關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律適用問題的調(diào)研報(bào)告*

●日照市中級(jí)人民法院課題組

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律適用問題的調(diào)研報(bào)告*

●日照市中級(jí)人民法院課題組**

一、法院審理案件情況及存在的突出問題

2009—2013年日照全市法院共審結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)各類糾紛案件219件，審結(jié)涉及土地流轉(zhuǎn)的離婚、繼承、健康權(quán)及征地補(bǔ)償?shù)劝讣?99件。其中，涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案件184件，占84.02%，經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)案件35件，占15.98%。詳見圖一：

圖一：各類農(nóng)村集體建設(shè)用地案件情況表

從2009—2013年案件審結(jié)情況看，審結(jié)案件數(shù)分別為38件、36件、48件、46件、51件。其中2011年較2010年的增幅較大，同比增長33.33%，2013年較2012年的增幅次之，達(dá)到10.87%。詳見圖二：

圖二：2009—2013年審結(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地糾紛案件數(shù)量走勢(shì)圖

農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中，存在著無程序、無監(jiān)管、糾紛多發(fā)易發(fā)等混亂狀態(tài)。該類案件的審理存在當(dāng)事人舉證難、證據(jù)審查難、事實(shí)認(rèn)定難、法律適用難、調(diào)解協(xié)調(diào)難、生效判決執(zhí)行難等一系列問題，主要問題有∶

(一)案件整體數(shù)量偏少，但呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。

從案件受理和審結(jié)的情況看，進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量相對(duì)較少，一定程度上反映了土地流轉(zhuǎn)相對(duì)不是特別

活躍。另外，農(nóng)地入市試點(diǎn)還剛剛開始，進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量相對(duì)不是很多。

(二)案件審理政策性較強(qiáng)，裁判依據(jù)不統(tǒng)一。

現(xiàn)行法律對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)持禁止態(tài)度，審理相關(guān)案件只能依靠國家土地政策的規(guī)范和指導(dǎo)。《物權(quán)法》以及相關(guān)的部門法規(guī)及規(guī)章對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等的規(guī)定均不明確，對(duì)于如何在司法實(shí)踐中正確地貫徹國家土地政策，各基層法院都存在困惑。

(三)從證據(jù)審查上看，存在舉證難的問題。

有的糾紛形成較早，證據(jù)早已丟失，舉證存在困難；有的爭議土地的四至不清、未經(jīng)確權(quán)；有的證據(jù)形式不規(guī)范，如國土部門頒發(fā)的土地證書不嚴(yán)謹(jǐn)，同一塊土地權(quán)利人甚至存在沖突；有的村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范，集體研究決定的書面材料很難提供，等等。

(四)糾紛化解難度大，涉訴信訪壓力并存。

涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)案件，進(jìn)入訴訟程序的糾紛，往往是基層組織難以調(diào)解化解的案件。進(jìn)入訴訟階段后，法院又只能靠證據(jù)和現(xiàn)有土地政策作服判息訴的工作，涉訴信訪壓力大。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要問題及解決思路

(一)“一戶一宅”原則的理解與貫徹

“一戶一宅”是對(duì)宅基地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的限制，不是對(duì)宅基地使用權(quán)繼受取得的限制，已獲得一處宅基地使用權(quán)的農(nóng)村居民，仍然可以通過繼承、轉(zhuǎn)讓等方式獲得宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)一戶多宅?！皯簟笔钦厥褂脵?quán)主體，司法實(shí)踐中，一般以宅基地使用權(quán)證上記載的“戶”的成員，或者宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)人作為訴訟當(dāng)事人參加訴訟。“戶”的穩(wěn)定性決定了宅基地使用權(quán)的穩(wěn)定性。對(duì)于該類案件的處理，要在準(zhǔn)確把握國家關(guān)于“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上，參照訴爭宅基地使用權(quán)長期演變及現(xiàn)實(shí)使用情況，保護(hù)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。

(二)宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭議的處理

根據(jù)《土地管理法》第16條的規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。因此，初次流轉(zhuǎn)中引發(fā)的宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭議不屬于法院主管范圍已經(jīng)是共識(shí)，審判實(shí)踐中，人民法院一般告知當(dāng)事人不屬于法院主管范圍，不予立案。由于涉及當(dāng)事人切身利益，部分案件通過變更案由、訴訟請(qǐng)求等方式進(jìn)入案件審理程序，法院在審理過程中要準(zhǔn)確把握當(dāng)事人爭議的基礎(chǔ)問題，如本質(zhì)上是宅基地使用權(quán)權(quán)屬爭議的，應(yīng)根據(jù)《土地管理法》第16條的規(guī)定，告知當(dāng)事人申請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾枰蕴幚?，不屬于法院主管的范圍。同時(shí)，可以建議村委及當(dāng)?shù)卣骱眉m紛化解工作，避免矛盾擴(kuò)大。

(三)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人購買農(nóng)村宅基地合同效力之認(rèn)定

在城市化進(jìn)程較快的地區(qū)，不少城里人或者外村人購買農(nóng)村房屋的情況時(shí)有發(fā)生。買賣行為發(fā)生后，因房屋所在村落面臨征地拆遷，房屋所有人可能取得較為優(yōu)厚的拆遷安置補(bǔ)償，不少當(dāng)事人訴至法院，主張買賣合同無效，要求收回房屋或得到原房價(jià)及拆遷補(bǔ)償之差額部分，有的要求繼續(xù)履行合同，辦理權(quán)屬證書。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，此類糾紛數(shù)量將繼續(xù)增加。

司法實(shí)踐中，對(duì)此類糾紛的處理主要有四種方式：第一種是認(rèn)定買賣合同有效；第二種是認(rèn)定買賣合同無效，買受人返還房屋；第三種是以超過訴訟時(shí)效為由對(duì)買賣合同效力不予認(rèn)定；第四種是認(rèn)定買賣合同無效，但判令房屋不予返還。調(diào)研組認(rèn)為，第一種處理方式，買受人可能無法憑生效判決向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T申領(lǐng)宅基地使用權(quán)證，財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在客觀障礙；第二種處理方式，可能招致大批已售房者聞風(fēng)效仿，均要求收回房屋，而已穩(wěn)定居住的買受方可能出現(xiàn)無家可歸之困境；第三種處理方式，存在明顯的法律適用瑕疵，因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定確認(rèn)合同無效糾紛不適用訴訟時(shí)效之規(guī)定。故第四種處理方式既符合現(xiàn)行法律、政策對(duì)于農(nóng)村宅基地買賣的相關(guān)規(guī)定精神，又避免了引發(fā)大規(guī)模群體性事件，有利于維護(hù)基層穩(wěn)定和誠實(shí)守信一方的合法利益。

此類糾紛的處理涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題，調(diào)研組認(rèn)為，“空掛戶”因不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，無權(quán)購買農(nóng)村房屋。

(四)農(nóng)村宅基地使用權(quán)租賃法律問題

1.純宅基地使用權(quán)租賃合同無效。宅基地使用權(quán)是一種限定物權(quán)，其權(quán)能的發(fā)揮賴于對(duì)其上建造房屋的有效使用，如果允許純宅基地使用權(quán)租賃，假如承租人不具備購買宅基地上房屋的主體資格，則實(shí)際上是以租賃代買賣，與我國現(xiàn)行法律、政策相悖；即使承租人具備購買宅基地上房屋的主體資格，也將面臨宅基地使用權(quán)人和其上房屋所有權(quán)人分離的矛盾，限制了完整房屋所有權(quán)權(quán)能的發(fā)揮，故在未有明確法律或政策允許純宅基地使用權(quán)買賣的情況下，純宅基地使用權(quán)租賃合同應(yīng)為無效合同。

2.宅基地上的房屋可以出租，承租人的主體資格不限定。純宅基地使用權(quán)雖不可出租，但根據(jù)《土地管理法》第62條第4款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”之規(guī)定可以看出，對(duì)于宅基地上的房屋是可以進(jìn)行租賃的，并且對(duì)承租人的主體資格未有限定。因?yàn)樽赓U僅是涉及到宅基地使用權(quán)中占有、使用、收益權(quán)能，并未改變房屋所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)用途，故調(diào)研組認(rèn)為基于宅基地上房屋形成的房屋租賃合同有效。

(五)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承法律問題

遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，純宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)特殊的用益物權(quán)，不應(yīng)作為遺產(chǎn)繼承，但宅基地上建造房屋是宅基地使用權(quán)人的私有財(cái)產(chǎn)，具有完整的所有權(quán)權(quán)能，宅基地使用權(quán)人死亡后，自然可以作為遺產(chǎn)由繼承人繼承。繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，同時(shí)可繼承宅基地使用權(quán)；繼承人為城鎮(zhèn)居民或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，基于“房地一體”的原則，在合法繼承宅基地上的房屋時(shí)，自然取得房屋占用的宅基地的使用權(quán)。

(六)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押法律問題

農(nóng)村房屋所占用的農(nóng)村宅基地是我國《擔(dān)保法》明文規(guī)定的不能抵押的財(cái)產(chǎn)之一，《物權(quán)法》第184條第(二)項(xiàng)也作出了類似規(guī)定，農(nóng)村房屋雖附著于農(nóng)村宅基地上，但農(nóng)村居民僅享有宅基地使用權(quán)，抵押房屋不能一同轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)，從根本上否認(rèn)了房屋這一不動(dòng)產(chǎn)的抵押特性，最終導(dǎo)致抵押無法進(jìn)行。從抵押登記能否完成來看，農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)移登記只能發(fā)生于同村村民之間，房管部門無法依據(jù)《房屋登記辦法》辦理抵押登記，也將導(dǎo)致抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。故無論在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，還是在集體經(jīng)濟(jì)組織外部，無論是宅基地本身，還是宅基地上建造的建筑物均不得設(shè)定抵押權(quán)。實(shí)踐中出現(xiàn)以農(nóng)村房屋或者宅基地使用權(quán)作為抵押物的，在未出臺(tái)有效的裁判依據(jù)之前，均應(yīng)認(rèn)定為無效。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要問題及解決思路

(一)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立條件

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：1.意思表示真實(shí)，不論農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)設(shè)立獨(dú)資企業(yè)，還是以土地使用權(quán)作價(jià)入股與其他投資者興辦合資企業(yè)，農(nóng)民集體都應(yīng)當(dāng)按照法定程序做出真實(shí)的設(shè)立企業(yè)的意思表示；2.獲得審批，根據(jù)《土地管理法》第60條和《土地管理法實(shí)施條例》第23條的規(guī)定，農(nóng)民集體組織興辦獨(dú)資企業(yè)或者以土地使用權(quán)作價(jià)入股舉辦合資企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲得行政主管部門的批準(zhǔn)，然后持批準(zhǔn)文件向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)；其中涉及農(nóng)用地的，還應(yīng)按照《土地管理法》第44條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批手續(xù)；3.進(jìn)行登記，根據(jù)《土地管理法》第11條第2款和《土地管理法實(shí)施條例》第4條的規(guī)定，由依法設(shè)立的企業(yè)持行政審批文件向縣級(jí)土地管理行政主管部門提出土地使用權(quán)登記申請(qǐng)，然后由縣級(jí)土地行政管理部門將建設(shè)用地使用權(quán)登記于企業(yè)名下。對(duì)于不具備以上條件的，不應(yīng)認(rèn)定合法取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍界定

對(duì)于經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因不影響集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)，也不改變集體建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)，司法實(shí)踐中對(duì)此一般都是認(rèn)可的，但是對(duì)于經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者個(gè)人流轉(zhuǎn)是否應(yīng)受到限制，現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定。調(diào)研組認(rèn)為，對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍問題，結(jié)合黨的十八屆三中全會(huì)精神，允許經(jīng)營性建設(shè)用地同國有建設(shè)用地一樣入市流轉(zhuǎn)，不應(yīng)該受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的限制。在審判實(shí)踐中，雖然我省和我市均未出臺(tái)該類流轉(zhuǎn)規(guī)范，但應(yīng)聯(lián)系地方實(shí)際，對(duì)該類流轉(zhuǎn)合同的效力做寬松認(rèn)定。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體認(rèn)定

根據(jù)我國《農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會(huì)組織法》和山東省《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，社區(qū)村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使經(jīng)營管理職權(quán)，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)予以尊重支持其自主性，不能使其功能虛化、弱化。村委會(huì)承擔(dān)了很多類似于政府的職能，主要是提供社區(qū)公共服務(wù)等；村委會(huì)的公共性決定了它的組織目標(biāo)是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務(wù)。故這三個(gè)組織能否成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的適格主體取決于能否正確區(qū)分他們的權(quán)限職能，只有合理界定三者之間的職能范圍，才能確定適格的流轉(zhuǎn)主體。

(四)民主議定程序?qū)α鬓D(zhuǎn)合同效力的影響

盡管從各地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)踐看，大多都規(guī)定了民主議定程序作為流轉(zhuǎn)的前提，但是我國《物權(quán)法》第59條和《村民委員會(huì)組織法》第24條明確列舉了需要按照民主程序由本集體組織成員決定的重要事項(xiàng)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)未明確包括在內(nèi)。另外，根據(jù)司法解釋，地方性法規(guī)不得作為認(rèn)定合同效力的依據(jù)，因此，一般不宜認(rèn)定農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)因未經(jīng)民主議定程序而無效。

四、農(nóng)村公益性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的目的是為了滿足農(nóng)民集體所有成員的公共利益需要，不具有營利性，并且農(nóng)村公益性建設(shè)用地上的建筑物等財(cái)產(chǎn)都是屬于農(nóng)民集體所有的社會(huì)公產(chǎn)，具有共有共用的性質(zhì)，不能成為特定單位或個(gè)人的使用權(quán)，故一般情況下不存在土地所有權(quán)和使用權(quán)主體分離的情形。同時(shí)，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)屬于禁止流通物，故因該類土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的成訴糾紛比較少。

五、法院針對(duì)此類糾紛應(yīng)把握的“三個(gè)維度”

(一)“立案管轄”維度：采取“審慎穩(wěn)妥”的措施

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)矛盾糾紛，法院是否全盤受理，也是法院立案管轄工作面臨的難題。當(dāng)然，依據(jù)《民法通則》等法律，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)糾紛法院具有管轄權(quán)，但是由于法律規(guī)定之間的不統(tǒng)一，法院在立案管轄方面，應(yīng)嚴(yán)格采取“審慎穩(wěn)妥”的措施，恰當(dāng)解決此類糾紛的受理問題，視具體情況的差異，作出受理、不予受理和駁回起訴等不同處理決定。

(二)“審理思路”維度：正確處理“三種關(guān)系”

解決農(nóng)村集體建設(shè)用地法律適用問題的一個(gè)關(guān)鍵思路，即是保障農(nóng)民和集體組織的法律主體地位，確保農(nóng)村土地完整，確保農(nóng)民土地權(quán)利的完全實(shí)現(xiàn)和土地資源的優(yōu)化配置。在具體案件的審理過程中，要注意處理好以下三種關(guān)系；一是正確處理審判權(quán)與行政管理權(quán)的關(guān)系。二是正確處理審判權(quán)與村民自治權(quán)的關(guān)系；三是正確處理法律法規(guī)政策和體制機(jī)制創(chuàng)新之間的關(guān)系，盡最大努力使裁判結(jié)果更好地服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

(三)“化解方法”維度：應(yīng)注重調(diào)解等方式的運(yùn)用

此類糾紛涉及集體成員利益，處理起來牽涉面廣，當(dāng)事人一方(尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員)極易情緒激動(dòng)，在訴訟過程中往往出現(xiàn)訴求表達(dá)的極端化(如圍堵有關(guān)機(jī)關(guān)、越級(jí)上訪、群訪等)，因此要堅(jiān)持采用調(diào)解的方式，選取有著豐富調(diào)解農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的辦案人員，結(jié)合當(dāng)?shù)攸h委政府、村委會(huì)、人民調(diào)解組織等，本著“把矛盾消化在基層”的原則，積極主動(dòng)化解農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。

責(zé)任編校：姜燕

*本文為2014年全省法院重點(diǎn)調(diào)研課題調(diào)研報(bào)告，有刪節(jié)。

**課題負(fù)責(zé)人：卜憲博；主要成員：卜雪雁、張寶華、楊榮國、王林林、張閏婷、劉斌。