理，建立完善城鄉(xiāng)一體的生活垃圾處理機(jī)制；三是完善農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制，建立面源污染治理的約束機(jī)制、激勵機(jī)制和綜合管理機(jī)制。

第四，健全城鄉(xiāng)一體化的科技服務(wù)支撐機(jī)制。目前，中國科技服務(wù)體系，尤其是農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系建設(shè)在管理體制、資源投入等方面仍存在不足，科技要素難以滿足“三農(nóng)”發(fā)展要求。有必要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的科技支撐和人才保障機(jī)制、強(qiáng)化科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、建立科研與生產(chǎn)緊密結(jié)合機(jī)制、完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)制和農(nóng)村信息化建設(shè)，讓科技成為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的強(qiáng)大動力。

2.均衡城鄉(xiāng)公共資源配置

發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立公共資源的均衡配置制度，使城鄉(xiāng)公共資源配置趨于均衡，使城鄉(xiāng)居民公平地使用公共資源，共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在公共資源配置上的均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第一，健全以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展利益共享的機(jī)制。從注重城市發(fā)展向城鄉(xiāng)并重、區(qū)域互動發(fā)展轉(zhuǎn)變，從注重某一區(qū)域發(fā)展向多個區(qū)域聯(lián)動發(fā)展轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮城市發(fā)達(dá)地區(qū)的帶動和輻射作用，加大對農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，在重點(diǎn)領(lǐng)域推動形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域聯(lián)動，相互促進(jìn)。

第二，健全公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)均衡配置機(jī)制。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，做到基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通、水利、電力、電信、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大公共財(cái)政農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、社會服務(wù)體系、最低生活保障制度等，努力縮小城鄉(xiāng)差距。中央政府與地方政府在社會保障與公共產(chǎn)品提供方面應(yīng)該有不同分工。

第三，完善城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的財(cái)政體制。建立多層次投入保障長效機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、正向激勵的多層次財(cái)政投入機(jī)制；擴(kuò)大中央財(cái)政在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的支出責(zé)任，醫(yī)療、養(yǎng)老、收入等基本的社會保障由中央政府提供，地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品；保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，提高財(cái)政對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品及公益性事業(yè)的保障能力。完善多渠道籌資有效機(jī)制。發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向功能和財(cái)政資金杠桿作用，綜合運(yùn)用稅收、參股、貼息、擔(dān)保等手段，綜合運(yùn)用財(cái)政擔(dān)保貼息、先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)工商資本、民營資本參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。完善財(cái)政資金使用管理機(jī)制。努力整合現(xiàn)有的財(cái)政支持城鄉(xiāng)一體化資金，集中財(cái)力支持重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目，尤其是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政支持力度，形成支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的長效機(jī)制。

3.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是產(chǎn)業(yè)關(guān)系，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須要促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的延伸、鏈接和融合。

首先，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間形成合理的產(chǎn)業(yè)分工。構(gòu)筑城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的互融機(jī)制，活化城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，并輔之以合理的扶持政策，從而加速推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以大城市為依托，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大、人口積聚能力強(qiáng)的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。圍繞區(qū)域功能定位，在優(yōu)勢功能互補(bǔ)和分工合作基礎(chǔ)上，發(fā)揮中心城市對外圍區(qū)域的支配、聯(lián)系和溢出等效應(yīng)。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)引入機(jī)制，強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，注重發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動、經(jīng)濟(jì)相融。

其次，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，從小規(guī)模、分散、不連片的經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度規(guī)模的連片經(jīng)營為主；健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平；綜合運(yùn)用多種手段，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)；健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化機(jī)制，提高農(nóng)民參與市場的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化。同時，完善多渠道有效籌資機(jī)制，加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的金融支持。

4.城鄉(xiāng)行政管理體制一體化

政府應(yīng)該主導(dǎo)推動城鄉(xiāng)行政管理體制改革，改變城鄉(xiāng)二元的社會管理體制，提高社會管理科學(xué)化水平。

第一，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的新型農(nóng)村社區(qū)載體。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求農(nóng)村有一個能夠接受和承載城市現(xiàn)代文明傳播與擴(kuò)散的有效載體，而傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)由于其布局分散、規(guī)模偏小等原因，往往難當(dāng)此任。可以發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，將其建設(shè)成接受工業(yè)化、城市化帶動的有效載體和樞紐，承擔(dān)起城鄉(xiāng)一體化的“終端”區(qū)域責(zé)任。

第二，創(chuàng)新城鄉(xiāng)政府管理體制。調(diào)整各級政府間的職責(zé)分工機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的考核評價機(jī)制等。明確各部門城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的職能分工，調(diào)整政府財(cái)政預(yù)算安排，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作納入各部門的日常工作職責(zé)范疇，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作長效機(jī)制。依據(jù)調(diào)整后的部門職能和層級政府分工，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作考評機(jī)制，并明確劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的支出范圍，并保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實(shí)行其職能所需的足夠財(cái)力。

第三，改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割規(guī)劃管理體制。統(tǒng)籌城市和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持“全域規(guī)劃”“全面規(guī)劃”理念，有機(jī)銜接現(xiàn)有各種規(guī)劃，在區(qū)域功能分工、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)人口與資源環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一體化，科學(xué)配置城鎮(zhèn)體系，提升城鄉(xiāng)空間承載力，增強(qiáng)城鎮(zhèn)凝聚力。

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