比較法視域下重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償激勵性法律機制研究

趙 寧

（河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007）

比較法視域下重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償激勵性法律機制研究

趙 寧

（河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007）

目前我國重點生態(tài)功能區(qū)的土地管理主要采用國家行政強制或法律管制來限制土地利用的傳統(tǒng)方式。而域外發(fā)達國家生態(tài)補償則采用激勵性機制，主要表現(xiàn)為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)市場化、明晰自然資源產(chǎn)權(quán)、公眾實質(zhì)性參與、補償資金來源政府與市場雙重驅(qū)動。國外先進的立法經(jīng)驗對我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律制度設(shè)計具有重要啟示。應(yīng)建立生態(tài)補償專門機構(gòu)、實行科學(xué)合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、加強社區(qū)實質(zhì)性參與、健全財政金融法律，構(gòu)建我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償激勵性法律機制。

重點生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)補償；市場機制

一、我國重點生態(tài)功能區(qū)完善生態(tài)補償激勵性法律機制的必要性

國家重點生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。我國重點生態(tài)功能區(qū)包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等25個地區(qū)，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40．2%?；谥黧w功能區(qū)規(guī)劃的重點生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)受到限制，生態(tài)補償建立的目的在于支持和鼓勵資源環(huán)境承載區(qū)更多承擔(dān)保護生態(tài)而非經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任。生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償是指生態(tài)功能區(qū)因保護生態(tài)系統(tǒng)而喪失經(jīng)濟發(fā)展機會及其帶來的收益，由國家或生態(tài)保護受益地區(qū)給予補償?shù)闹贫取＝陙?，在國家追求生態(tài)和諧、倡導(dǎo)建設(shè)“美麗中國”的大背景下，某些地方政府為了追求政績性的生態(tài)產(chǎn)出，紛紛提出打造“生態(tài)省”“生態(tài)市”“生態(tài)縣”乃至“生態(tài)村”之類的施政目標(biāo)，政府強力實施的生態(tài)產(chǎn)權(quán)實踐侵蝕村莊社區(qū)和村民個人的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象自然屢見不鮮。在具體實踐中，表現(xiàn)為地方政府單方面隨意把原本不屬于生態(tài)林的集體林或承包林劃定為地方性生態(tài)公益林，而沒有對村民此前的巨大投入進行相應(yīng)的補償，結(jié)果引起村民的抗?fàn)?。?］因此，重點生態(tài)功能區(qū)必須借助于生態(tài)補償機制才能分享到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)生產(chǎn)的經(jīng)濟財富。主體功能區(qū)生態(tài)補償重在彌補市場機制在生態(tài)財富和經(jīng)濟財富生產(chǎn)、流通、分配和消費等環(huán)節(jié)存在的失靈，維系實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域分工合作，一方面使優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)對重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟財富補償有章可循，有據(jù)可依，另一方面使重點生態(tài)功能區(qū)有能力、有動力致力于生態(tài)財富生產(chǎn)?！蛾P(guān)于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》指出，加快制定出臺生態(tài)補償政策法規(guī)，建立動態(tài)調(diào)整、獎懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補償長效機制。建立和完善我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制已成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。

目前，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定散見于《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草原法》以及地方性法規(guī)和行政規(guī)章中，現(xiàn)行立法對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系還相對薄弱。法律的供給已經(jīng)滯后于經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的需要，制度需求與制度供給的矛盾阻礙了生態(tài)補償制度的有效運行?？v觀已有研究成果，國內(nèi)學(xué)者多從經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)和管理學(xué)的視角對我國重點生態(tài)功能區(qū)利益補償進行研究，而法學(xué)領(lǐng)域的研究尚處于初級階段，在深度和范圍上均嚴(yán)重滯后于國際水平。建立重點生態(tài)功能區(qū)利益補償?shù)募钚苑蓹C制有利于化解農(nóng)民與政府之間在重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中存在的矛盾，大大激發(fā)了農(nóng)民生態(tài)建設(shè)的積極性，從而達到維護社會公平和建設(shè)生態(tài)文明的雙重目的。

二、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律機制的國際經(jīng)驗

發(fā)達國家生態(tài)功能區(qū)的法律制度設(shè)計主要集中于基于市場的生態(tài)補償法律政策工具，以便為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的恢復(fù)、維持、改善和保護提供激勵機制。通過給予生態(tài)土地利用人潛在的經(jīng)濟回報使其有動力去降低提供生態(tài)公共產(chǎn)品的成本，從而鼓勵一個有機市場驅(qū)動發(fā)現(xiàn)程序引導(dǎo)土地利用人創(chuàng)新更多方法來達到生態(tài)保護的社會目標(biāo)。域外重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制主要通過利益誘導(dǎo)的激勵性機制使農(nóng)民對生態(tài)建設(shè)變成一種自覺行為。

（一）生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)市場化

在美國，根據(jù)定價和參與機制不同，生態(tài)補償?shù)闹苯友a貼項目分為固定補償標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議、個案協(xié)商協(xié)議、投標(biāo)協(xié)議。固定補償標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議是指政府根據(jù)財政預(yù)算額度和所需要保護的森林面積制定單位面積上實施森林可持續(xù)經(jīng)營、森林保護和再造林等措施的補償標(biāo)準(zhǔn)，土地所有者可自愿決定是否加入項目，與政府簽訂協(xié)議，履行森林保護義務(wù)，獲取直接補貼。個案協(xié)商協(xié)議是指政府并不規(guī)定統(tǒng)一的補貼標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)各個地方生態(tài)區(qū)位和保護價值的不同，單獨與土地所有者進行協(xié)商確定開展相關(guān)森林保護活動的補貼標(biāo)準(zhǔn)。最后，投標(biāo)協(xié)議是指政府在實施補貼項目過程中，針對不同類型的生態(tài)保護區(qū)域采取招投標(biāo)的方式獲取森林保護協(xié)議。數(shù)量眾多的土地所有者可以根據(jù)自己的收益狀況進行投標(biāo)，政府根據(jù)其生態(tài)保護價值和投標(biāo)成本，綜合打分對其進行排序，選取成本收益率最高的土地簽訂補貼協(xié)議。投標(biāo)協(xié)議不但避免了固定價格自愿參與模式的資金效率損失，而且避免了個案協(xié)商較高的交易成本。值得注意的是，不管是單獨協(xié)商協(xié)議和投標(biāo)協(xié)議，出于預(yù)算約束的考慮，政府一般會制定單位面積補貼上限。

（二）明晰自然資源產(chǎn)權(quán)

國外生態(tài)功能區(qū)利益補償最常用的市場激勵型法律政策工具是生態(tài)地役權(quán)制度，它是政府通過與土地所有者或者使用者簽訂管理協(xié)議的方式實現(xiàn)對生態(tài)用地保護，這個協(xié)議在土地上延續(xù)約束土地繼受者，以推進生態(tài)保護目標(biāo)的方式來控制這塊土地的利用與管理。英國與美國運用生態(tài)地役權(quán)制度，按照“自愿原則”為主導(dǎo)思想，通過生態(tài)用地管理者與相關(guān)土地使用人簽訂“管理契約”來約束后者的土地利用行為。［2］美國的保護儲備計劃（CPR）是通過農(nóng)民與美國農(nóng)業(yè)部簽訂合同把土地退出生產(chǎn)來起作用的，但是合同不是長期的。美國農(nóng)業(yè)部規(guī)定把10年作為標(biāo)準(zhǔn)合同期。如果土地專用于硬木林、防風(fēng)帶或野生動植物聚居地，允許參與者在國會限定的10～15年內(nèi)選擇合同期，在合同中，聯(lián)邦的主要義務(wù)是給進入該計劃的土地所有者或經(jīng)營者每年支付補償。政府的時間表也在合同中詳細說明。參與者義務(wù)的一部分可能是終止適應(yīng)的覆蓋植被，承擔(dān)一些土地保護措施。一個進入保護儲備計劃的人每年獲得的最高支付額是5萬美元。在農(nóng)業(yè)土壤保護服務(wù)機構(gòu)的同意下保護儲備計劃所登記土地可以轉(zhuǎn)讓，土地的新所有者或使用者可以成為當(dāng)前保護儲備計劃合同的后繼者。后繼者必須承擔(dān)合同中的所有義務(wù)。據(jù)研究表明，采用生態(tài)地役權(quán)這種非征收措施可以解決土地用途管制的剛性措施的局限性，減少管制權(quán)與財產(chǎn)權(quán)利人的沖突，充分發(fā)揮土地使用人在生態(tài)保護區(qū)維護方面的積極性，從而會大大降低生態(tài)保護的執(zhí)法成本。

（三）公眾參與，關(guān)注民生

社區(qū)保育是指保護自然資源或生物多樣性的措施，此措施由地方社區(qū)所實踐，追求保育目標(biāo)應(yīng)強調(diào)地方居民在自然資源管理決策中所扮演的角色。典型的社區(qū)方式包括提供就業(yè)機會、參與資源保護決策、分享生態(tài)功能區(qū)所產(chǎn)生的利益、提供公共設(shè)施、開放有限度的動植物資源采集利用等。［3］保育公、私部門和社區(qū)等權(quán)益關(guān)系人的協(xié)同經(jīng)營模式已經(jīng)成為各國推動生態(tài)用地保育的重要模式。其中自愿生態(tài)保護項目是許多發(fā)展中國家普遍采取的社區(qū)協(xié)同經(jīng)營生態(tài)補償方式。例如，南非大部分地區(qū)都建立了WFW（Working for Water Program）項目這種自愿生態(tài)保護項目形式的生態(tài)補償機制。WFW項目是針對外來植物構(gòu)成的水資源供應(yīng)威脅而發(fā)起的政府計劃。該項目并未對土地利用人為了提供特定生態(tài)服務(wù)或保持特定生態(tài)服務(wù)而改變土地用途的土地管理行為支付費用，而是通過政府與未就業(yè)人員簽訂合同，約定土地利用人在私有、公共和公用山區(qū)流域清理入侵植物物種。這個項目的獨特之處就是它最初的發(fā)起和建立是作為一個扶貧公共工程計劃，其主要目標(biāo)之一就是緩解貧困。這個項目創(chuàng)造了數(shù)以千計的就業(yè)機會，大力強調(diào)兩性平等，并帶來了相當(dāng)多的利益。［4］WFW項目的投資主要來源于公共扶貧項目和水資源稅費?？梢姡琖FW項目是通過公共就業(yè)項目對提供生態(tài)保育服務(wù)活動的農(nóng)民進行補償?shù)囊环N財政支付轉(zhuǎn)移形式。

（四）補償資金來源政府與市場雙重驅(qū)動

國外進行生態(tài)補償主要是通過購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的方式實現(xiàn)，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購買類型分為公共財政支付和市場融資兩種手段，且市場手段逐步成為主要的生態(tài)補償方式。

1．公共財政支付

財政支付轉(zhuǎn)移制度是國外生態(tài)功能區(qū)利益補償機制的常用工具。美國聯(lián)邦財政用于生態(tài)保護項目的轉(zhuǎn)移支付方式主要包括規(guī)定用途的補助金和寬范圍用途的補助金。這兩種補助還可能要求州和地方財政拿出相應(yīng)的配套資金進行生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，從而使聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付這一手段在一定程度上影響地方生態(tài)保護財政資金的使用以及地方政府的行為，加強了中央對地方的控制。葡萄牙的《地方財政法》規(guī)定，為彌補因國家功能區(qū)規(guī)劃給生態(tài)保護地土地使用者造成的損失，中央縱向?qū)ι鷳B(tài)保護地采取財政支付轉(zhuǎn)移，生態(tài)受益地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對經(jīng)濟相對落后的生態(tài)保護功能區(qū)進行橫向的財政支付轉(zhuǎn)移。市政團結(jié)基金已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌鞘械乃截斦胶怏w系。一些富裕的城市成為這一基金的純粹捐助者，而另一些城市則成為這一基金的純粹受益者。［5］從實現(xiàn)生態(tài)土地規(guī)劃管制目標(biāo)的效果看，市政總體基金中所實施的生態(tài)財政轉(zhuǎn)移計劃使那些經(jīng)濟發(fā)展受到生態(tài)用地分類強加限制的地區(qū)得到了充分的生態(tài)補償，從而為地方政府提供激勵并創(chuàng)造一種新的思維方式使地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更樂于保護生態(tài)用地。概言之，財稅法激勵機制最突出的特點是補償資金由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，資金主要用于改變地區(qū)間的既得生態(tài)利益格局。

2．市場融資

西方國家已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的生態(tài)補償市場融資模式。如在荷蘭，由金融機構(gòu)參與成立的自然保護基金會有效地管理了社會各方資金，由于管理規(guī)范，資金運作透明，全國有50%的國民以多種形式參加了濕地保護事業(yè)。美國在20世紀(jì)90年代引入“濕地銀行”的方式對擬破壞的濕地進行補償。濕地銀行補償是一種第三方濕地補償機制，它是一些專業(yè)從事濕地恢復(fù)的實體，在一塊或幾塊地域上恢復(fù)受損的濕地、強化現(xiàn)有濕地的某些功能，將這些濕地以信貸的方式通過合理的市場價格出售給對濕地造成破壞的主體。有義務(wù)補償濕地的被許可人從濕地銀行購買濕地信用，把補償濕地的責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地銀行建設(shè)人，濕地銀行建設(shè)人或它的繼承人將永久性地持有和管理這些補償濕地。這種補償方式對保護美國濕地起到了很大的推動作用。

三、我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)牧⒎ńㄗh

（一）建立生態(tài)補償專門機構(gòu)

為改變當(dāng)前生態(tài)補償多頭管理、各行其是的現(xiàn)狀，建議由國家環(huán)境保護部作為生態(tài)補償?shù)闹饕芾聿块T，協(xié)調(diào)、統(tǒng)一其他各部門的工作，由財政部、稅務(wù)總局統(tǒng)一收取各項補償金，制定規(guī)范化、系統(tǒng)化的征繳、補償程序。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的生態(tài)補償綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和咨詢機構(gòu)——生態(tài)補償委員會，該委員會是有關(guān)生態(tài)補償事務(wù)的協(xié)調(diào)機構(gòu)和決策機構(gòu)。［6］對于涉及國民經(jīng)濟全局和不同部門以及跨流域、跨地區(qū)重大生態(tài)補償決策和補償爭端問題的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)放在更高的決策層次，或者由綜合決策部門進行，或者設(shè)立跨部門的議事機構(gòu)處理。

（二）確定動態(tài)的市場化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

我國不同區(qū)域的自然地理、氣候、收入水平、物價及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等均有較大差異，但在目前各地各類生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測算中，往往出現(xiàn)定價機制過于簡單，補償模式過于簡單，無法有效將生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的現(xiàn)象普遍存在。生態(tài)補償制度應(yīng)該是動態(tài)化的，能夠反映生態(tài)修復(fù)成本的變化，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)，反映人們對生態(tài)文明建設(shè)成果的更高需求，以與時俱進的生態(tài)補償保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧相處。［7］要以動態(tài)的觀念，按照維護重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資源的可持續(xù)利用原則，考慮市場供求關(guān)系在確定補償價格中的作用。當(dāng)前，機會成本法是被普遍認(rèn)可、可行性較強的技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值、確定補償標(biāo)準(zhǔn)的方法。根據(jù)各種環(huán)境保護措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標(biāo)準(zhǔn)。［8］自然保護地資源基準(zhǔn)價格的確定至少應(yīng)按照自然保護地資源的稀缺程度計入應(yīng)包含的補償價值、計入資源利用中的生態(tài)價值、考慮資源的稀缺程度、資源中所包含直接投入的勞動價值、損害費用補償及損害治理費用、預(yù)防費用、人為破壞生態(tài)環(huán)境造成的損失。［9］

（三）進一步明晰自然資源產(chǎn)權(quán)

解決生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)困境的基礎(chǔ)在于界定清晰的生態(tài)產(chǎn)權(quán)邊界，并以此為基礎(chǔ)優(yōu)化生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)配置和維護生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度，從而提高生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)效率。從宏觀層面，我國可以建立重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)配額交易制度，具體實施方式可以是：（1）以地市為單位，對于重點生態(tài)功能區(qū)面積不夠的地市，通過對其他富余地市進行購買或直接建設(shè)的方式，實施配額交易，簽訂長期的購買合同。交易的基本定價依據(jù)為重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的直接投入以及因建設(shè)重點生態(tài)功能區(qū)受影響的地方政府、企業(yè)、個人的損失補貼等；（2）由地方政府牽頭成立統(tǒng)一的管理委員會，協(xié)調(diào)各地方政府和林業(yè)、國土、稅收、環(huán)保等部門，將各地市富余且愿意出售的重點生態(tài)功能區(qū)配額集中起來進行拍賣，將拍賣所得返還重點生態(tài)功能區(qū)所在地市。經(jīng)國家林業(yè)局同意，華東林交所和中國綠色碳匯基金會正式簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，先行開展全國林業(yè)碳匯交易試點工作。阿里巴巴、歌山建設(shè)、富陽木材市場、龍游外貿(mào)筍廠等10家企業(yè)，簽約認(rèn)購了首批14．8萬噸林業(yè)碳匯指標(biāo)，并獲得華東林交所頒發(fā)的林業(yè)碳匯交易憑證。這是我國林業(yè)碳匯交易規(guī)范化運作的首創(chuàng)。進行碳匯交易不僅僅是一次購買和一次受益，更重要的是其所涉及的生態(tài)系統(tǒng)維護和建設(shè)。在讓種植林業(yè)的農(nóng)戶受益的同時，提高其積極性，從而保護生物多樣性，保護整個生態(tài)圈的多重效益，是生態(tài)效益的價值化。

從微觀層面，我國要建立權(quán)責(zé)清晰的生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。與行政命令、強加義務(wù)、限制權(quán)利的剛性行政管理措施相比，市場化生態(tài)補償方式更符合法治的要求，也有利于激發(fā)農(nóng)民對重點生態(tài)功能區(qū)保護、建設(shè)的積極性。例如，地方政府對重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)項目向社會招標(biāo)。競標(biāo)成功的生態(tài)制造企業(yè)負責(zé)具體生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護和生態(tài)開發(fā)等操作，根據(jù)項目內(nèi)容由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等相關(guān)部門定期檢查項目實施情況。項目完工或合同到期后由項目監(jiān)管單位考核驗收，達到生態(tài)指標(biāo)要求后生態(tài)制造企業(yè)才能收到全部款項。［10］生態(tài)地役權(quán)是為特定環(huán)境利益而利用他人土地的權(quán)利，生態(tài)地役權(quán)的設(shè)置是針對有重要生態(tài)環(huán)境價值的土地和不動產(chǎn)，而不是遍地開花。［11］因此，主管部門需要通過對公益林進行區(qū)劃界定才能明確補償范圍和補償對象。通過全面規(guī)劃才能明確輕重緩急，在總體上把握公益林的建設(shè)。［12］生態(tài)地役權(quán)的對象不是整塊土地而是土地所有權(quán)的某一項或某幾項，付出的成本較小而獲得的生態(tài)環(huán)保利益巨大，同時對供役地所有人來說，仍然具有利用該土地的耕作、放牧、居住等權(quán)利，生態(tài)地役權(quán)是環(huán)境保護的一條高效的法律途徑。政府與重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)農(nóng)民簽訂生態(tài)保護合同，載明要保留何種植被、周邊的植被如何保護、政府應(yīng)補助多少金額等，有效地約束了政府與農(nóng)民的行為，同時也提高了農(nóng)民生態(tài)保護的積極性。

（四）加強公眾實質(zhì)性參與

在生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)項目涉及農(nóng)民的土地權(quán)益時，各級政府應(yīng)通過公眾參與、社區(qū)共管、信息公開等方式，充分尊重農(nóng)民的自治權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)。［13］在重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償實施過程中要深入基層，廣開言路，掌握實施過程中出現(xiàn)的各種問題資料，建立良好的溝通反饋渠道，為環(huán)境產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補償機制的進一步改革完善提供數(shù)據(jù)支撐。［14］重點生態(tài)功能區(qū)管理機構(gòu)可以設(shè)立扶貧幫困和生態(tài)補償村級運作激勵基金，具體分為承擔(dān)基本農(nóng)田保護專項補助、承擔(dān)生態(tài)公益林保護專項補助、設(shè)立鎮(zhèn)級低收入村專項建設(shè)扶持資金。通過賦予最基層的社會組織和居民各種各樣的權(quán)利，保障大多數(shù)最基層的社會公眾實質(zhì)性參與重點生態(tài)功能區(qū)保護管理的積極性。

（五）加大財政金融支持

1．創(chuàng)新多元化融資手段

第一，加大政策性金融對生態(tài)文明建設(shè)的支持力度。通過政府投入引導(dǎo)和有效的機制與政策，配合市場化運作模式，以財政資金為基礎(chǔ)杠桿撬動社會資金，鼓勵銀行業(yè)等金融機構(gòu)、信用擔(dān)保機構(gòu)為生態(tài)文明建設(shè)項目提供融資擔(dān)保。按照“綠色金融”的理念，通過無息貸款、低息貸款、優(yōu)先貸款、延長信貸周期等方式，加大對生態(tài)建設(shè)項目的信貸支持。組建生態(tài)文明建設(shè)投資基金，發(fā)揮擔(dān)保、保險、基金等政策性金融產(chǎn)品開放融資、共擔(dān)風(fēng)險的優(yōu)勢，加強對生態(tài)文明建設(shè)的金融支持。鼓勵以金融機構(gòu)為主體發(fā)行綠色金融債券等投資周期長、規(guī)模大的金融產(chǎn)品，完善綠色金融服務(wù)體系。第二，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護。開展生態(tài)功能區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政府和社會資本合作試點，有利于充分發(fā)揮財政性資金的杠桿作用，吸引社會資本尤其是民間投資參與生態(tài)功能區(qū)地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進民間投資健康發(fā)展。

2．完善財政支付轉(zhuǎn)移制度

《關(guān)于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》明確指出，中央財政要繼續(xù)加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并會同發(fā)展改革和環(huán)境保護部門明確和強化地方政府生態(tài)保護責(zé)任。地方各級政府要以保障國家生態(tài)安全格局為目標(biāo)，嚴(yán)格按照要求把財政轉(zhuǎn)移支付資金主要用于保護生態(tài)環(huán)境和提高基本公共服務(wù)水平等?？傮w來說，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償包括縱向生態(tài)補償與橫向生態(tài)補償：（1）縱向補償包括中央對地方的專項補償和省域內(nèi)的相關(guān)補助。中央財政要進一步加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)，特別是中西部國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。生態(tài)補償要納入各級財政預(yù)算安排，在財政預(yù)算安排中增設(shè)相關(guān)科目，并盡量提高補償額度。中央和地方政府對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)資產(chǎn)進行全面評估，根據(jù)評估結(jié)果確定進行生態(tài)補償?shù)南群箜樞?，將有限的補償資金合理分配，提高補償資金的利用效率。發(fā)揮中央財政對地方環(huán)境財政的引導(dǎo)作用，通過“以獎代補”的方式有效調(diào)動地方政府生態(tài)環(huán)境保護投入的積極性。將中央與省級財政撥付的一般轉(zhuǎn)移支付分別同各省與縣域生態(tài)環(huán)境改善掛鉤，對生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)好的地區(qū)，可以考慮提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。［15］（2）區(qū)際橫向補償。根據(jù)《關(guān)于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》，鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對相應(yīng)的重點生態(tài)功能區(qū)進行補償。建立區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制，包括下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)提供經(jīng)濟補償。建立起突破地方行政區(qū)域限制的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，必須有一個負責(zé)日常事務(wù)的組織機構(gòu)，由國家相關(guān)部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。國家相關(guān)部門代表負責(zé)組織牽頭地方政府代表之間的談判、協(xié)商，并對達成生態(tài)補償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進行監(jiān)督，將我國現(xiàn)有零散的省際生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付納入常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付制度之中。［16］

［1］朱冬亮．村莊社區(qū)產(chǎn)權(quán)實踐與重構(gòu)：關(guān)于集體林權(quán)糾紛的一個分析框架［J］．中國社會科學(xué)，2013（11）：100．

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［16］楊曉萌．生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度亟待建立［EB／OL］．（2013－07－30）［2015－08－01］．http：／／www．chinaenvironment．com．

［責(zé)任編輯 葉甲生］

Research on Legal Incentive Mechanism of Key Ecological Function Areas Eco-Compensation in Perspective of Comparative Analysis

ZHAO Ning
（Law School，He＇nan Normal University，Xinxiang He＇nan 453007，China）

Currently，land management in key ecological function areas in our country is the traditional mode by means of administrative regulation or legal restriction to restrict the land usage．However，incentive measures are taken in developed countries＇eco-compensation，such as marketization of eco-compensation standard，clarifying natural resources property rights，substantive public participation and dual drive of compensation funds sources from both the government and the market．Advanced legislation experiences overseas provide important enlightenments to our country＇s key ecological function areas eco-compensation legal system．In order to build incentive legal mechanism of key ecological function areas eco-compensation in our country，specialized agency should be established，scientific and reasonable ecological compensation standard should be carried out，the property right system of natural resources should be perfected，substantial community participation should be strengthened，and the financial laws should be improved．

key ecological function areas；eco-compensation；market mechanism

D912．6

A

1008－6021（2015）04－0015－06

2015－08－08

河南省教育廳人文社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2015－GH－004），河南師范大學(xué)博士科研啟動費課題資助（項目編號：QD4101）。

趙 寧（1980－），女，遼寧沈陽人，法學(xué)博士，副教授。研究方向：環(huán)境資源法，經(jīng)濟法。