利馬氣候大會主要成果及影響

文/李俊峰 張曉華 祁悅 圖/沈海濱

利馬氣候大會主要成果及影響

The main achievements and influence of Lima conference

文/李俊峰 張曉華 祁悅 圖/沈海濱

利馬氣侯大會

利馬會議是2015年巴黎會議的前哨戰(zhàn)，其成果將是達成2015新協(xié)議的重要基礎，備受各方矚目。本次會議的核心焦點是如何推進2015協(xié)議談判的進展，主要任務包括進一步細化“國家自主貢獻”相關信息并明確后續(xù)處理進程、形成新協(xié)議談判草案的基本要素等。同時，會議的另一條主線聚焦在如何進一步落實巴厘路線圖和《坎昆協(xié)議》相關成果，主要問題包括落實資金承諾、損失和損害機制的建立、針對發(fā)達國家減緩目標實施進展的第一次多邊評估、以及進一步提高2020前行動力度等。

經(jīng)過了兩周緊張的談判，利馬會議于2014年12月14日結束，會議圍繞“國家自主貢獻”取得了非常重要的階段性成果，也就一些技術性的議題做出了最終決定，這使得各方在下階段可以更加聚焦新協(xié)議案文的談判。總體而言，利馬會議是成功的。雖然利馬會議是一次過渡性的會議，但利馬會議圍繞著“國家自主貢獻”做出的相關決定實際上進一步確定了2015協(xié)議根本思路，反映了未來氣候變化多邊機制的基本走勢。

一、與2015協(xié)議相關的主要成果

（一）形成了2015協(xié)議草案要素的正式文件，為下階段2015協(xié)議談判打下了重要的基礎。在利馬會議期間形成2015協(xié)議草案的要素是多哈會議德班平臺決議的重要內容之一。2014年德班平臺召開了4次正式的磋商會議，各方針對2015協(xié)議草案的要素充分闡述和交流觀點。2014年6月德班平臺第二次會議第五次續(xù)會結束后，聯(lián)合主席匯總各方觀點，以主席的名義發(fā)布了協(xié)議草案的要素，但一直以“非文件”的非正式文件形式存在。在利馬會議期間，聯(lián)合主席根據(jù)各方意見對“非文件”進行了多次修改，最終形成了各方都認可的、相對平衡的要素文件，以附件的形式成為“利馬氣候行動倡議”的一部分。目前，這份文件已形成了清晰和完善的結構，涵蓋了新協(xié)議文本的主要要素，包括前言、目標、減緩、適應和損失與損害、資金、技術開發(fā)和轉讓、能力建設、行動和支持的透明度、國家自主貢獻的相關框架和進程、實施和遵約等。這份文件基本涵蓋了各方的所有觀點，對于存在的分歧以“選項”的形式呈現(xiàn)。無論從形式上還是實際內容上，這份締約方大會決議附件已經(jīng)可以成為下階段新協(xié)議案文談判的基礎。

（二）對于“國家自主貢獻”的范圍、信息和后續(xù)處理做出了進一步的決定。根據(jù)華沙會議決定，利馬會議應確定各方提交“國家自主貢獻”時所需的相關信息類型，圍繞著這一授權，在今年一年的談判中各方關切最終聚焦于兩個問題：“國家自主貢獻”的范圍和各國提交各自貢獻后的相關進程。關于“國家自主貢獻”的范圍，利馬會議決議并未給出明確的答復，只是 “邀請”各方在“國家自主貢獻”中提交與適應相關的信息，也為提及“國家自主貢獻”是否必須包含資金、技術和能力建設支持。很大程度上，將貢獻范圍的確定也作為國家自主決定的內容之一。關于提交“國家自主貢獻”信息后的相關進程，利馬會議決定要求秘書處將各方貢獻發(fā)布在網(wǎng)站上，并在2015年11月1日前提供關于各方貢獻總體力度的綜合報告。也就是說，將不再對“國家自主貢獻”進行 “事前評估”。

（三）進一步明確了新協(xié)議應體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則?！肮矃^(qū)原則”是發(fā)展中國家的核心關切，在近些年的談判中，發(fā)達國家則一再試圖模糊這一原則，意在打破發(fā)達國家和發(fā)展中國家的“防火墻”。因此，2015協(xié)議談判中，關于落實“共區(qū)原則”的問題也成為了各方最核心的分歧之一。直到會議的最后一刻，在發(fā)展中國家不懈的堅持之下，才最終將“共區(qū)原則”按照中美聯(lián)合聲明中的提法反映到最終案文中，即“締約方大會強調將在2015年達成一個有力度的、反映共同但有區(qū)別的責任和各自能力原則以及符合各國國情的協(xié)議這一承諾”。

二、與落實巴厘路線圖和《坎昆協(xié)議》相關的主要成果

（一）繼續(xù)開展提高2020年前行動力度方面的工作。華沙決議第4段明確規(guī)定，為了提高2020年前力度，要求發(fā)達國家重審其全經(jīng)濟范圍量化減排目標（《議定書》第二承諾期目標）、移除條件承諾相關條件進一步提高目標力度、評估向發(fā)展中國家提供支持的力度并識別發(fā)展中國家需求等，但發(fā)達國家對此并沒有足夠誠意，極力阻止就這些問題展開進一步討論。同時，也極力反對就2014年6月重審《議定書》第二承諾期目標部長級會議開展后續(xù)活動。最終會議決定將繼續(xù)開展提高2020年前行動力度的工作，其主要方式還是聚焦于具體部門和技術的減緩潛力，將繼續(xù)以技術專家會的形式分析不同領域減排機會和有效的政策措施，以自下而上的方式推動進一步的減排行動。

“共區(qū)原則”是發(fā)展中國家的核心關切，在近些年的談判中，發(fā)達國家則一再試圖模糊這一原則，意在打破發(fā)達國家和發(fā)展中國家的“防火墻”。

（二）資金問題取得了階段性成果。在會議的最后時刻，各方最終就本次會議全部5個資金議題達成了一致。會議期間，發(fā)展中國家為適應基金和最不發(fā)達國家基金下一步工作提出了很多建設性的建議，包括增加受援國的執(zhí)行機構數(shù)量、擴大基金支持的范圍以及加強適應基金與綠色氣候基金（GCF）等機構的聯(lián)系等。雖然發(fā)達國家在推動資金機制運行方面動力不足，總體上希望保持現(xiàn)狀，但經(jīng)過兩周的磋商，最后的決議中仍增加了要求綠色氣候基金為發(fā)展中國家獲得技術轉讓和開展能力建設活動提供充足支持的相關案文。此外，在利馬會議前后，各方積極承諾向綠色氣候基金注資，承諾的資金總額超過了100億美元，這也為后續(xù)行動提供了一定的資金保障。

（三）華沙損失與損害國際機制建設工作基本完成。損失與損害是近年來受氣候變化影響較為嚴重的發(fā)展中國家提出的新理念，旨在彌補減緩和適應行動的不足。發(fā)達國家和發(fā)展中國家，特別是小島國和最不發(fā)達國家，在此問題上分歧極大。在華沙會議上，該議題在最后一刻才達成一致，初步建立了華沙損失與損害國際機制。此次會議又經(jīng)過了兩個禮拜的激烈談判，又是在最后時刻各方才最終就華沙損失與損害國際機制執(zhí)行委員會的構成達成了一致，并進一步明確了執(zhí)行委員會的相關職能，制定了兩年工作計劃。這標志著損失和損害正式成為應對氣候變化行動中一項重要的工作領域。

（四）第一次國際評估與審評機制下的多邊評估進程啟動。國際評估與審評機制是《坎昆協(xié)議》下建立的發(fā)達國家和發(fā)展中國家有區(qū)分的MRV（可測量、可報告、可核查）機制的重要組成部分。本次會議中，17個發(fā)達國家締約方接受了對其減緩目標實施進展的多邊評估，包括美國、歐盟及其部分成員國、新西蘭和瑞士等。各國對此非常重視，做出了準備充分。總體來看，歐盟及其成員國的履約進展較好，將有可能超額完成目標。新西蘭目前的進展則并不樂觀，很有可能無法完成既定目標，但其表示將會對本國的排放負責，或通過國際市場機制來履約。美國是本次多邊評估中最受關注的締約方，在現(xiàn)有政策情景下美國實現(xiàn)17%的減排目標很有難度，是否能夠完成目標還取決于清潔發(fā)電計劃（CPP）等一系列措施的具體效果。剩余的27個附件一締約方將在明年六月和年底的附屬履行機構會議上接受評估。此次會議上只是完成了相關的問答環(huán)節(jié)，并未做出最終結論，最早將于明年6月的SBI42會議上將此項工作列為正式議題，并開始討論此輪多邊評估的結論，預計屆時各方將就此展開激烈的談判，其后續(xù)走向將對2015協(xié)議的核心理念“承諾加審評”模式的實際效果產(chǎn)生重要影響。

三、利馬成果影響及對下階段談判展望

（一）氣候變化多邊機制走向松散化已成必然。自《京都議定書》生效屢受波折之后，氣候變化多邊機制逐漸由集中制向松散型演化。對于每個國家在應對氣候變化上的責任和義務，《公約》和《議定書》將其定義為“承諾(commitment)”，到了《坎昆協(xié)議》弱化為“允諾(pledge)”，華沙決議里則首次使用了 “國家自主貢獻(contribution)”，用詞的變化在一定程度上體現(xiàn)了這種演化趨勢。本次會議決定不對“國家自主貢獻”進行事前審評，進一步強化了“國家自主決定”的特征。另外，本次會議對自主貢獻的范圍也未能做出明確的定義，只是要求其中必須包含減緩要素。與《京都議定書》時代相比，多邊機制的約束力在不斷的弱化。

（二）中美氣候變化聯(lián)合聲明對恢復應對氣候變化的全球領導力至關重要。多邊機制逐漸走向松散化并不必然代表應對氣候變化的努力會遭到削弱，關鍵在于是否能夠重建應對氣候變化的全球領導力。中美在利馬會議前夕發(fā)布了氣候變化聯(lián)合聲明，共同宣布了2020年后應對氣候變化行動目標，極大地恢復了缺失已久的全球領導力，成為利馬會議各方關注的焦點之一。各方肯定了中美聯(lián)合聲明的積極意義，增強了各方對達成2015協(xié)議的信心。在一些關鍵分歧上，如對“共區(qū)原則”的理解，中美聯(lián)合聲明起到了一錘定音的效果。

當然在積極效果不斷顯現(xiàn)的同時，很多國家也表現(xiàn)出對中美聯(lián)合聲明的擔心，特別是對可能出現(xiàn)的大國治理對于多邊機制的影響十分擔憂。有些國家表示由于主要經(jīng)濟體已經(jīng)先后確定“國家自主貢獻”的內容，這將在很大程度上預斷2015協(xié)議的內容。各方對聯(lián)合聲明的這些反應，從側面也反映出在氣候變化問題上，排放大國和小國之間的矛盾可能將會變得日益突出。

（三）2015協(xié)議基本理念已基本鎖定，協(xié)議最終的法律形式將成為焦點。利馬會議后，2015協(xié)議的輪廓更加清晰，對“國家自主貢獻”及其相關進程做出相對明確的安排后，關于2015協(xié)議中各方分歧較大的問題，如是否在國家自主貢獻中體現(xiàn)資金、技術和能力建設支持部分的貢獻、如何對各方目標的充分性和公平性進行評估等，實際上已經(jīng)有了答案，盡管各方都不滿意，但是利馬會成果相關的決議在很大程度上反映出這就是各方在相互妥協(xié)后所能達成的最終一致意見。因此即使在新協(xié)議最終達成之前，各方仍將會在一些核心問題上繼續(xù)堅持各自的立場觀點，但利馬會議成果已經(jīng)折射出2015協(xié)議最終的基本原則和實質性內容。

而在后續(xù)工作中， 2015協(xié)議的法律形式是最為重要的工作之一，仍懸而未決。“協(xié)議內容決定法律形式”一直是中國等很過發(fā)展中國家所支持的主張，然而談判進入最后階段，需對各種法律形式及其隱含的意義做出評估，明確具體的主張和立場。由于美國明確反對議定書的形式，澳大利亞和新西蘭等過也提出了一些新的折衷方案，可以斷言最終協(xié)議極有可能將采取一種全新的法律形式。要想在2015年底完成協(xié)議談判，必然還要涉及到大量的技術性工作，預計將成為下階段的重點之一。

（四）南南合作備受矚目，對后續(xù)工作提出更高的要求。在9月舉行的聯(lián)合國氣候變化峰會上，中國領導人承諾將加大氣候變化南南合作的力度，建立南南合作基金，邀請各國一道幫助最不發(fā)達國家和脆弱國家開展應對氣候變化行動。在利馬會議期間，我也舉辦了南南合作高級別論壇，聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署、《公約》秘書處和印度、加蓬、尼泊爾、塞舌爾等國的高級別官員都參加了論壇。在利馬成果的總結中，國際社會開始將“中國也為南南合作投入了1000萬美元，并宣布將在明年投入雙倍的資金”作為主要成果納入其中。中國此次主動開展南南合作，對于《公約》下的多邊機制來說是一次創(chuàng)新，也是對近十幾年來世界經(jīng)濟格局變化的反映。各方對中國開展氣候變化南南合作極為關注，對于中國盡快落實承諾開展相關工作也提出了更高的要求。

（五）中國處于相對主動的位置，下階段談判可采取更為靈活和建設性的態(tài)度。一方面，在目前的談判中確保了《公約》的主渠道地位和《公約》原則的指導性作用，在案文中體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的責任”原則等，為我現(xiàn)階段團結發(fā)展中國家、維護自身利益提供了有力的支持；另一方面，在減緩承諾方面確保了“國家自主決定”，避免了對各方目標強制性的國際評估和審評，保障中國可以爭取合理的排放空間。在下階段談判中，上述基本格局并不會發(fā)生大的改變，作為新興發(fā)展中經(jīng)濟體，中國既要著眼于當前的切身利益，更要放眼長遠，站在道義的制高點，就應對氣候變化的一些重大問題做出更為靈活和平衡的處理。

作者單位：國家氣候戰(zhàn)略中心