社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的意義、困境及路徑

方劉松+彭懿現(xiàn)子

[摘 ?要]構(gòu)建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的必然選擇，它是完善政治體制改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的執(zhí)政能力的重要形式，是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要手段，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧的重要基礎(chǔ)。當(dāng)下，構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系面臨著一些困境，主要表現(xiàn)在法律法規(guī)不夠健全，缺乏權(quán)威性;協(xié)商隨意性較大，缺乏規(guī)則性;彼此獨(dú)立分割，缺乏聯(lián)動(dòng)性。為推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的強(qiáng)大功能，需要從以下三個(gè)方面努力：一要構(gòu)建“體”，搭建協(xié)商民主的依托平臺(tái);二要構(gòu)建“魂”，推進(jìn)協(xié)商民主的制度化;三要構(gòu)建“融”，實(shí)現(xiàn)各層面各形式協(xié)商民主良好的互動(dòng)性。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)主義協(xié)商民主;體系;構(gòu)建路徑

[中圖分類號(hào)]D621 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ? [文章編號(hào)]1672-2426（2015）07-0022-04

黨的十八大首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，并指出要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[1];黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步闡明：“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，[2]這為全面推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展指明了前進(jìn)的方向。當(dāng)前，在我國政治生活中，已經(jīng)形成了多層次、多層面、多形式的協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)，但我們必須看到，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的形成還在一個(gè)初步摸索的過程中，各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)調(diào)和合作程度還比較薄弱，缺乏整體性設(shè)計(jì)，在一定程度上影響了協(xié)商民主的實(shí)效性。根據(jù)黨的報(bào)告精神和協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)情境，構(gòu)建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是當(dāng)前發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的必然選擇。①

一、社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的意義

（一）構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系是完善政治體制改革的重要內(nèi)容

根據(jù)我國憲法和法律，我國民主包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)主義協(xié)商民主的提出，使我國“四大民主”發(fā)展為“五大民主”，民主協(xié)商置于民主決策前，形成民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)，即“授權(quán)、協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的權(quán)力運(yùn)行模式。將協(xié)商置于決策前，有效豐富了社會(huì)主義民主的內(nèi)涵。民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。選舉民主是一種間接民主的形式，協(xié)商民主則是一種直接民主的形式。僅僅以投票選舉按照多數(shù)決定原則來實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利，固然有其合理性與必要性，但在實(shí)踐中也往往會(huì)導(dǎo)致“多數(shù)暴政”，影響公民對政治參與的熱情。而協(xié)商民主以討論為中心，以平等、理性為基礎(chǔ)，以共識(shí)為目標(biāo)，它關(guān)注的是決策前的協(xié)商，它對選舉民主是一種有益的補(bǔ)充，能夠有效彰顯社會(huì)主義民主的實(shí)質(zhì)和價(jià)值。

（二）構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的執(zhí)政能力的重要形式

政黨的首要目標(biāo)就是要贏得政治地位并掌握執(zhí)政權(quán)。[3]著眼當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢，黨的十八大報(bào)告指出，中國共產(chǎn)黨面臨四種艱巨考驗(yàn)：“執(zhí)政的考驗(yàn)、改革開放的考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)、外部環(huán)境的考驗(yàn)”，執(zhí)政的考驗(yàn)居于四種考驗(yàn)之首。如何才能提高黨的執(zhí)政能力呢？社會(huì)主義協(xié)商民主提供了一種有效方式。黨的科學(xué)執(zhí)政就是黨要遵循執(zhí)政的客觀規(guī)律，掌握科學(xué)執(zhí)政的有效方法。黨的科學(xué)執(zhí)政首先離不開科學(xué)決策，科學(xué)決策是科學(xué)執(zhí)政的前提。黨采取黨內(nèi)協(xié)商、黨政協(xié)商、黨際協(xié)商、黨群協(xié)商等形式，集思廣益，能夠使黨的決策建立在廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)之上，有效避免和減少?zèng)Q策失誤，有利于提高決策的科學(xué)化水平。同時(shí)，通過協(xié)商，使決策的出臺(tái)、法律的規(guī)定等能夠得到廣泛的支持，具有深厚的民意基礎(chǔ)，有利于決策的貫徹執(zhí)行。更重要的一點(diǎn)是，協(xié)商不僅可以實(shí)行于決策前，也可實(shí)施在決策實(shí)施中和決策實(shí)施后，有利于增強(qiáng)人民監(jiān)督，及時(shí)糾偏錯(cuò)誤的航向，使黨民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的機(jī)制更加完善。

（三）構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要手段

擴(kuò)大公民有序政治參與，是當(dāng)前和今后民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。隨著改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出利益主體多元化、組織形式多樣化、社會(huì)矛盾復(fù)雜化的特點(diǎn)，公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、公平意識(shí)普遍增強(qiáng)，通過發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主制度，能夠有效拓寬社會(huì)利益表達(dá)渠道，使各種意見和訴求得到有序的表達(dá)。這種意見和訴求的表達(dá)過程，正是實(shí)施協(xié)商民主的過程，協(xié)商民主的本質(zhì)也就是公民有序政治參與。

（四）構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧的重要基礎(chǔ)

對于后發(fā)現(xiàn)代化國家來說，中國政治快速實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不同的族群、社會(huì)組織、個(gè)人的利益訴求日益呈現(xiàn)多元化、多樣化的發(fā)展態(tài)勢。個(gè)人與社會(huì)、社會(huì)組織與國家、階層與階層等關(guān)系變得極為復(fù)雜，矛盾不斷加劇、沖突不斷頻發(fā)，社會(huì)認(rèn)同出現(xiàn)碎片化趨勢，不可避免遇到影響國家發(fā)展的瓶頸性問題，所以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與和諧是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的首要條件。如何破解社會(huì)矛盾，協(xié)商民主給我們提供了有益的思路。協(xié)商民主是一種“包容式發(fā)展”，每個(gè)人都有權(quán)參與公共事務(wù)，充分表達(dá)個(gè)人的見解，并能受到參與集體的重視;在尊重差異的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商對話，能夠在不一致中尋找最大化的一致;以“協(xié)商型信任”實(shí)現(xiàn)有序政治參與，以理解和寬容消弭分歧，有利于促進(jìn)社會(huì)向安定有序、和諧互助的方向發(fā)展?？傊瑓f(xié)商民主承認(rèn)利益多元化，能夠以理性包容的態(tài)度開展協(xié)商對話，尋求共識(shí)，因而能夠較好地處理各方的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與和諧。

二、社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的困境

一是法律法規(guī)不夠健全，缺乏權(quán)威性。馬德普認(rèn)為：“民主制度化過程是民主的各種規(guī)范逐步法律化的過程?！盵4]協(xié)商民主與選舉民主同為中國特色社會(huì)主義民主的基本形式，但兩者法律地位并不對等，憲法中對選舉民主作了比較詳細(xì)的規(guī)定，賦予選舉民主法律上的權(quán)威性;而對協(xié)商民主，只是在序言中對人民政協(xié)作了比較簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定，除此之外沒有任何其他相關(guān)法律條文對人民政協(xié)的職權(quán)、原則、運(yùn)行等做出說明，也沒有對協(xié)商民主的概念及其政治地位給予確認(rèn)。1982年通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，雖經(jīng)過多次修訂，但畢竟是一個(gè)組織的規(guī)則，只能局限于該組織本身發(fā)揮作用。1989年和2006年中共中央分別出臺(tái)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，對人民政協(xié)職能作了進(jìn)一步明確，但這只是一種意見，怎么落實(shí)需要法律法規(guī)的支撐。推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展，理應(yīng)從法律法規(guī)的高度明確其政治地位和性質(zhì)，防止人為因素的干擾導(dǎo)致協(xié)商不能有效進(jìn)行或流于形式主義。

二是協(xié)商隨意性較大，缺乏規(guī)則性?，F(xiàn)階段，我國協(xié)商民主最主要的問題就是存在很大的隨意性，比如，有的協(xié)商，名為協(xié)商，實(shí)則為通報(bào)會(huì);有的協(xié)商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識(shí);甚至有的協(xié)商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權(quán)，不能清晰表達(dá)協(xié)商主旨，等等，這主要源于協(xié)商程序沒有有效建立起來，對協(xié)商的議題遴選、提案報(bào)批和論證缺乏相應(yīng)的程序和機(jī)制保障，對協(xié)商的日程、環(huán)節(jié)、方法沒有統(tǒng)一的規(guī)定。此外，協(xié)商民主不僅是民主決策過程，同時(shí)也是決策糾錯(cuò)過程，但現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，難以對決策形成閉環(huán)回路，導(dǎo)致決策的效果難以反饋，影響決策的有效落實(shí)。因此，在協(xié)商民主制度化過程中，要特別注重程序性的構(gòu)建，確保協(xié)商民主運(yùn)行暢達(dá)，效果明顯。

三是彼此獨(dú)立分割，缺乏聯(lián)動(dòng)性。按照黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”要求，協(xié)商民主制度需要橫向聯(lián)動(dòng)、縱向連接，上下左右凝成一體。但目前還沒有建立起這樣的體制機(jī)制。例如，從政治體系上看，人民政協(xié)與人大、政府互為補(bǔ)充，形成國家層面黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大決定、政府執(zhí)行的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，但由于人民政協(xié)非國家權(quán)力機(jī)關(guān)，與人大、政府具有不對等性，缺乏法律法規(guī)的有力支撐，因而不能有效互聯(lián)互動(dòng)。再比如，根據(jù)政協(xié)章程，全國政協(xié)與地方政協(xié)（省、市、縣等）、上一級(jí)政協(xié)與下一級(jí)政協(xié)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但上一級(jí)政協(xié)以什么方式指導(dǎo)和監(jiān)督還缺乏明確規(guī)定，仍需要進(jìn)一步抓好制度設(shè)計(jì)和機(jī)制落實(shí)。

三、社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的路徑

一是構(gòu)建“體”，即搭建協(xié)商民主的依托平臺(tái)，解決“廣泛多層”的問題?！绑w”是協(xié)商民主的“骨架”，是硬件系統(tǒng)，是社會(huì)主義協(xié)商民主制度依托的基礎(chǔ)。它需要把握兩個(gè)方面的內(nèi)容：一要把握社會(huì)主義協(xié)商民主制度與中國特色社會(huì)主義制度的關(guān)系。中國特色社會(huì)主義制度主要包括人民代表制度的根本政治制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的基本政治制度。根本政治制度、基本政治制度是一種宏觀性的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題和民主保障制度，是一種基礎(chǔ)型制度;協(xié)商民主作為一種民主制度，它是一種泛指，而不是一種特指的具體制度，它充分嵌入中國特色社會(huì)主義制度之中，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力保障性的制度，是一種優(yōu)化型制度。社會(huì)主義協(xié)商民主嵌入人民代表大會(huì)制度形成立法協(xié)商的形態(tài)，嵌入中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度形成黨際協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的形態(tài)，嵌入民族區(qū)域自治制度形成民族協(xié)商的形態(tài)，嵌入基層群眾自治制度形成社會(huì)協(xié)商的形態(tài)。二要把握社會(huì)主義協(xié)商民主制度的具體內(nèi)容。從橫向上看，社會(huì)主義協(xié)商民主主要包括“國家——政黨——社會(huì)”三個(gè)層面。從國家層面來看，包括人大的立法協(xié)商、政府協(xié)商、公民陪審制度等;從政黨層面來看，包括政治協(xié)商（黨際協(xié)商、政協(xié)協(xié)商）、黨內(nèi)協(xié)商、黨群協(xié)商等;從社會(huì)層面來看，包括村民（居民）協(xié)商、企事業(yè)內(nèi)部協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等。各個(gè)層面的協(xié)商民主形式雖多種多樣，但實(shí)踐最多影響最廣的主要是政治協(xié)商、政府協(xié)商和社會(huì)協(xié)商這三種形式的協(xié)商，這些多層面、多形式的協(xié)商民主體現(xiàn)了協(xié)商民主的廣泛性。從縱向上看，社會(huì)主義協(xié)商民主包括“國家——地方——基層”三個(gè)層次，形成全國性協(xié)商民主制度、地方協(xié)商民主制度和基層協(xié)商民主制度，這體現(xiàn)出社會(huì)主義協(xié)商民主的多層次性。三個(gè)層次的關(guān)系：全國性協(xié)商民主制度是中樞，地方協(xié)商民主制度是主體，基層協(xié)商民主制度是根基。

二是構(gòu)建“魂”，即推進(jìn)協(xié)商民主的制度化，解決“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的問題。“魂”是協(xié)商民主的“血肉”，是軟件系統(tǒng)，是社會(huì)主義協(xié)商民主制度運(yùn)行的基本保障。美國政治學(xué)者亨廷頓指出：“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，[5]當(dāng)前，社會(huì)主義協(xié)商民主規(guī)則性協(xié)同性法理性相對闕如，推進(jìn)協(xié)商民主的制度化是當(dāng)務(wù)之急。通過加強(qiáng)協(xié)商民主制度化，促進(jìn)民眾與協(xié)商民主制度之間的規(guī)范性聯(lián)系，增強(qiáng)民眾對社會(huì)主義協(xié)商民主制度的認(rèn)同和理解，有效建構(gòu)起協(xié)商民主制度的合法性。制度化需要通過科學(xué)的程序設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范來保障。對于社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化，社會(huì)主義協(xié)商民主雖然已有了初步的制度形式，但其具體的程序、技術(shù)還需進(jìn)一步設(shè)計(jì)與重構(gòu)。在程序設(shè)計(jì)方面，要確保協(xié)商民主程序的合理性和可操作性。協(xié)商民主的程序主要包括五個(gè)要素，即協(xié)商議題是什么、與誰協(xié)商、在哪協(xié)商、怎樣協(xié)商和協(xié)商結(jié)果，要針對各個(gè)層面各個(gè)領(lǐng)域協(xié)商民主的實(shí)際情況，一一細(xì)化明確，力避模糊、原則和抽象。在技術(shù)規(guī)范方面，要確保協(xié)商民主程序的品質(zhì)性和權(quán)威性。一方面，要始終堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)的原則、和而不同的原則、平等包容的原則、和諧共進(jìn)的原則，等等，確保協(xié)商民主高質(zhì)高效;另一方面，要努力通過立法的形式對社會(huì)主義協(xié)商民主的地位和運(yùn)行機(jī)制予以保障，確保協(xié)商民主的權(quán)威性。

三是構(gòu)建“融”，即實(shí)現(xiàn)各層面各形式協(xié)商民主良好的互動(dòng)性，解決“系統(tǒng)性”的問題。“融”是從宏觀的視角探索協(xié)商民主的整體效能。按照阿爾蒙德和伊斯頓的看法，人類社會(huì)的政治活動(dòng)是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。協(xié)商民主是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，它不是單邊突進(jìn)的，而是作為一個(gè)系統(tǒng)和整體在中國民主政治架構(gòu)中不斷演進(jìn)和發(fā)展的。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，社會(huì)主義協(xié)商民主還沒有實(shí)現(xiàn)很好的互動(dòng)性，彼此連接比較松散，嚴(yán)重制約著協(xié)商民主整體效能的發(fā)揮。對此，首先，要建立一元領(lǐng)導(dǎo)、多元協(xié)同的參與機(jī)制。張獻(xiàn)生指出，“強(qiáng)調(diào)絕對平等的協(xié)商，要求各參與主體地位完全平等、信息相互對稱和利益共存共贏，實(shí)際上是反對領(lǐng)導(dǎo)、缺乏權(quán)威和核心的‘馬鈴薯式的協(xié)商”。[6]中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表著最廣大人民群眾的根本利益。我國是一個(gè)人口大國，社會(huì)階層復(fù)雜、利益主體多元，在這樣一個(gè)復(fù)雜多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，要發(fā)展協(xié)商民主，首先必須確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，才有利于消弭分歧，達(dá)成共識(shí)。同時(shí)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府負(fù)總責(zé)、社會(huì)組織協(xié)同、公民廣泛參與的良好局面。其次，要建立原則性和靈活性相結(jié)合的協(xié)同機(jī)制。對于關(guān)系國計(jì)民生的重大問題，要堅(jiān)持“黨委決策——政協(xié)協(xié)商——人大決定——政府執(zhí)行”的程序，要通過法律等手段提高政協(xié)的地位，確保協(xié)商共識(shí)的正確性和決策實(shí)施的成效性，有效規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);對于一般性的協(xié)商，要根據(jù)協(xié)商議題的需要靈活協(xié)同。例如，對于社會(huì)群體之間的一般性矛盾，群體內(nèi)部開展協(xié)商就能解決就盡量不要其他組織或個(gè)人參與進(jìn)來，以節(jié)約協(xié)商成本;如果矛盾呈現(xiàn)激化狀態(tài)，群體內(nèi)部協(xié)商不能解決時(shí)就要通過政府協(xié)商或黨群協(xié)商來進(jìn)行解決，甚至通過國家層面的協(xié)商進(jìn)行解決。最后，要建立資源共享的機(jī)制。特別要注重運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等形式，通過共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理，打破各協(xié)商形式之間條塊分割的模式，實(shí)現(xiàn)各層次、各層面、各形式的協(xié)商民主互聯(lián)互通，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

總之，社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建需要從“體”、“魂”和“融”著手，三者缺一不可?！绑w”是構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系的基礎(chǔ)，“魂”賦予社會(huì)主義協(xié)商民主生機(jī)和活力，“融”才能發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主強(qiáng)大的整體效能。

注釋：

①黨的十八大報(bào)告提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化”的要求;十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的要求。這兩個(gè)報(bào)告雖然用語不同，實(shí)則是一種互補(bǔ)和拓展的關(guān)系，因?yàn)椤俺绦蚝侠怼h(huán)節(jié)完整”本身就是制度化的重要內(nèi)容。因此，從協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)路來看，構(gòu)建“廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主體系是發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的必然選擇。

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責(zé)任編輯 ?宋桂祝