上海中心城區(qū)“留改拆”背景下舊改工作面臨的問題

摘要：2016年中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，在今后的城市發(fā)展中要以有機(jī)的、綠色的城市更新取代過去大拆大建式的生硬替換，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。為此上海在城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變?yōu)椤傲舾牟稹睘橹鳎诖吮尘跋?，上海中心城區(qū)舊改工作也面臨著一系列的新問題和矛盾。

關(guān)鍵詞：城市更新;留改拆;舊改

2016年中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，要深刻認(rèn)識(shí)城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善中的重要作用。在今后的城市發(fā)展中要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以有機(jī)的、綠色的城市更新取代過去大拆大建式的生硬替換，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

按照中央的要求，上海的舊改工作也順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，決定在城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變?yōu)椤傲舾牟稹睘橹?，?qiáng)調(diào)上海歷史建筑、歷史風(fēng)貌的保留保護(hù)。提出了微更新、漸進(jìn)式的城市有機(jī)更新的模式，將“歷史傳承”“宜居宜業(yè)”“綠色健康”作為城市更新發(fā)展的落腳點(diǎn)。

一、 上海中心城區(qū)舊改工作的現(xiàn)狀

（一） 舊改存量依然很大

近年來，近年來上海大力推進(jìn)舊區(qū)改造，中心城區(qū)面貌得到較大改善，一大批居民群眾的生活條件和居住質(zhì)量得到顯著提高。然而，在上海的中心城區(qū)舊區(qū)分布仍舊體量較大，且內(nèi)部居住情況非常復(fù)雜。如成片舊里集聚的豫園地區(qū)、董家渡地區(qū)等區(qū)域中，既有密度極高的毛地，又有部分實(shí)施的停滯基地，還有大量受保留保護(hù)要求限制的未開發(fā)土地。這些舊改存量，如按現(xiàn)在的推進(jìn)規(guī)模，大約還需3～4個(gè)“五年計(jì)劃”才能完成。

（二） 保留保護(hù)建筑及街區(qū)數(shù)量大、種類多、級(jí)別高

上海中心城區(qū)里歷史建筑、風(fēng)貌保護(hù)區(qū)數(shù)量眾多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)上海中心城區(qū)現(xiàn)有12片風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，僅市政府所在的黃浦區(qū)就有優(yōu)秀歷史建筑289處。眾多的保留保護(hù)建筑和街區(qū)不僅數(shù)量大，而且種類繁多，不僅有歷史保留建筑，還有風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)街巷、風(fēng)貌保護(hù)街坊等。許多的保留保護(hù)建筑的保護(hù)級(jí)別也較高。

（三） 老城廂“二元結(jié)構(gòu)”突出

上海市的中心城區(qū)，“二元結(jié)構(gòu)”非常明顯，市容環(huán)境狀況十分不均衡，既有很多風(fēng)景作為城市“窗口”，擁有眾多優(yōu)秀的地標(biāo)性建筑和設(shè)施完善品質(zhì)一流的高檔住宅小區(qū);但同時(shí)也有著許多設(shè)施落后，與上海國(guó)際化大都市定位不相符的成片舊式里弄的存在，成為市容管理難題的“重災(zāi)區(qū)”。這種“二元結(jié)構(gòu)”使得上海市中收城區(qū)建設(shè)的整體發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡不充分的特點(diǎn)，居住在老城廂的居民生活質(zhì)量與上海的發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

二、 當(dāng)前上海市中心城區(qū)舊改工作面臨的突出問題

（一） 居民舊改需求強(qiáng)烈的問題

十九大報(bào)告指出，發(fā)展不平衡不充分，已經(jīng)成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素。當(dāng)前，老城廂“二元結(jié)構(gòu)”突出，惡劣的居住環(huán)境也已成為制約老城廂居民追求美好生活的主要制約因素。在中心城區(qū)舊里狹小破舊的房屋中居住著不少生活困難的居民，這些人在房屋商品化、房?jī)r(jià)高企的今天根本無力買房，不得不幾代人蝸居在十幾平米甚至幾平米的舊房中，居住條件極為困難，人口密度增高，居住環(huán)境惡化，安全隱患嚴(yán)重，百姓改善居住條件訴求十分突出，人民群眾對(duì)舊區(qū)改造的期盼和呼聲一直都十分強(qiáng)烈。

（二） 留改任務(wù)艱巨繁重的問題

根據(jù)上海市住建委介紹，歷史建筑保留保護(hù)范圍將擴(kuò)大，全市里弄房屋除約一成左右80余萬平方米的二級(jí)舊里房屋沒有保留價(jià)值將考慮拆除外，其他約730萬平方米的各類里弄房屋都需保護(hù)保留。上海中心城區(qū)老舊住宅集中存在，且房屋類型、身份多樣，保留保護(hù)建筑和區(qū)域量大面廣。與此相對(duì)，中心城區(qū)的各類風(fēng)貌區(qū)，特別是老城廂地區(qū)，房屋基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)差，在保護(hù)風(fēng)貌的同時(shí)，對(duì)老舊房屋尤其是居住類老舊房屋如何進(jìn)行功能提升、空間再造、設(shè)施完善，這是一項(xiàng)艱巨而繁重的任務(wù)。

（三） 房地產(chǎn)調(diào)控政策下的“時(shí)差”效應(yīng)問題

1. 開發(fā)商缺少參與舊改工作的積極性

舊區(qū)改造與國(guó)家的房地產(chǎn)政策以及房地產(chǎn)市場(chǎng)行情密切相關(guān)，國(guó)家現(xiàn)在對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策日益趨緊，上海的房地產(chǎn)價(jià)格呈現(xiàn)穩(wěn)中趨降的局面。與此同時(shí)，中心城區(qū)舊改成本卻持續(xù)上升，這導(dǎo)致開發(fā)商當(dāng)前參與中心城區(qū)舊區(qū)工作的積極性普遍不高，舊改資金的籌措遇到較大問題。

2. 舊改工作投入產(chǎn)出難以實(shí)現(xiàn)平衡

按照“修舊如舊”的保護(hù)性修繕方式，歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)和歷史建筑保護(hù)修繕的運(yùn)作成本很高，再加上公房殘值補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金及其他費(fèi)用（如市政配套費(fèi)等），使得保護(hù)與利用的成本普遍高于同期新建高檔商辦樓宇的平均建設(shè)成本。

3. 相關(guān)法律法規(guī)急需完善

在“留改拆”以留為主的情況下，對(duì)舊改征收來的房屋如何處置，老城廂保留下來后如何修繕改造等一系列問題的解決目前還沒有相應(yīng)完備的法律規(guī)定，如上海黃浦區(qū)的“聚奎模式”雖然試點(diǎn)效果很好，但現(xiàn)有法律法規(guī)卻難以支持此模式進(jìn)行復(fù)制推廣。

（四） 信訪矛盾突出的問題

從90年代初至今20多年的動(dòng)遷征收中，由于發(fā)展的不平衡、不充分，信訪穩(wěn)定面臨巨大的挑戰(zhàn)與壓力。尤其是上海中心城區(qū)經(jīng)過多次動(dòng)拆遷，歷史遺留矛盾數(shù)量也在不斷增多。這些矛盾，時(shí)間跨度長(zhǎng)，信訪人利益訴求高，化解難度極大，給社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大的壓力，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。在“留改拆”的背景下，動(dòng)拆遷信訪矛盾還將貫穿于整個(gè)舊改過程，“不平衡、不充分”也將始終存在，已是制約城市更新發(fā)展的一大因素。

作者簡(jiǎn)介：

楊萍，上海市，上海市黃浦區(qū)委黨校。