改革視角下中國新型城鎮(zhèn)化紅利及其釋放路徑*

王家庭 陳天燁 馮 樹

一、引 言

改革開放以來，我國在城鎮(zhèn)化的實(shí)踐并不均衡。自“十五”計(jì)劃將城鎮(zhèn)化上升至國家重點(diǎn)戰(zhàn)略層面后，城鎮(zhèn)化便進(jìn)入了快速建設(shè)階段?！笆晃濉逼陂g國家對具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域提出了“以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，培育若干新城市群，使之成為集聚產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)、吸納人口的重要載體”。盡管同時(shí)提出了“合理控制特大城市人口規(guī)模的過快增長”，但是地方政府追求經(jīng)濟(jì)快速增長的動力明顯更強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡帶來的問題導(dǎo)致“十二五”期間，國家發(fā)展城市群的要求已經(jīng)變成了“緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能”。目前看來，城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題主要包括：（1）農(nóng)民市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后；（2）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化；（3）城鎮(zhèn)空間分布結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境承載力不匹配；（4）“城市病”問題亟待解決；（5）“千城一面”，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色；（6）體制機(jī)制不健全阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

黨的十八屆三中全會明確指出，“改革開放永無止境”，成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)改革的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在新一輪改革中，要堅(jiān)持推進(jìn)中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。其中新型城鎮(zhèn)化被眾多學(xué)者視為提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃2014—2020》（簡稱《規(guī)劃》）指出，新型城鎮(zhèn)化不是新一輪“造城運(yùn)動”，而是“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。盡管《規(guī)劃》對今后一個(gè)時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)做了部署，但新型城鎮(zhèn)化紅利到底有哪些內(nèi)涵，其應(yīng)通過何種路徑進(jìn)行釋放仍然值得深入探討。

目前學(xué)者對改革紅利的研究主要是從制度角度出發(fā)，大致涵蓋政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革兩方面。厲以寧（2013）論述了改革紅利的概念，認(rèn)為改革紅利是一個(gè)國家或地區(qū)在特定發(fā)展階段所具有的發(fā)展優(yōu)勢以及利用這種發(fā)展優(yōu)勢所帶來的好處。慕海平（2013）認(rèn)為改革紅利指的是通過制度創(chuàng)新，降低交易成本，創(chuàng)造發(fā)展優(yōu)勢，提高發(fā)展效率，進(jìn)而帶來超過原來資源配置方式下所能獲得的增量收益與回報(bào)。黃瑞（2013）從對外和對內(nèi)改革兩部分入手詳細(xì)探討了改革紅利的概念與內(nèi)涵。盧現(xiàn)祥、柯贊賢（2014）從利益集團(tuán)和制度分析的角度論述了釋放改革紅利的空間，包括構(gòu)建有限政府、構(gòu)建發(fā)展型國家、完善市場經(jīng)濟(jì)體制、加快政治體制改革。肖楠（2013）組織的問卷調(diào)查表明公眾認(rèn)為既得利益群體阻撓和政治體制改革相對滯后是充分釋放改革紅利的最大障礙。遲福林（2013）論述了改革紅利釋放的五個(gè)關(guān)系，并且以內(nèi)需紅利和城鎮(zhèn)化紅利為主簡要探討了改革的新方向。郭春麗（2013）從完善土地承包經(jīng)營制度、推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革、加快征地制度改革和完善節(jié)約集約用地制度四個(gè)方面論述了土地制度改革對釋放改革紅利的重要作用。王喜梅（2013）分析了戶籍制度改革的成本以及地方政府動力不足的制度原因，提出了通過戶籍制度改革釋放改革紅利的政策建議。徐琳（2013）探討了改革紅利與人口紅利、土地紅利、進(jìn)出口紅利之間的關(guān)系，并認(rèn)為內(nèi)需紅利、城鎮(zhèn)化紅利和制度紅利將支撐我國未來5到10年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。趙曉、劉明珠（2013）明確了改革紅利的實(shí)質(zhì)是制度變遷紅利，并認(rèn)為圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。沈和（2013）認(rèn)為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是謀求新型城鎮(zhèn)化紅利與改革紅利的疊加優(yōu)勢，需在民本位導(dǎo)向、系統(tǒng)性布局、低成本運(yùn)作、多主體推進(jìn)、可持續(xù)發(fā)展五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重大突破。

從以上文獻(xiàn)梳理不難看出，目前學(xué)界對城鎮(zhèn)化紅利的探討比較零散，往往是夾雜在改革紅利中予以討論，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，而且對新型城鎮(zhèn)化紅利與改革紅利的關(guān)系也沒有明確的界定。本文從改革的視角出發(fā)，明確新型城鎮(zhèn)化紅利與改革紅利的關(guān)系，闡釋新型城鎮(zhèn)化紅利的概念與內(nèi)涵，進(jìn)而從制度協(xié)同創(chuàng)新的角度探索新型城鎮(zhèn)化紅利的可能釋放路徑。

二、新型城鎮(zhèn)化紅利的概念、內(nèi)涵、組成部分及其釋放障礙

（一）新型城鎮(zhèn)化紅利的概念與內(nèi)涵

本文定義的改革紅利是在原有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)上，通過要素優(yōu)化配置、政策引導(dǎo)落實(shí)和制度完善創(chuàng)新所釋放出的額外收益，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的過程。新型城鎮(zhèn)化紅利與改革紅利類似，指在已有城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)上，通過協(xié)同推進(jìn)工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以制度創(chuàng)新為手段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略后減少的城鎮(zhèn)化成本或增加的城鎮(zhèn)化收益。本文認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化紅利是改革紅利的重要組成部分，二者之間是被包含與包含的關(guān)系，這與一些學(xué)者的研究有所不同（徐琳，2013；沈和，2013）。

理順新型城鎮(zhèn)化紅利和改革紅利的關(guān)系，對探索新型城鎮(zhèn)化紅利釋放路徑具有重要意義。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于“新型”，即改革在城鎮(zhèn)化中的具體表現(xiàn)。若拋開改革單獨(dú)討論城鎮(zhèn)化紅利，不免又會陷入投資拉動的思維定式，將大拆大建和造城運(yùn)動誤認(rèn)為是城鎮(zhèn)化紅利。事實(shí)上，新型城鎮(zhèn)化紅利更類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)注消費(fèi)者剩余的社會總福利。本文討論的是廣義的新型城鎮(zhèn)化紅利，即在新型城鎮(zhèn)化過程中，通過制度改革創(chuàng)新提高生產(chǎn)率和要素配置效率，進(jìn)而釋放出的改革紅利。這樣探討的好處在于，新型城鎮(zhèn)化過程中不同紅利之間的釋放是一個(gè)系統(tǒng)工程，從廣義上探討更容易明確新型城鎮(zhèn)化紅利的釋放機(jī)理和內(nèi)在邏輯。

（二）新型城鎮(zhèn)化紅利的組成部分及其釋放障礙

總體來看，新型城鎮(zhèn)化紅利主要由新人口紅利、新土地紅利、新產(chǎn)業(yè)紅利、新生態(tài)紅利、基本公共服務(wù)均等化紅利等部分組成。

1.新人口紅利。人口紅利指一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)在經(jīng)發(fā)展過程中因人力資源的存在而產(chǎn)生的發(fā)展優(yōu)勢及其體現(xiàn)（厲以寧，2013）。人口紅利和城鎮(zhèn)化結(jié)合得最為緊密。改革初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展極大地調(diào)動了農(nóng)村勞動力存量，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。20世紀(jì)90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了高速發(fā)展的快車道，特別是中國加入WTO之后，出口需求極大地刺激了國際貿(mào)易，大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，形成了較為廉價(jià)的勞動力比較優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1978—2012年間，農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力年均超過1000萬人，支撐了工業(yè)的高速發(fā)展。但是這種紅利釋放比較低級粗放，涌入城市的農(nóng)民工并沒有實(shí)現(xiàn)同工同酬，在住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面也與城鎮(zhèn)人口存在差距。

新人口紅利與原有廉價(jià)勞動力形成的人口紅利不同，指在農(nóng)民市民化過程中提高勞動力質(zhì)量和釋放消費(fèi)潛力，從而增加的城鎮(zhèn)化收益。《規(guī)劃》指出，到2020年，我國將努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。人的城鎮(zhèn)化離不開對轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口進(jìn)行安置，因而新人口紅利仍然是新型城鎮(zhèn)化紅利最重要的組成部分。目前制約新人口紅利釋放的主要障礙有：（1）戶籍制度造成了勞動力流動不暢通，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重；（2）勞動力質(zhì)量尚有待提高，潛在勞動力從事的仍是較為低級的工作；（3）落戶意愿與消費(fèi)能力不匹配（劉傳江、程建林，2008），轉(zhuǎn)移勞動力對消費(fèi)內(nèi)需的拉動作用不夠顯著；（4）人口生命周期進(jìn)入緩慢增長階段，人口老齡化嚴(yán)重（王豐，2007）。

2.新土地紅利。土地紅利指隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的提高，用地需求與用地供給之間的矛盾導(dǎo)致土地價(jià)格的上漲。其農(nóng)村分配主體包括地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民（村集體），城市分配主體包括地方政府、用地企業(yè)和城市居民（張廣輝、魏建，2013）。我國目前土地所有制度包括兩種，城市土地由國家代表全體人民占有，農(nóng)村土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表全體農(nóng)民占有。1998年分稅制改革以來，土地紅利支撐了城市的快速發(fā)展，土地出讓金成了地方政府進(jìn)行城市建設(shè)的主要資金來源。但是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)途徑并不通暢，強(qiáng)拆引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民只享受到了土地增值過程中的小部分利益。城市土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地集約程度不高。

新土地紅利指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、使用過程中減少的城鎮(zhèn)化成本和增加的城鎮(zhèn)化收益?！兑?guī)劃》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！鞭r(nóng)村土地經(jīng)營將成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，與國有土地相同地位將會較大幅度提升農(nóng)民的土地收益，讓農(nóng)民享受土地溢價(jià)的成果。目前制約新土地紅利釋放的主要障礙有：（1）各地土地確權(quán)進(jìn)度不一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)尚待完善；（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)和交易市場尚未建立（黃祖輝、王朋，2008）；（3）耕地保護(hù)迫在眉睫，距18億畝耕地紅線僅一步之遙。

3.新產(chǎn)業(yè)紅利。產(chǎn)業(yè)紅利指在產(chǎn)業(yè)形成、演變、集聚和結(jié)構(gòu)調(diào)整中形成的比較優(yōu)勢及其體現(xiàn)。我國目前產(chǎn)業(yè)分布不夠合理，“東強(qiáng)西弱”的格局并未得到顯著改善，重工業(yè)集中情況較為嚴(yán)重。這不僅造成了人口集中的公共服務(wù)壓力，更對環(huán)境造成了較大影響。黨的十八屆三中全會指明，“市場在資源配置中其決定性作用”，“鼓勵非公有制資本參股國有投資項(xiàng)目，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化?！币虼?，新型城鎮(zhèn)化是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的絕佳機(jī)會。

新產(chǎn)業(yè)紅利指在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)過程中增加的城鎮(zhèn)化收益。由于東部勞動力成本逐年上升，資源要素與環(huán)境壓力逐年增大，中部、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚有待提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在內(nèi)生動力。但新型城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并非簡單的空間移動，也絕不是污染轉(zhuǎn)移，必須結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整達(dá)到產(chǎn)業(yè)升級的目的。目前制約新產(chǎn)業(yè)紅利釋放的主要障礙有：（1）行政思維嚴(yán)重，區(qū)域協(xié)作意識薄弱，地方政府轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)動力不足；（2）民營資本與外資資本參與國有投資項(xiàng)目渠道尚未打通，價(jià)格管制也影響了產(chǎn)業(yè)調(diào)整（于珍、李保明、施祖麟，2010）；（3）以金融業(yè)為代表的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展較緩慢。

4.新生態(tài)紅利。生態(tài)紅利一般被認(rèn)為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代名詞，多見于各地宣傳地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的報(bào)道中，目前尚未有學(xué)者對生態(tài)紅利進(jìn)行定義。我們認(rèn)為生態(tài)紅利指地方根據(jù)自然資源與社會現(xiàn)狀，將低碳、環(huán)保等綠色思維融入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的比較優(yōu)勢。我國高速發(fā)展將發(fā)達(dá)國家?guī)装倌曛鸩接龅降膯栴}壓縮到幾十年集中出現(xiàn)，高能耗、高污染的粗放增長方式已經(jīng)顯露出了很多弊端。全國653個(gè)市2860多個(gè)縣1.9萬個(gè)建制鎮(zhèn)都要在本轄區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，這顯然不切實(shí)際，由此造成的環(huán)境污染可想而知。發(fā)達(dá)國家走過的“先污染、后治理”的道路機(jī)會成本過大，并不適宜我國采用。因此，發(fā)現(xiàn)并形成生態(tài)紅利是目前經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要任務(wù)。生態(tài)紅利在城鎮(zhèn)化中的體現(xiàn)之一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市建設(shè)（王家庭、馮樹，2013），我國已經(jīng)取得一定經(jīng)驗(yàn)。

新生態(tài)紅利指在新型城鎮(zhèn)化過程中，加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市和智慧城市建設(shè)，重視環(huán)境和人文因素，形成獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)化模式過程中形成的城鎮(zhèn)化收益。生態(tài)文明建設(shè)在十八大后被提到了非常重要的位置，是科學(xué)發(fā)展觀的深刻體現(xiàn)。生態(tài)文明建設(shè)不能與城鎮(zhèn)化割裂開來，恰恰相反，推行新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)積極釋放“綠色”紅利。目前制約新生態(tài)紅利釋放的主要障礙是：（1）地方產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象極為嚴(yán)重，追求工業(yè)化拉動經(jīng)濟(jì)增長的思維尚未轉(zhuǎn)變；（2）已經(jīng)形成的污染尚未得到良好處理辦法；（3）產(chǎn)業(yè)“綠化”技術(shù)成本過大，不具備可應(yīng)用性。

5.基本公共服務(wù)均等化紅利?；竟卜?wù)均等化紅利指新型城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)交通、教育、醫(yī)療、通信、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)均等化所釋放的城鎮(zhèn)化收益。這被認(rèn)為是新型城鎮(zhèn)化最直接的紅利之一。據(jù)遲福林（2013）測算，未來10年，我國新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右，農(nóng)民工市民化最低需要人均10萬元的固定資產(chǎn)投資，由此產(chǎn)生的投資需求將達(dá)到最少40萬億。加上由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)派生的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化有望帶動百萬億元規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長。

必須注意的是，新型城鎮(zhèn)化的前提是保證質(zhì)量，核心思想是以人為本?；竟卜?wù)均等化也不完全等于大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；竟卜?wù)均等化推進(jìn)速度要結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀與產(chǎn)業(yè)調(diào)整，做到滿足需求，適度超前。目前制約基本公共服務(wù)均等化紅利釋放的主要障礙有：（1）教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)從業(yè)人員缺口大；（2）地方政府間接財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，轉(zhuǎn)移支付效率較低（曹靜暉，2011）；（3）民生評價(jià)在政府政績考核中的地位有待更加明確。

三、改革視角下新型城鎮(zhèn)化紅利的釋放路徑——制度協(xié)同創(chuàng)新

從上文分析能夠看出，新型城鎮(zhèn)化紅利的不同組成部分制約因素存在交叉，其釋放也是不可割裂的系統(tǒng)工程。從改革視角來看，新型城鎮(zhèn)化紅利的釋放路徑主要依靠制度協(xié)同創(chuàng)新。本文提出了八條新型城鎮(zhèn)化紅利的可能釋放路徑，見圖1。

（一）通過戶籍分類制度改革，釋放新人口紅利和基本公共服務(wù)均等化紅利

圖1 改革視角下新型城鎮(zhèn)化紅利的釋放路徑——制度協(xié)同創(chuàng)新

戶籍分類制度造成了比較嚴(yán)重的同工不同酬現(xiàn)象，影響了勞動力的流動，其背后是各地基本公共服務(wù)的巨大差異。戶籍分類制度改革的核心在于將戶籍與基本公共服務(wù)分離，讓流動人口也能享有本地居民基本相同的權(quán)利，從而推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。戶籍分類制度背后的基本公共服務(wù)改革要“加法”和“減法”并重，一方面要提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，另一方面可以適當(dāng)轉(zhuǎn)移過于集中的基本公共服務(wù)資源。戶籍分類制度改革為勞動力提供了更完善的基本保障后，還將是釋放消費(fèi)潛力?？蓢L試打破區(qū)域行政界限，以城市群建設(shè)為依托，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)戶籍分類制度改革，探索區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的可能性。

（二）通過勞動力分類培養(yǎng)改革，釋放新人口紅利和新產(chǎn)業(yè)紅利

新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的勞動力潛力巨大，但勞動技能有待提升，尚不能形成高質(zhì)量的新人口紅利。提升勞動力質(zhì)量指的是農(nóng)民由非熟練工向熟練工轉(zhuǎn)變，此處的熟練工包括務(wù)農(nóng)人員。落實(shí)新型城鎮(zhèn)化過程中的人才缺口主要是高技術(shù)人才和服務(wù)型人才，因此政府應(yīng)推動勞動力分類培養(yǎng)機(jī)制，為農(nóng)民提供更多的提升渠道。改革現(xiàn)有教育體系，切實(shí)有效地推進(jìn)高等教育和職業(yè)教育改革，做好校企對接，千方百計(jì)提高農(nóng)民的勞動能力，以適應(yīng)新的勞動崗位，引導(dǎo)農(nóng)民在就業(yè)中實(shí)現(xiàn)市民化。為具有外出務(wù)工經(jīng)驗(yàn)，有較高勞動能力和管理能力的農(nóng)民工提供更多優(yōu)惠政策，吸引其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，安置更多的農(nóng)村人口。

（三）通過土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度改革，釋放新土地紅利和新產(chǎn)業(yè)紅利

土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)改革實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，更是新土地紅利釋放的前提條件。盡管作為2010年中央一號文件的重要要求，目前我國各地土地確權(quán)的進(jìn)展進(jìn)度并不一樣。各級政府需要對宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)予以明確，落實(shí)到每一戶農(nóng)民頭上，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化，推動農(nóng)民集體土地與城市國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。這樣也能確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主要受益人，盡量避免因出讓土地獲得賠償后經(jīng)營不善返貧。土地流轉(zhuǎn)制度改革后，通過完善土地入股、土地置換等制度，控制土地增量，用好土地存量，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的產(chǎn)業(yè)通過集約利用將釋放更多紅利。

（四）通過生態(tài)補(bǔ)償和耕地保護(hù)制度改革，釋放新土地紅利、新產(chǎn)業(yè)紅利和新生態(tài)紅利

我國距18億畝耕地紅線僅有一步之遙，耕地質(zhì)量更讓人堪憂。倘若新型城鎮(zhèn)化占用大量耕地，將對糧食安全和生態(tài)安全產(chǎn)生極大威脅。國土資源部需要加強(qiáng)對耕地資源的監(jiān)管，各地政府也要科學(xué)合理地規(guī)劃土地用途，最大限度地保護(hù)耕地。地方政府應(yīng)實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、責(zé)任追究制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，避免生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。地方政府還應(yīng)根據(jù)生態(tài)功能區(qū)界定開發(fā)的程度和范圍，引進(jìn)和發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過補(bǔ)貼等方式降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用成本，將新產(chǎn)業(yè)紅利和新生態(tài)紅利的釋放結(jié)合起來。

（五）通過區(qū)域合作制度改革，釋放新產(chǎn)業(yè)紅利和新生態(tài)紅利

地方行政思維固化和區(qū)域合作意識淡薄是引起地方產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重和生態(tài)惡化的重要原因。以京津冀地區(qū)為例，北京承載過多資源和功能的同時(shí)造成了天津發(fā)展較緩慢，河北發(fā)展受局限，其他省份省會和地級市也存在類似情況。深化落實(shí)區(qū)域合作制度改革將極大地緩解類似問題。國家應(yīng)根據(jù)主體功能區(qū)定位對國有產(chǎn)業(yè)做出調(diào)整和轉(zhuǎn)移，對產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)其合并和關(guān)停。各地政府城市群建設(shè)的要求探索成立區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)合作小組。政府要進(jìn)一步減少行政審批，完善法制環(huán)境，能交給市場解決的盡量交還市場，做好政策引導(dǎo)和宏觀調(diào)控。

（六）通過非公資本參與國資項(xiàng)目制度改革，釋放新土地紅利、新產(chǎn)業(yè)紅利和基本公共服務(wù)均等化紅利

目前非公有制資本參與國有資本項(xiàng)目渠道仍不暢通，民營資本利用效率較低。新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要大量資金，單靠政府財(cái)政難以支撐，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。推進(jìn)非公資本參與國資項(xiàng)目制度改革，在保證國有控制的前提下探索民資、外資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的可行路線。非公資本參與土地流轉(zhuǎn)將釋放更多活力，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)調(diào)整形式。民營資本在金融方面亦有很多創(chuàng)新機(jī)會，譬如成立更多的社區(qū)銀行服務(wù)小微企業(yè)發(fā)展，不僅發(fā)揮民營資本的優(yōu)勢，更能夠鼓勵創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位吸收轉(zhuǎn)移勞動力。

（七）通過促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展改革，釋放新人口紅利、新產(chǎn)業(yè)紅利和基本公共服務(wù)均等化紅利

新型城鎮(zhèn)化釋放的勞動力將成為服務(wù)業(yè)的重要補(bǔ)充，在目前需求尚未滿足的情況下，消費(fèi)性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)都將迎來快速發(fā)展的機(jī)會。但目前如供電、郵政、電信、鐵路、航空等行業(yè)仍然處于壟斷狀態(tài)，開放程度不夠，而醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等行業(yè)集聚情況嚴(yán)重，分布不夠均衡。堅(jiān)持完善服務(wù)業(yè)行政管理體制，以網(wǎng)運(yùn)分離、政企分開、政事分開、政資分開等形式推進(jìn)服務(wù)業(yè)市場化改革，不僅需要地方政府的努力，更需要中央層面的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一部署。

（八）通過權(quán)力清單和政績考核機(jī)制改革，全面釋放新型城鎮(zhèn)化紅利

城鎮(zhèn)化實(shí)踐中走過的彎路與地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展有極大關(guān)系，背后是政績考核以犧牲民生、生態(tài)為代價(jià)，過分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推動政績考核機(jī)制改革是新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的重要保證。首先，要降低GDP在政績考核中的比重，保證最低增速，重點(diǎn)增加民生因素和生態(tài)因素的比重。其次，要加快明確各級政府權(quán)力清單，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，減少行政審批事項(xiàng)，能交給市場、應(yīng)該交給市場的都交由市場處理。政府做好保障和兜底工作，通過激活一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的潛力來全面釋放新型城鎮(zhèn)化紅利。

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