社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的意義、困境及路徑※

方劉松 彭懿現(xiàn)子

（南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003）

黨的十八大首次提出 “社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，并指出要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[1]；黨的十八屆三中全會進(jìn)一步闡明：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，[2]這為全面推進(jìn)社會主義協(xié)商民主的發(fā)展指明了前進(jìn)的方向。當(dāng)前，在我國政治生活中，已經(jīng)形成了多層次、多層面、多形式的協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)，但我們必須看到，這個網(wǎng)絡(luò)的形成還在一個初步摸索的過程中，各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)調(diào)和合作程度還比較薄弱，缺乏整體性設(shè)計(jì)，在一定程度上影響了協(xié)商民主的實(shí)效性。根據(jù)黨的報(bào)告精神和協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)情境，構(gòu)建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是當(dāng)前發(fā)展社會主義協(xié)商民主的必然選擇。①

一、社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的意義

（一）構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系是完善政治體制改革的重要內(nèi)容

根據(jù)我國憲法和法律，我國民主包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。社會主義協(xié)商民主的提出，使我國“四大民主”發(fā)展為“五大民主”，民主協(xié)商置于民主決策前，形成民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個環(huán)節(jié)，即“授權(quán)、協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的權(quán)力運(yùn)行模式。將協(xié)商置于決策前，有效豐富了社會主義民主的內(nèi)涵。民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。選舉民主是一種間接民主的形式，協(xié)商民主則是一種直接民主的形式。僅僅以投票選舉按照多數(shù)決定原則來實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利，固然有其合理性與必要性，但在實(shí)踐中也往往會導(dǎo)致“多數(shù)暴政”，影響公民對政治參與的熱情。而協(xié)商民主以討論為中心，以平等、理性為基礎(chǔ)，以共識為目標(biāo)，它關(guān)注的是決策前的協(xié)商，它對選舉民主是一種有益的補(bǔ)充，能夠有效彰顯社會主義民主的實(shí)質(zhì)和價(jià)值。

（二）構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的執(zhí)政能力的重要形式

政黨的首要目標(biāo)就是要贏得政治地位并掌握執(zhí)政權(quán)。[3]著眼當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢，黨的十八大報(bào)告指出，中國共產(chǎn)黨面臨四種艱巨考驗(yàn)：“執(zhí)政的考驗(yàn)、改革開放的考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)、外部環(huán)境的考驗(yàn)”，執(zhí)政的考驗(yàn)居于四種考驗(yàn)之首。如何才能提高黨的執(zhí)政能力呢?社會主義協(xié)商民主提供了一種有效方式。黨的科學(xué)執(zhí)政就是黨要遵循執(zhí)政的客觀規(guī)律，掌握科學(xué)執(zhí)政的有效方法。黨的科學(xué)執(zhí)政首先離不開科學(xué)決策，科學(xué)決策是科學(xué)執(zhí)政的前提。黨采取黨內(nèi)協(xié)商、黨政協(xié)商、黨際協(xié)商、黨群協(xié)商等形式，集思廣益，能夠使黨的決策建立在廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)之上，有效避免和減少決策失誤，有利于提高決策的科學(xué)化水平。同時(shí)，通過協(xié)商，使決策的出臺、法律的規(guī)定等能夠得到廣泛的支持，具有深厚的民意基礎(chǔ)，有利于決策的貫徹執(zhí)行。更重要的一點(diǎn)是，協(xié)商不僅可以實(shí)行于決策前，也可實(shí)施在決策實(shí)施中和決策實(shí)施后，有利于增強(qiáng)人民監(jiān)督，及時(shí)糾偏錯誤的航向，使黨民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的機(jī)制更加完善。

（三）構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系是擴(kuò)大公民有序政治參與的重要手段

擴(kuò)大公民有序政治參與，是當(dāng)前和今后民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。隨著改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的社會發(fā)展呈現(xiàn)出利益主體多元化、組織形式多樣化、社會矛盾復(fù)雜化的特點(diǎn)，公民的主體意識、權(quán)利意識、參與意識、公平意識普遍增強(qiáng)，通過發(fā)展社會主義協(xié)商民主制度，能夠有效拓寬社會利益表達(dá)渠道，使各種意見和訴求得到有序的表達(dá)。這種意見和訴求的表達(dá)過程，正是實(shí)施協(xié)商民主的過程，協(xié)商民主的本質(zhì)也就是公民有序政治參與。

（四）構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系是實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)與和諧的重要基礎(chǔ)

對于后發(fā)現(xiàn)代化國家來說，中國政治快速實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不同的族群、社會組織、個人的利益訴求日益呈現(xiàn)多元化、多樣化的發(fā)展態(tài)勢。個人與社會、社會組織與國家、階層與階層等關(guān)系變得極為復(fù)雜，矛盾不斷加劇、沖突不斷頻發(fā)，社會認(rèn)同出現(xiàn)碎片化趨勢，不可避免遇到影響國家發(fā)展的瓶頸性問題，所以實(shí)現(xiàn)社會的團(tuán)結(jié)與和諧是社會穩(wěn)定發(fā)展的首要條件。如何破解社會矛盾，協(xié)商民主給我們提供了有益的思路。協(xié)商民主是一種“包容式發(fā)展”，每個人都有權(quán)參與公共事務(wù)，充分表達(dá)個人的見解，并能受到參與集體的重視；在尊重差異的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商對話，能夠在不一致中尋找最大化的一致；以“協(xié)商型信任”實(shí)現(xiàn)有序政治參與，以理解和寬容消弭分歧，有利于促進(jìn)社會向安定有序、和諧互助的方向發(fā)展。總之，協(xié)商民主承認(rèn)利益多元化，能夠以理性包容的態(tài)度開展協(xié)商對話，尋求共識，因而能夠較好地處理各方的利益，實(shí)現(xiàn)社會的團(tuán)結(jié)與和諧。

二、社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的困境

一是法律法規(guī)不夠健全，缺乏權(quán)威性。馬德普認(rèn)為：“民主制度化過程是民主的各種規(guī)范逐步法律化的過程。”[4]協(xié)商民主與選舉民主同為中國特色社會主義民主的基本形式，但兩者法律地位并不對等，憲法中對選舉民主作了比較詳細(xì)的規(guī)定，賦予選舉民主法律上的權(quán)威性；而對協(xié)商民主，只是在序言中對人民政協(xié)作了比較簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定，除此之外沒有任何其他相關(guān)法律條文對人民政協(xié)的職權(quán)、原則、運(yùn)行等做出說明，也沒有對協(xié)商民主的概念及其政治地位給予確認(rèn)。1982年通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》，雖經(jīng)過多次修訂，但畢竟是一個組織的規(guī)則，只能局限于該組織本身發(fā)揮作用。1989年和2006年中共中央分別出臺了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，對人民政協(xié)職能作了進(jìn)一步明確，但這只是一種意見，怎么落實(shí)需要法律法規(guī)的支撐。推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展，理應(yīng)從法律法規(guī)的高度明確其政治地位和性質(zhì)，防止人為因素的干擾導(dǎo)致協(xié)商不能有效進(jìn)行或流于形式主義。

二是協(xié)商隨意性較大，缺乏規(guī)則性?，F(xiàn)階段，我國協(xié)商民主最主要的問題就是存在很大的隨意性，比如，有的協(xié)商，名為協(xié)商，實(shí)則為通報(bào)會；有的協(xié)商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識；甚至有的協(xié)商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權(quán)，不能清晰表達(dá)協(xié)商主旨，等等，這主要源于協(xié)商程序沒有有效建立起來，對協(xié)商的議題遴選、提案報(bào)批和論證缺乏相應(yīng)的程序和機(jī)制保障，對協(xié)商的日程、環(huán)節(jié)、方法沒有統(tǒng)一的規(guī)定。此外，協(xié)商民主不僅是民主決策過程，同時(shí)也是決策糾錯過程，但現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，難以對決策形成閉環(huán)回路，導(dǎo)致決策的效果難以反饋，影響決策的有效落實(shí)。因此，在協(xié)商民主制度化過程中，要特別注重程序性的構(gòu)建，確保協(xié)商民主運(yùn)行暢達(dá)，效果明顯。

三是彼此獨(dú)立分割，缺乏聯(lián)動性。按照黨的十八屆三中全會有關(guān)“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”要求，協(xié)商民主制度需要橫向聯(lián)動、縱向連接，上下左右凝成一體。但目前還沒有建立起這樣的體制機(jī)制。例如，從政治體系上看，人民政協(xié)與人大、政府互為補(bǔ)充，形成國家層面黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大決定、政府執(zhí)行的聯(lián)動關(guān)系，但由于人民政協(xié)非國家權(quán)力機(jī)關(guān)，與人大、政府具有不對等性，缺乏法律法規(guī)的有力支撐，因而不能有效互聯(lián)互動。再比如，根據(jù)政協(xié)章程，全國政協(xié)與地方政協(xié)（省、市、縣等）、上一級政協(xié)與下一級政協(xié)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但上一級政協(xié)以什么方式指導(dǎo)和監(jiān)督還缺乏明確規(guī)定，仍需要進(jìn)一步抓好制度設(shè)計(jì)和機(jī)制落實(shí)。

三、社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的路徑

一是構(gòu)建“體”，即搭建協(xié)商民主的依托平臺，解決“廣泛多層”的問題。“體”是協(xié)商民主的“骨架”，是硬件系統(tǒng)，是社會主義協(xié)商民主制度依托的基礎(chǔ)。它需要把握兩個方面的內(nèi)容：一要把握社會主義協(xié)商民主制度與中國特色社會主義制度的關(guān)系。中國特色社會主義制度主要包括人民代表制度的根本政治制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度的基本政治制度。根本政治制度、基本政治制度是一種宏觀性的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題和民主保障制度，是一種基礎(chǔ)型制度；協(xié)商民主作為一種民主制度，它是一種泛指，而不是一種特指的具體制度，它充分嵌入中國特色社會主義制度之中，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力保障性的制度，是一種優(yōu)化型制度。社會主義協(xié)商民主嵌入人民代表大會制度形成立法協(xié)商的形態(tài)，嵌入中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度形成黨際協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的形態(tài)，嵌入民族區(qū)域自治制度形成民族協(xié)商的形態(tài)，嵌入基層群眾自治制度形成社會協(xié)商的形態(tài)。二要把握社會主義協(xié)商民主制度的具體內(nèi)容。從橫向上看，社會主義協(xié)商民主主要包括 “國家——政黨——社會”三個層面。從國家層面來看，包括人大的立法協(xié)商、政府協(xié)商、公民陪審制度等；從政黨層面來看，包括政治協(xié)商（黨際協(xié)商、政協(xié)協(xié)商）、黨內(nèi)協(xié)商、黨群協(xié)商等；從社會層面來看，包括村民（居民）協(xié)商、企事業(yè)內(nèi)部協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等。各個層面的協(xié)商民主形式雖多種多樣，但實(shí)踐最多影響最廣的主要是政治協(xié)商、政府協(xié)商和社會協(xié)商這三種形式的協(xié)商，這些多層面、多形式的協(xié)商民主體現(xiàn)了協(xié)商民主的廣泛性。從縱向上看，社會主義協(xié)商民主包括“國家——地方——基層”三個層次，形成全國性協(xié)商民主制度、地方協(xié)商民主制度和基層協(xié)商民主制度，這體現(xiàn)出社會主義協(xié)商民主的多層次性。三個層次的關(guān)系：全國性協(xié)商民主制度是中樞，地方協(xié)商民主制度是主體，基層協(xié)商民主制度是根基。

二是構(gòu)建“魂”，即推進(jìn)協(xié)商民主的制度化，解決“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的問題?！盎辍笔菂f(xié)商民主的“血肉”，是軟件系統(tǒng)，是社會主義協(xié)商民主制度運(yùn)行的基本保障。美國政治學(xué)者亨廷頓指出：“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，[5]當(dāng)前，社會主義協(xié)商民主規(guī)則性協(xié)同性法理性相對闕如，推進(jìn)協(xié)商民主的制度化是當(dāng)務(wù)之急。通過加強(qiáng)協(xié)商民主制度化，促進(jìn)民眾與協(xié)商民主制度之間的規(guī)范性聯(lián)系，增強(qiáng)民眾對社會主義協(xié)商民主制度的認(rèn)同和理解，有效建構(gòu)起協(xié)商民主制度的合法性。制度化需要通過科學(xué)的程序設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范來保障。對于社會主義協(xié)商民主的制度化，社會主義協(xié)商民主雖然已有了初步的制度形式，但其具體的程序、技術(shù)還需進(jìn)一步設(shè)計(jì)與重構(gòu)。在程序設(shè)計(jì)方面，要確保協(xié)商民主程序的合理性和可操作性。協(xié)商民主的程序主要包括五個要素，即協(xié)商議題是什么、與誰協(xié)商、在哪協(xié)商、怎樣協(xié)商和協(xié)商結(jié)果，要針對各個層面各個領(lǐng)域協(xié)商民主的實(shí)際情況，一一細(xì)化明確，力避模糊、原則和抽象。在技術(shù)規(guī)范方面，要確保協(xié)商民主程序的品質(zhì)性和權(quán)威性。一方面，要始終堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)的原則、和而不同的原則、平等包容的原則、和諧共進(jìn)的原則，等等，確保協(xié)商民主高質(zhì)高效；另一方面，要努力通過立法的形式對社會主義協(xié)商民主的地位和運(yùn)行機(jī)制予以保障，確保協(xié)商民主的權(quán)威性。

三是構(gòu)建“融”，即實(shí)現(xiàn)各層面各形式協(xié)商民主良好的互動性，解決“系統(tǒng)性”的問題?！叭凇笔菑暮暧^的視角探索協(xié)商民主的整體效能。按照阿爾蒙德和伊斯頓的看法，人類社會的政治活動是一個有機(jī)系統(tǒng)。協(xié)商民主是一個有機(jī)系統(tǒng)，它不是單邊突進(jìn)的，而是作為一個系統(tǒng)和整體在中國民主政治架構(gòu)中不斷演進(jìn)和發(fā)展的。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，社會主義協(xié)商民主還沒有實(shí)現(xiàn)很好的互動性，彼此連接比較松散，嚴(yán)重制約著協(xié)商民主整體效能的發(fā)揮。對此，首先，要建立一元領(lǐng)導(dǎo)、多元協(xié)同的參與機(jī)制。張獻(xiàn)生指出，“強(qiáng)調(diào)絕對平等的協(xié)商，要求各參與主體地位完全平等、信息相互對稱和利益共存共贏，實(shí)際上是反對領(lǐng)導(dǎo)、缺乏權(quán)威和核心的‘馬鈴薯式的協(xié)商’”。[6]中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表著最廣大人民群眾的根本利益。我國是一個人口大國，社會階層復(fù)雜、利益主體多元，在這樣一個復(fù)雜多元的社會現(xiàn)實(shí)中，要發(fā)展協(xié)商民主，首先必須確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，才有利于消弭分歧，達(dá)成共識。同時(shí)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府負(fù)總責(zé)、社會組織協(xié)同、公民廣泛參與的良好局面。其次，要建立原則性和靈活性相結(jié)合的協(xié)同機(jī)制。對于關(guān)系國計(jì)民生的重大問題，要堅(jiān)持“黨委決策——政協(xié)協(xié)商——人大決定——政府執(zhí)行”的程序，要通過法律等手段提高政協(xié)的地位，確保協(xié)商共識的正確性和決策實(shí)施的成效性，有效規(guī)避社會風(fēng)險(xiǎn)；對于一般性的協(xié)商，要根據(jù)協(xié)商議題的需要靈活協(xié)同。例如，對于社會群體之間的一般性矛盾，群體內(nèi)部開展協(xié)商就能解決就盡量不要其他組織或個人參與進(jìn)來，以節(jié)約協(xié)商成本；如果矛盾呈現(xiàn)激化狀態(tài)，群體內(nèi)部協(xié)商不能解決時(shí)就要通過政府協(xié)商或黨群協(xié)商來進(jìn)行解決，甚至通過國家層面的協(xié)商進(jìn)行解決。最后，要建立資源共享的機(jī)制。特別要注重運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等形式，通過共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理，打破各協(xié)商形式之間條塊分割的模式，實(shí)現(xiàn)各層次、各層面、各形式的協(xié)商民主互聯(lián)互通，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。

總之，社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建需要從“體”、“魂”和“融”著手，三者缺一不可。 “體”是構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系的基礎(chǔ)，“魂”賦予社會主義協(xié)商民主生機(jī)和活力，“融”才能發(fā)揮社會主義協(xié)商民主強(qiáng)大的整體效能。

注釋：

①黨的十八大報(bào)告提出 “推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化”的要求；十八屆三中全會提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的要求。這兩個報(bào)告雖然用語不同，實(shí)則是一種互補(bǔ)和拓展的關(guān)系，因?yàn)椤俺绦蚝侠怼h(huán)節(jié)完整”本身就是制度化的重要內(nèi)容。因此，從協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)路來看，構(gòu)建“廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主體系是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的必然選擇。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2013：26.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：29.

[3]習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報(bào)，2014-01-01（2）.

[4]馬德普，涂曉芳.民主制度化初探[J].河南：鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），1999，（4）：30.

[5][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：20.

[6]張獻(xiàn)生，吳茜.西方協(xié)商民主理論與我國社會主義民主政治[J].中國特色社會主義研究，2004（3）：14.