從效率到公正:價(jià)值轉(zhuǎn)換下反壟斷執(zhí)法程序之嬗變

朱戰(zhàn)威

從效率到公正:價(jià)值轉(zhuǎn)換下反壟斷執(zhí)法程序之嬗變

朱戰(zhàn)威

反壟斷執(zhí)法程序長期從屬于以效率為主導(dǎo)的實(shí)體內(nèi)容，主要表現(xiàn)為立案前調(diào)查與評(píng)估程序缺失、經(jīng)營者承諾制度的參與性不足、裁決書欠缺說理性，其價(jià)值需求的獨(dú)特性未受到應(yīng)有重視。反壟斷執(zhí)法程序的本質(zhì)應(yīng)屬程序正義，當(dāng)下程序正義的式微造成反壟斷執(zhí)法的合法性和可接受度降低。增加反壟斷執(zhí)法活動(dòng)合法性與可接受度的根本路徑不是對(duì)現(xiàn)行規(guī)則的修改和彌補(bǔ)，而在于價(jià)值層面從“效率價(jià)值”主導(dǎo)到“程序公正”的轉(zhuǎn)換，并實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的相應(yīng)變革。完善后制度應(yīng)以程序正義與協(xié)商參與為基本要素，補(bǔ)充立案前調(diào)查評(píng)估程序作為正式制度，同時(shí)改進(jìn)反壟斷執(zhí)法中的立案制度、調(diào)查制度、經(jīng)營者承諾制度及裁決書的說理性等制度。

反壟斷法；執(zhí)法程序；價(jià)值轉(zhuǎn)換；程序正義；制度完善

在反壟斷法執(zhí)法不斷提速的現(xiàn)實(shí)場景下，反壟斷執(zhí)法程序卻表現(xiàn)出明顯的滯后性和缺陷性①《反壟斷法》全文共57條，在我國本身就屬原則性較強(qiáng)的法律；其中涉及反壟斷執(zhí)法程序的條文更少，整部法律中僅有8個(gè)條文，實(shí)踐中缺乏可操作性。?；凇斗磯艛喾ā穼?duì)反壟斷執(zhí)法程序規(guī)定的原則性與模糊性，立法機(jī)構(gòu)將執(zhí)法程序的制定權(quán)委托于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。國家工商總局和發(fā)改委分別出臺(tái)了《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》，以部門規(guī)章形式對(duì)反壟斷執(zhí)法程序作出了專門規(guī)定，對(duì)反壟斷執(zhí)法程序的規(guī)范化起到了積極作用。

但這些反壟斷執(zhí)法的部門規(guī)章仍然存在明顯的漏洞和不足，無法滿足相對(duì)人對(duì)“良法、善治”的需求。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于自身快速、便利地查處壟斷案件的需要，有意或無意地忽視程序正義的指導(dǎo)作用。目前，三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)先后頒布了適用《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)章，但“這些指南更多的是針對(duì)便利執(zhí)法，而對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力沖突、程序問題（特別是執(zhí)法程序中形成自我約束的部分）基本沒有涉及”。在反壟斷執(zhí)法不斷提速的背景下，我國對(duì)汽車行業(yè)、電信業(yè)的反壟斷調(diào)查遭到歐美國家的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。究其原因，除國外以此作為向中國施壓的工具之外，我國反壟斷執(zhí)法程序亦存在著固有不足②李劍：《如何制約反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)——反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與程序性制約機(jī)制》，《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第9期。。因此，應(yīng)以此為契機(jī)推進(jìn)反壟斷執(zhí)法程序價(jià)值層面的轉(zhuǎn)換和制度層面的優(yōu)化。

一、價(jià)值錯(cuò)位下的反壟斷執(zhí)法程序

我國《反壟斷法》執(zhí)法活動(dòng)存在價(jià)值取向

的錯(cuò)位問題。反壟斷法實(shí)體中的效率價(jià)值滲透至執(zhí)法程序領(lǐng)域，造成程序公正處于被忽視的地位。這種價(jià)值錯(cuò)位產(chǎn)生執(zhí)法規(guī)則制定和執(zhí)法活動(dòng)開展的方向性偏差，是導(dǎo)致當(dāng)前反壟斷執(zhí)法可接受度低的深層原因。

（一）反壟斷執(zhí)法程序的價(jià)值誤區(qū)

1．反壟斷法效率價(jià)值的“支配地位”

反壟斷法作為諸多法律部門的一員，與民法、行政法、刑法、勞動(dòng)法等法律部門一樣，有著諸如公平、正義、效率、秩序等法律的基本價(jià)值。但由于反壟斷法直接作用于市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制，往往更注重效率分析。這種效率分析在反壟斷法發(fā)源地美國表現(xiàn)得更為明顯，從1976年美國聯(lián)邦最高法院審理的Sylvania案①See Continental T．V．，Inc．V．GTE Sylvania Inc．443 U．S．36（1977）．開始，“1984年的孟山都案、1998年的夏普案都進(jìn)一步強(qiáng)化了Sylvania案的經(jīng)濟(jì)分析思路”②葉衛(wèi)平：《反壟斷法的價(jià)值構(gòu)造》，《中國法學(xué)》2012年第3期。。負(fù)責(zé)反托拉斯任務(wù)的美國司法部長保爾·麥格拉斯（J．Paul McGrath）聲稱，“反托拉斯執(zhí)法的唯一基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)建立在經(jīng)濟(jì)效率概念之上”③60 Minutes with J．Paul McGrath，Assistant Attorney General，Antitrust Division，54Antitrust L.J.，129，131（1985）（statement of J．Paul McGrath）．。波斯納同樣認(rèn)為，“幾乎所有從事涉及反托拉斯職業(yè)的人……都不僅贊同反托拉斯的唯一目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)福利，……應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的效率概念來理解經(jīng)濟(jì)福利”④［美］理查德·A·波斯納：《反托拉斯》，孫寧秋譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第3～4頁。。歐盟及其成員國在處理壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位及企業(yè)合并等涉嫌壟斷案件時(shí)，同樣偏重經(jīng)濟(jì)分析的方法。

這種以“效率”為主的分析方法在后繼國家更受到非理性偏重，甚至被奉為反壟斷法的圭臬。我國《反壟斷法》亦非“本土資源”，是移植西方市場經(jīng)濟(jì)國家立法的結(jié)果。許多學(xué)者全盤接受芝加哥學(xué)派這種“唯效率論”，一談起反壟斷法，必提經(jīng)濟(jì)分析方法；一論及反壟斷法價(jià)值目標(biāo)，必提效率（效益）。如有學(xué)者認(rèn)為效率是競爭法的核心要素，并主張“競爭法為核心的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法之所以能成為與民法并列地調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要法律體系，主要在于其獲得了觀念與現(xiàn)實(shí)上的效率依據(jù)”⑤盛杰民：《競爭法在中國：現(xiàn)狀與展望》，楊紫恒主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》第1卷，北京：北京大學(xué)出版社，2000年，第268頁。；或者認(rèn)為“效率價(jià)值在反壟斷法的價(jià)值中終處于最高位階，構(gòu)成反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)”⑥陳莉、胡曉爽：《效率：反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)》，《唯實(shí)》2008年第1期。。學(xué)界將效率視為反壟斷法核心或者最高位階的觀點(diǎn)，使反壟斷法抽離一般法的本質(zhì)，產(chǎn)生了消極后果。雖然有學(xué)者提出不同意見，進(jìn)行了一定程度的反思⑦參見蘭磊《反壟斷法唯效率論質(zhì)疑》，《法學(xué)論壇》2014年第4期；李劍、王茜《論反壟斷法在市場經(jīng)濟(jì)中的價(jià)值意蘊(yùn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期。，但效率仍作為反壟斷法的支配性價(jià)值存在。由于效率價(jià)值的絕對(duì)“支配地位”，反壟斷立法中執(zhí)法規(guī)定及執(zhí)法配套措施無不深深地打上“效率”烙印，體現(xiàn)出“效率”意志的唯一性和絕對(duì)性。

2．反壟斷執(zhí)法中程序正義的式微

效率價(jià)值在反壟斷法領(lǐng)域的主導(dǎo)地位明顯地排擠程序公正的受關(guān)注度，程序正義價(jià)值在執(zhí)法程序中幾乎不受關(guān)注。而我國存在行政權(quán)力不受控制的歷史痼疾，再加上程序正義的缺失，導(dǎo)致“中國反壟斷初期執(zhí)法存在很多問題”⑧王曉曄：《中國反壟斷三年執(zhí)法的評(píng)析》，王曉曄主編：《競爭執(zhí)法能力建設(shè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第212頁。。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者所建立的“反壟斷制度指標(biāo)”模型測評(píng)結(jié)果，“我國的反壟斷制度立法層面的制度設(shè)計(jì)質(zhì)量優(yōu)于執(zhí)法層面的制度設(shè)計(jì)（指標(biāo)1好于指標(biāo)2）”，同時(shí)“在法律與實(shí)施指標(biāo)方面，規(guī)制規(guī)則優(yōu)于實(shí)施方面（指標(biāo)1．3和1．4優(yōu)于1．1和1．2）”⑨王傳輝：《中國反壟斷制度的指標(biāo)評(píng)價(jià)與重點(diǎn)問題評(píng)析》，王曉曄主編：《競爭執(zhí)法能力建設(shè)》，第204～205頁。。即反壟斷執(zhí)法制度設(shè)計(jì)質(zhì)量低于整體立法制度，而規(guī)則的實(shí)施質(zhì)量又低于規(guī)則本身。對(duì)效率價(jià)值的追求遮蔽了程序正義在反壟斷執(zhí)法中的應(yīng)有地位，使得執(zhí)法規(guī)則的建立遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于執(zhí)法活動(dòng)的開展。

反壟斷法實(shí)體內(nèi)容和執(zhí)法程序有著本質(zhì)區(qū)

別。反壟斷執(zhí)法程序性質(zhì)上屬于行政執(zhí)法在反壟斷領(lǐng)域的延伸，對(duì)經(jīng)濟(jì)分析或者效率價(jià)值的需求大大降低。而且，行政程序本身具有獨(dú)立價(jià)值，是一種具有特定形式和步驟的法律儀式。誠如伯爾曼所言，“法律的各項(xiàng)儀式（包括立法、適用法律、協(xié)商以及判決的各種儀式），也像宗教的各種儀式一樣，乃是被深刻體驗(yàn)到的價(jià)值之莊嚴(yán)的戲劇化”①［美］伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：讀書·生活·新知三聯(lián)書店，1991年，第48頁。。對(duì)于這種儀式，更重要的意義在于“通過程序獲得權(quán)威”②季衛(wèi)東：《論法治的權(quán)威》，《中國法學(xué)》2013年第1期。。這種受效率價(jià)值支配而缺失程序正義的執(zhí)法程序不可避免地存在著天然不足。

（二）效率價(jià)值滲透下反壟斷執(zhí)法程序的設(shè)計(jì)

1．立案前調(diào)查與評(píng)估程序機(jī)制缺失

我國反壟斷行政執(zhí)法立案前調(diào)查與評(píng)估程序幾乎付之闕如。目前已頒布的兩部反壟斷執(zhí)法的部門規(guī)章——《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》及《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》，“忽視了對(duì)行政機(jī)構(gòu)在正式立案啟動(dòng)一項(xiàng)行政調(diào)查前的初步調(diào)查和評(píng)估階段做出相應(yīng)的法律規(guī)定”③黃勇、劉燕南：《反壟斷行政執(zhí)法立案前調(diào)查和評(píng)估程序初探》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2013年第3期。。對(duì)立案前調(diào)查和評(píng)估程序規(guī)定幾乎空白，造成立法對(duì)執(zhí)法程序規(guī)定的不完整，也因?yàn)橥该餍圆蛔?，容易發(fā)生暗箱操作。

兩部反壟斷執(zhí)法的規(guī)章均未對(duì)立案前調(diào)查與評(píng)估程序作出明確規(guī)定，造成此階段的調(diào)查評(píng)估程序及決定程序處于不確定狀態(tài)?！斗磯艛喾ā返?9條所列調(diào)查權(quán)規(guī)定都在調(diào)查程序啟動(dòng)之后，表明反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查活動(dòng)在立案后方受法律規(guī)范的明確約束，而在此之前的調(diào)查與評(píng)估活動(dòng)基本處于“黑箱狀態(tài)”，造成透明性和法定性嚴(yán)重不足。在2014年汽車行業(yè)反壟斷浪潮中，受到外國機(jī)構(gòu)及媒體質(zhì)疑的“選擇性執(zhí)法”問題，在很大程度上根源于立案前調(diào)查與評(píng)估程序的模糊性。

2．經(jīng)營者承諾制度的參與性不足

經(jīng)營者承諾制度通過相對(duì)人與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)商、談判達(dá)成承諾，可以作為反壟斷執(zhí)法參與性的典型例證。由于我國對(duì)執(zhí)法結(jié)果的迅捷性、便利性往往更為看重，對(duì)經(jīng)營者承諾制度的規(guī)則制定卻顯得比較粗糙。正如刑事偵查中缺少調(diào)查程序控制，偵查機(jī)關(guān)很容易刑訊逼供一樣，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在缺少程序控制的情況下，同樣存在濫用權(quán)力的沖動(dòng)。

我國《反壟斷法》的立法規(guī)定基本以行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)為中心，將中止調(diào)查權(quán)、終止調(diào)查權(quán)、恢復(fù)調(diào)查權(quán)均規(guī)定為行政機(jī)關(guān)的單方權(quán)力，使得相對(duì)人缺少協(xié)商、談判中的話語權(quán)。在《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》兩部規(guī)章中規(guī)定的經(jīng)營者承諾制度，不僅肯定了行政機(jī)關(guān)的絕對(duì)權(quán)力，對(duì)關(guān)涉公共利益或第三人利益的“公眾評(píng)論制度”④王炳：《反壟斷執(zhí)法和解的制度機(jī)理》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第2期。亦未做任何規(guī)定，消費(fèi)者及社會(huì)公眾的利益無法參與程序。因此，最應(yīng)體現(xiàn)相對(duì)人參與的經(jīng)營者承諾制度并未充分體現(xiàn)相對(duì)人和社會(huì)公眾的參與權(quán)。

3．反壟斷執(zhí)法裁決的說理性欠缺

反壟斷案件的執(zhí)法裁決從性質(zhì)上講雖屬于行政裁決，但因反壟斷案件特殊性質(zhì)，所涉及的金額、對(duì)當(dāng)事人及社會(huì)的影響絲毫不亞于一份法院判決書。在訴訟領(lǐng)域已經(jīng)對(duì)判決書的說理性相當(dāng)重視，將其視為“通過將法官的心證歷程和判決形成過程公開化的方式，來監(jiān)控司法裁判權(quán)的運(yùn)行、制約法官自由裁量權(quán)的一種程序設(shè)計(jì)”⑤萬毅、林喜芬：《從“無理”的判決到判決書“說理”——判決書說理制度的正當(dāng)性分析》，《法學(xué)論壇》2004年第9期。。而反壟斷執(zhí)法的裁決書卻表現(xiàn)出典型的“傲慢”態(tài)度，缺乏對(duì)證據(jù)的分析和法律適用說理性，絲毫沒有關(guān)注行政相對(duì)方的心理“服判”程度。

在汽車行業(yè)反壟斷中，大部分處罰決定由于透明性不足，無法查閱處罰決定書。國家發(fā)改委反價(jià)格壟斷執(zhí)法雖然相對(duì)透明，但公布的處罰決定說理性仍然嚴(yán)重不足。從對(duì)電裝、精

工、捷太格特、不二越、NTN等處罰決定看①《國家發(fā)展和改革委員會(huì)行政處罰決定書》，發(fā)改辦價(jià)監(jiān)處罰［2014］3號(hào)、4號(hào)、5號(hào)、6號(hào)、13號(hào)。，無一例外地表現(xiàn)出處罰決定書的制作形式簡單、內(nèi)容粗糙等問題，裁決書字?jǐn)?shù)基本保持1000～3000字之間②雖然不能從字?jǐn)?shù)上判定說理的詳盡程度，但說理性能通過處罰書的篇幅得以直觀反映。如針對(duì)愛三工業(yè)株式會(huì)社的《國家發(fā)展和改革委員會(huì)行政處罰決定書》（［2014］4號(hào)），全文1646字，標(biāo)題及抬頭154字，第一部分違法事實(shí)和證據(jù)681字，第二部分行政處罰依據(jù)和決定491字，第三部分相關(guān)事項(xiàng)304字?？赡苷f理的第一部分篇幅極其有限，除敘述事實(shí)經(jīng)過和羅列證據(jù)之外，基本不涉及如證據(jù)獲取、認(rèn)定，處罰數(shù)額依據(jù)等更深層次的分析。。即便像高通案這樣影響力巨大的案件，雖然處罰決定書字?jǐn)?shù)有所增長，但仍然缺乏對(duì)案件調(diào)查經(jīng)過、裁決程序、證據(jù)的認(rèn)定與排除等更為深入的分析與說明。目前反壟斷處罰決定書的制作相對(duì)于較完備的法院判決書仍遜色不少，凸顯出反壟斷處罰決定書說理性亟待增強(qiáng)等問題。

二、反壟斷執(zhí)法程序的價(jià)值轉(zhuǎn)向

“每一個(gè)法律規(guī)范的背后都有某種特定價(jià)值判斷在發(fā)揮作用”③陳瑞華：《論法學(xué)研究方法——法學(xué)研究的第三條道路》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第32頁。，法律價(jià)值是建構(gòu)制度的前提。法律制度的設(shè)計(jì)不關(guān)注“道”層面的價(jià)值選擇，僅對(duì)“術(shù)”層面具體制度進(jìn)行修補(bǔ)，對(duì)解決根本問題而言無異于“隔靴搔癢”。具體到反壟斷執(zhí)法程序，應(yīng)以程序正義作為價(jià)值指引，將程序公正和協(xié)商參與作為反壟斷執(zhí)法程序構(gòu)建的兩個(gè)基本要素，實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值的轉(zhuǎn)向。

（一）程序公正：反壟斷執(zhí)法程序的本質(zhì)屬性

1．反壟斷執(zhí)法對(duì)“程序儀式”的遵從

法律程序體現(xiàn)為從“紙上的法”到“行動(dòng)中的法”整個(gè)過程，屬于伯爾曼意義上的“法律儀式”。反壟斷法的實(shí)體分析更多體現(xiàn)為相關(guān)市場界定、替代分析、消費(fèi)者福利等內(nèi)容，需要以效率為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)分析方法的應(yīng)用。從這點(diǎn)來講，反壟斷執(zhí)法程序與反壟斷實(shí)體內(nèi)容有著本質(zhì)區(qū)別。執(zhí)法領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、執(zhí)法水平的不足，其根本癥結(jié)在于一直未完成價(jià)值層面對(duì)實(shí)體和程序的“兩分”。反壟斷執(zhí)法程序應(yīng)當(dāng)更注重具有儀式性的程序公正指引。

程序的“儀式性”雖然在一定程度上會(huì)影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)快速、高效執(zhí)法效果的追求，但正是告知、公告、參與及抗辯等程序性要素的存在，賦予反壟斷執(zhí)法結(jié)果和程序的正當(dāng)性。著眼我國反壟斷法發(fā)展的現(xiàn)實(shí)場景，反壟斷執(zhí)法程序仍然是反壟斷法的薄弱環(huán)節(jié)?！爸袊磯艛嗔⒎ê蛨?zhí)法面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)榉磯艛嗔⒎ㄈ杂泻芏嘭酱晟浦?，反壟斷?zhí)法隊(duì)伍亟待提升其執(zhí)法能力和執(zhí)法水平”④王曉曄：《反壟斷法》，北京：法律出版社，2011年，序言第2頁。。程序公正的作用在于通過儀式化的步驟、方法，控制行政權(quán)行使的恣意性、標(biāo)準(zhǔn)模糊性，從而以“形式理性”達(dá)到獲得公正結(jié)果的“實(shí)質(zhì)理性”。所以，必須解除執(zhí)法活動(dòng)中的這種“集體無意識(shí)”，達(dá)到對(duì)反壟斷法效率價(jià)值的“祛魅”，回歸程序正義的本質(zhì)需求。

2．反壟斷執(zhí)法對(duì)程序控制的需求分析

反壟斷執(zhí)法中行政權(quán)的強(qiáng)制性和濫用傾向決定了其需要受到法律程序的硬性約束。首先，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)，享有廣泛的行政裁量權(quán)力?！斗磯艛喾ā芬?guī)定：“國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作?！雹荨吨腥A人民共和國反壟斷法》第十條。反壟斷執(zhí)法工作由商務(wù)部、國家發(fā)展改革委、國家工商總局三個(gè)部委分別承擔(dān)，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以制定和執(zhí)行職責(zé)范圍內(nèi)的反壟斷規(guī)章，享有廣泛的自由裁量權(quán)。其次，反壟斷執(zhí)法與其他行政執(zhí)法同樣面臨權(quán)力濫用的問題。執(zhí)法活動(dòng)中的權(quán)力不受約束是現(xiàn)階段行政執(zhí)法的共同現(xiàn)象，缺少硬性約束的行政權(quán)必然存在恣意的傾向。反壟斷執(zhí)法的可接受度低、結(jié)果公正性受質(zhì)疑，莫不與行政執(zhí)法的簡單粗暴密切相關(guān)。

法律程序最根本的“道”在于對(duì)程序公正的堅(jiān)守。在程序正義的基本要素缺失時(shí)，即便是實(shí)體公正也會(huì)使受處罰者感到敵對(duì)。“根據(jù)心理學(xué)者的實(shí)驗(yàn)和分析，法律機(jī)關(guān)必須運(yùn)用公

正程序來減少犯法者的敵意”①季衛(wèi)東：《論法治的權(quán)威》，《中國法學(xué)》2013年第1期。。因?yàn)槌绦蛘x是一種“看得見的正義”。反壟斷執(zhí)法同樣如此。在2014年的汽車行業(yè)反壟斷執(zhí)法中，反壟斷法程序公正性問題成為國外機(jī)構(gòu)和組織施壓的“口實(shí)”，提出了對(duì)執(zhí)法程序和執(zhí)法規(guī)則的質(zhì)疑。反壟斷執(zhí)法程序需要程序公正作為基本的規(guī)則要素，同時(shí)亦是證成結(jié)果公正所必須的。

（二）協(xié)商參與：程序正義的構(gòu)成性要素

對(duì)程序正義理念的實(shí)現(xiàn)，哈貝馬斯提出了一套以“商談”為核心的程序主義行為規(guī)則，即在“商談規(guī)則”“辯論原則”及“理想商談情景”確立的前提下，設(shè)計(jì)出各方對(duì)處理結(jié)果可接受的“商談”路徑?！吧陶劇敝髁x以協(xié)商參與作為核心特征，對(duì)反壟斷執(zhí)法程序的規(guī)則構(gòu)建具有啟發(fā)性和指引性。這種“商談”的最大優(yōu)勢在于，它“并不專斷地指出正當(dāng)性的既定根源是什么，而是設(shè)計(jì)一種程序，讓參與者在這種程序中以平等合作的方式對(duì)正當(dāng)性進(jìn)行催生”②陳征楠：《論哈貝馬斯的程序主義法正當(dāng)性學(xué)說》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。。經(jīng)由“商談”找到人們公共行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)下中國執(zhí)法實(shí)踐最突出的問題在于“商談”意識(shí)缺失，行政機(jī)關(guān)所指定的執(zhí)法程序規(guī)則往往以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，過分關(guān)注執(zhí)法的便捷性，而忽視重視公正性的“商談”規(guī)則?！斑@種法律程序違背了最基本的程序正義原則，它們要么限制了被告人的參與機(jī)會(huì)，要么可能使人對(duì)其公正性形成合理的懷疑”③陳瑞華：《論程序正義價(jià)值的獨(dú)立性》，《法商研究》1998年第2期。。因缺乏共識(shí)和協(xié)商，行政行為難以受到相對(duì)人認(rèn)同。

“商談”規(guī)則的核心理念在于協(xié)商參與，重視對(duì)相對(duì)人利益的保護(hù)。參與協(xié)商作為程序正義的“構(gòu)成性要素”，一旦缺失，實(shí)體正義亦難具有令人信服的說服力?！胺蓪?shí)踐是多元主體互動(dòng)的社會(huì)活動(dòng)”④姚建宗：《中國語境中的法律實(shí)踐概念》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。，需要多元主體通過“商談”達(dá)致利益平衡。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，引入“商談”理念，可以在多元主體間“通過行政程序的改進(jìn)，特別是強(qiáng)化告知、說明理由、抗辯等制度，……迫使行政主體在行使自由裁量權(quán)過程中不斷地說理和論證，增強(qiáng)裁量的理性化程度”⑤王錫鋅：《行政自由裁量權(quán)控制的四種模型——兼論中國行政自由裁量權(quán)控制的模式選擇》，《北大法律評(píng)論》2009年第10卷第2輯。。在反壟斷執(zhí)法之中，協(xié)商參與不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)營者承諾制度，同時(shí)應(yīng)貫穿于執(zhí)法程序開展的始終。從調(diào)查啟動(dòng)、調(diào)查過程到裁決書說理等環(huán)節(jié)無不能體現(xiàn)出對(duì)相對(duì)人的尊重，亦無不能設(shè)計(jì)出注重協(xié)商參與的制度。雖然對(duì)協(xié)商參與的強(qiáng)調(diào)在一定程度上會(huì)減緩行政執(zhí)法的效率，但所換取的卻是執(zhí)法公正性及當(dāng)事人對(duì)法律的誠服等更具有深遠(yuǎn)意義的價(jià)值。

誠如王學(xué)輝教授論及國家治理能力時(shí)所言，“‘術(shù)的現(xiàn)代化’只能化解利益沖突問題，價(jià)值沖突的化解則必須依靠‘道的現(xiàn)代化’”⑥王學(xué)輝、張治宇：《國家治理價(jià)值體系現(xiàn)代化與行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的重構(gòu)——以“諸神之爭”為背景的分析》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期。。因此，提升反壟斷執(zhí)法合法性及正當(dāng)性的基本路徑不是對(duì)現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行個(gè)別修改和補(bǔ)充，更在于經(jīng)由協(xié)商參與達(dá)成的程序正義價(jià)值層面的轉(zhuǎn)換。唯有實(shí)現(xiàn)在價(jià)值層面由“效率”主導(dǎo)到“程序正義”的轉(zhuǎn)換，為法律制度注入新的理念，才能設(shè)計(jì)出更為優(yōu)化的執(zhí)法程序。

三、價(jià)值轉(zhuǎn)向下執(zhí)法程序的制度優(yōu)化設(shè)計(jì)

在“道”層面的價(jià)值指引發(fā)生轉(zhuǎn)向之后，“術(shù)”層面的制度設(shè)計(jì)優(yōu)化則具有水到渠成的效果。在程序正義價(jià)值指引之下，重點(diǎn)完善立案前調(diào)查補(bǔ)充程序、經(jīng)營者承諾程序以及裁決書說理性等制度。

（一）增強(qiáng)透明性：補(bǔ)充立案前調(diào)查評(píng)估程序?yàn)榉ǘǔ绦?/p>

我國立案前調(diào)查與評(píng)估程序直接決定是否將相對(duì)人列入調(diào)查對(duì)象、接受反壟斷機(jī)構(gòu)權(quán)力介入，對(duì)相對(duì)人具有舉足輕重的意義。但該程序在我國一直處于“黑箱狀態(tài)”，使得反壟斷法可能出現(xiàn)隨意性和選擇性。增強(qiáng)透明性是解決立案前調(diào)查與評(píng)估程序“黑箱狀態(tài)”的迫切需

要。我國《反壟斷法》及執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)規(guī)章，無一例外均把立案作為調(diào)查取證程序的起點(diǎn)，造成立案前調(diào)查與評(píng)估程序的立法空白。立案前調(diào)查程序的立法缺失不僅導(dǎo)致執(zhí)法程序的不健全，而且對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)極為不利。相對(duì)于中國的立法空白，歐盟競爭法已經(jīng)對(duì)“立案前調(diào)查與評(píng)估”程序作出比較完善的規(guī)定，提供了可以借鑒的“他山之石”。

歐盟委員會(huì)對(duì)投訴的處理程序、評(píng)估的內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)權(quán)力、被投訴企業(yè)權(quán)利、投訴人權(quán)利均作出了明確規(guī)定。其中，評(píng)估內(nèi)容即立案標(biāo)準(zhǔn)主要包括對(duì)共同體利益的評(píng)估、對(duì)投訴事項(xiàng)是否違反《歐盟運(yùn)行條約》第101條和第102條的評(píng)估、拒絕投訴的決定等內(nèi)容①黃勇、劉燕南：《歐盟反壟斷案件立案調(diào)查前程序研究及對(duì)我國的啟示》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2013年第6期。，尤其是拒絕投訴的決定，規(guī)定“投訴人有權(quán)向歐盟的法院（the Community Courts）尋求司法救濟(jì)”②黃勇、劉燕南：《歐盟反壟斷案件立案調(diào)查前程序研究及對(duì)我國的啟示》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2013年第6期。，賦予投訴人對(duì)執(zhí)法決定不服的救濟(jì)權(quán)。同時(shí)賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)相當(dāng)于正式調(diào)查程序的相關(guān)職權(quán)，并規(guī)定了相對(duì)人的保護(hù)措施。我國宜盡早結(jié)束立案前調(diào)查和評(píng)估程序的“黑箱狀態(tài)”，實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法程序這一重要環(huán)節(jié)的法定化和透明化。

（二）強(qiáng)調(diào)參與性：增強(qiáng)經(jīng)營者承諾制度的參與性

政府執(zhí)掌著以國家強(qiáng)制力為后盾的公權(quán)力，存在著濫用的天然傾向?！罢?dāng)程序禁止專橫的政府行為，即剝奪（或者明顯損害）生命、自由或者財(cái)產(chǎn)——或者同等重要的東西或者必要的附屬物”③［美］約翰·V·奧爾特：《正當(dāng)法律程序簡史》，楊明成、陳霜玲譯，北京：商務(wù)印書館，2006年，第73頁。。參與性是實(shí)現(xiàn)程序正當(dāng)?shù)暮诵囊兀魏螌?duì)相對(duì)人利益剝奪的行為，均應(yīng)賦予當(dāng)事人及利益相關(guān)者的參與權(quán)。

首先，在“經(jīng)營者承諾”制度設(shè)計(jì)中，尊重契約精神，賦予相對(duì)人平等的“商談”地位?！胺磯艛鄨?zhí)法協(xié)商的最大特色和共同點(diǎn)在于將契約精神引入反壟斷執(zhí)法活動(dòng)，使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相對(duì)人可以通過協(xié)商這種較為溫和的方式快速處置有關(guān)壟斷案件”④游鈺：《論反壟斷執(zhí)法協(xié)商的程序約束》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期。。契約精神的引入是經(jīng)營者承諾制度在反壟斷執(zhí)法程序中的根本特點(diǎn)，正是通過經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)關(guān)的對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)，方能最終達(dá)成承諾協(xié)議。雙方的自愿和相互妥協(xié)是整個(gè)程序建立的基石。而現(xiàn)行立法所規(guī)定的承諾程序啟動(dòng)、承諾措施評(píng)估、終止調(diào)查決定、恢復(fù)調(diào)查決定，行政機(jī)關(guān)都發(fā)揮著具有決定性的影響；尤其是《反壟斷法》規(guī)定：“經(jīng)營者履行承諾的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查。”⑤《中華人民共和國反壟斷法》第四十五條第二款。“可以決定”一詞賦予了反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)恣意的最終決定權(quán)，導(dǎo)致經(jīng)營者承諾制度的契約精神蕩然無存。

其次，考量社會(huì)公共利益，規(guī)定經(jīng)營者承諾的“公眾評(píng)論制度”?！皦艛嘈袨槭且环N典型的負(fù)外部性行為，不僅可能使特定主體權(quán)益受損，也可能侵害不特定主體權(quán)益進(jìn)而造成社會(huì)公共利益損害”⑥焦海濤：《反壟斷法承諾制度適用的程序控制》，《法學(xué)家》2013年第1期。。經(jīng)營者承諾雖然是經(jīng)營者與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)達(dá)成的協(xié)議，但由于壟斷行為的負(fù)外部性，所達(dá)成的承諾協(xié)議極有可能對(duì)第三人或社會(huì)公眾利益造成損害。我國《反壟斷法》對(duì)經(jīng)營者承諾制度中社會(huì)公眾的參與權(quán)規(guī)定缺失，嚴(yán)重限制了第三人及社會(huì)公眾對(duì)經(jīng)營者承諾制度的參與權(quán)。

美國在反壟斷法實(shí)踐中同樣存在公眾的參與度不足問題。對(duì)此，立法機(jī)構(gòu)專門規(guī)定“同意判決”作出時(shí)的“公眾評(píng)論制度”，以保證第三人及社會(huì)公眾的參與、監(jiān)督。1974年《反托拉斯程序和處罰法》規(guī)定，除利害關(guān)系人外，任何人都可以就協(xié)議發(fā)表評(píng)論，公眾的評(píng)論意見將直接影響法院是否作出同意判決，公眾評(píng)論期限也由原來的30天延長為不少于60天⑦Joseph C．Gallo et a．l，Department of Justice Antitrust Enforcement，1955-1997：An Empirical Study，Review of Industrial Organization，no．17，2000，pp．75-133．。第三人作為利害關(guān)系人，在證明其已經(jīng)因壟斷行為受到損害或者將受到不可避免的損害時(shí)，可以直接參與到經(jīng)營者承諾協(xié)議達(dá)成的過程

中，確保其利益受到合理的保護(hù)。社會(huì)公眾即使與將要達(dá)成的協(xié)議毫無利害關(guān)系，也可以對(duì)該案件發(fā)表評(píng)論，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)作出決定的重要參考。我國在反壟斷執(zhí)法程序的完善中應(yīng)當(dāng)更注重程序正義，增加第三人及社會(huì)公眾參與的渠道，明確規(guī)定經(jīng)營者承諾中的“公眾評(píng)論制度”。

（三）注重說理性：反壟斷執(zhí)法處罰書的說理法定化

2015年2月我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)美國高通公司開出60．88億元罰單、2014年對(duì)日本住友等八家零部件企業(yè)處罰8．3196億元、對(duì)吉林亞泰集團(tuán)等三家水泥企業(yè)罰款1．14億元①數(shù)據(jù)來源：國家愛發(fā)展改革委員會(huì)門戶網(wǎng)站，網(wǎng)址http：／／www．ndrc．gov．cn／fzgggz／jgjdyfld／jjszhdt／，訪問日期：2015年3月1日。，這些處罰決定無論從數(shù)額上還是從行業(yè)發(fā)展上都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的社會(huì)影響，遠(yuǎn)超出一般法院判決的影響。但其處罰決定書的說理性卻顯得簡單粗疏，缺乏正當(dāng)程序所要求的“以理服人”的價(jià)值內(nèi)涵。

筆者僅就從國家發(fā)改委官方網(wǎng)站查詢的對(duì)日本住友等八家零部件企業(yè)處罰決定書為對(duì)象進(jìn)行分析。對(duì)日立汽車系統(tǒng)有限公司的《國家發(fā)展和改革委員會(huì)免除行政處罰決定書》，除抬頭和當(dāng)事人基本情況外，正文僅兩個(gè)部分：第一部分為“違法事實(shí)和證據(jù)”，第二部分為“行政處罰依據(jù)和決定”②《國家發(fā)展和改革委員會(huì)免除行政處罰決定書》（發(fā)改辦價(jià)監(jiān)處罰〔2014〕2號(hào)）。。其中，作為重點(diǎn)部分的“違法事實(shí)和證據(jù)”，僅概略式地?cái)⑹隽税讣拇笾陆?jīng)過及采信的相關(guān)證據(jù)，對(duì)事實(shí)的爭議焦點(diǎn)、相對(duì)人的答辯意見、證據(jù)質(zhì)證意見均未涉及，而這些恰是作為定案依據(jù)的關(guān)鍵點(diǎn)。“行政處罰依據(jù)和決定”部分結(jié)尾，是對(duì)《反壟斷法》及《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序》法條的援引，并無理論或者對(duì)案件的實(shí)體分析。發(fā)改委對(duì)高通公司的處罰決定書雖然字?jǐn)?shù)上有所增加，但在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)分析及說理性等方面仍存在嚴(yán)重不足。

由此可見，目前我國反壟斷執(zhí)法《行政處罰決定書》的制作尚處于“粗放”階段，未規(guī)定法定的書寫內(nèi)容及方式，造成隨意性較大、說理性不足等缺陷?！罢?dāng)程序要求在強(qiáng)制方式下形成的結(jié)論，必須說明理由——即說服決定者主觀思想的東西以及說服其他人的那些東西”③孫笑俠、應(yīng)永宏：《程序與法律形式化——兼論現(xiàn)代法律程序的特征與要素》，《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第1期。。反壟斷行政處罰是在國家強(qiáng)制力作用下形成的決定，如果缺失對(duì)處罰依據(jù)的充分說明，則難以產(chǎn)生令人信服的效果。法院判決書的說理性近年來經(jīng)過學(xué)者的呼吁、實(shí)務(wù)界努力，取得了長足進(jìn)展，我國反壟斷執(zhí)法《行政處罰決定書》不妨借鑒法院判決書的“他山之石”，將說理性通過法定的方式作出要求，增強(qiáng)反壟斷處罰決定的自身正當(dāng)性和對(duì)外說服力的增強(qiáng)。

四、結(jié) 語

我國《反壟斷法》已經(jīng)頒布九年，研究重點(diǎn)由最初的立法討論轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐推進(jìn)，而行政執(zhí)法成為我國反壟斷法實(shí)施的最主要方式。在反壟斷執(zhí)法實(shí)踐不斷推向縱深的背景下，反壟斷執(zhí)法程序的制度跟進(jìn)存在明顯的滯后。反壟斷執(zhí)法程序的完善，首先應(yīng)實(shí)現(xiàn)反壟斷法實(shí)體分析與程序制度的“兩分”，認(rèn)識(shí)到反壟斷執(zhí)法程序不同于實(shí)體分析的特殊性；其次，重視程序正義在執(zhí)法程序制度設(shè)計(jì)中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法程序由“效率”主導(dǎo)到程序正義的轉(zhuǎn)變；最后，在價(jià)值轉(zhuǎn)換前提下，以立案前調(diào)查與評(píng)估程序、經(jīng)營者承諾制度及裁決書說理性為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法程序的制度優(yōu)化。

責(zé)任編校:徐玲英

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1001-5019(2015)06-0111-07

重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)委托項(xiàng)目（2014ZDFX25）；重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（CYB14069）

朱戰(zhàn)威，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生（重慶 401120）。

10．13796／j．cnki．1001-5019．2015．06．015