民事再審檢察建議存在的問(wèn)題及完善

陳曄　李莉

內(nèi)容摘要：再審檢察建議的效力和適用范圍都是再審檢察建議制度的重要內(nèi)容。目前，再審檢察建議的效力非常模糊，其適用范圍也不夠明晰，從而為再審檢察建議的運(yùn)用造成了諸多障礙。要發(fā)揮再審檢察建議應(yīng)有的作用，既需要檢察機(jī)關(guān)重視和合理運(yùn)用，也需要法院的支持和配合。本文通過(guò)分析再審檢察建議的效力模式、適用范圍法律規(guī)范及實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策，完善民事再審檢察建議制度。

關(guān)鍵詞：再審檢察建議 效力模式 適用范圍 問(wèn)題和對(duì)策

民事再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些確有錯(cuò)誤的法院民事裁判，不采用抗訴形式，而是向法院提出再審檢察建議，由法院自行啟動(dòng)再審程序重新審理的監(jiān)督方式。

一、再審檢察建議的效力模式及其存在的問(wèn)題

（一）再審檢察建議的效力模式

民事再審檢察建議效力模式的構(gòu)建，主要有三類(lèi)：一是賦予再審檢察建議與抗訴同等效力，即檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)法院發(fā)出再審檢察建議后，法院必須啟動(dòng)再審。二是由法院一般部門(mén)（如審監(jiān)庭）對(duì)再審檢察建議在一定期限內(nèi)進(jìn)行審查，決定是否采納，并進(jìn)行回復(fù)。三是由法院特殊部門(mén)（審判委員會(huì)）討論決定再審檢察建議提出的理由是否成立，并作出決定。[1]第一類(lèi)將再審檢察建議等同于抗訴，實(shí)質(zhì)上是賦予各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院有抗訴權(quán)，將導(dǎo)致檢察權(quán)的膨脹，法院判決的既判力難以得到保障。[2]后兩類(lèi)均不具有程序上啟動(dòng)再審的強(qiáng)制性，法院具有實(shí)質(zhì)上的審查決定權(quán)。二者的區(qū)別在于適用不同的審查程序，使再審檢察建議獲得不同的效力等級(jí)。2013年9月最高人民檢察院通過(guò)實(shí)施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)督規(guī)則》）明確了檢察建議不具有與抗訴相同的效力、不得與抗訴同時(shí)使用的一般原則，否定了第一類(lèi)效力模式，但其對(duì)效力模式的規(guī)定并不全面。

再審檢察建議雖稱(chēng)之為“建議”，但并非毫無(wú)強(qiáng)制力，“建議”之前冠以“檢察”二字說(shuō)明這是一種行使國(guó)家權(quán)力的方式，應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家的強(qiáng)制力。[3]這種強(qiáng)制力弱于抗訴，應(yīng)當(dāng)是一種程序性的效力，即人民法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)進(jìn)行審查并將審查結(jié)果正式反饋給檢察機(jī)關(guān)，沒(méi)有依法反饋將要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。也就是說(shuō)，其強(qiáng)制力不在于必然啟動(dòng)再審程序，而在于必然啟動(dòng)法院對(duì)是否啟動(dòng)再審的審查程序。筆者認(rèn)為，再審檢察建議效力模式應(yīng)包含兩個(gè)要素：一是反饋機(jī)制，主要是法院方面的反饋，包括對(duì)再審檢察建議的接收、審查、決定、回復(fù)等內(nèi)容。再審檢察建議的效力模式?jīng)Q定反饋機(jī)制的基本形態(tài)，反饋機(jī)制體現(xiàn)和鞏固再審檢察建議的效力。二是效力補(bǔ)強(qiáng)機(jī)制，由于再審檢察建議的強(qiáng)制力弱，同級(jí)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)還需要賦予檢察機(jī)關(guān)一定的措施予以保障。例如，《監(jiān)督規(guī)則》第117條規(guī)定了跟進(jìn)監(jiān)督和提請(qǐng)上級(jí)院監(jiān)督的兩種后續(xù)監(jiān)督方式來(lái)補(bǔ)強(qiáng)再審檢察建議的監(jiān)督效力。

（二）當(dāng)前再審檢察建議效力模式存在的問(wèn)題

再審檢察建議的效力模式不夠明確完整，自身結(jié)構(gòu)存在一些問(wèn)題，由此衍生出一些在實(shí)際中運(yùn)行的困難。

1.再審檢察建議缺乏明確的反饋機(jī)制，對(duì)協(xié)調(diào)工作的依賴(lài)程度過(guò)高。再審檢察建議具體適用的法律依據(jù)只有檢察機(jī)關(guān)的《監(jiān)督規(guī)則》，無(wú)法規(guī)范法院的反饋行為，由此產(chǎn)生了兩個(gè)后果。一是實(shí)踐中法院的反饋形式存在較大差異，受理再審檢察建議的部門(mén)、審查機(jī)構(gòu)的級(jí)別、審查方式、處理結(jié)果的回復(fù)方式以及再審后是否告知檢察機(jī)關(guān)開(kāi)庭、檢察機(jī)關(guān)是否派員出席再審、再審結(jié)果是否送達(dá)檢察機(jī)關(guān)等環(huán)節(jié)上，做法大相徑庭。二是再審檢察建議發(fā)揮監(jiān)督效果，高度依賴(lài)“法檢”之間協(xié)商溝通，很大程度上取決于法院的態(tài)度。有數(shù)據(jù)表明，檢察機(jī)關(guān)與法院的溝通協(xié)調(diào)程度與再審檢察建議的運(yùn)行情況呈正相關(guān)。這可能促使民事監(jiān)督的工作重心轉(zhuǎn)向與法院的溝通協(xié)調(diào)，從而影響監(jiān)督本質(zhì)，也可能產(chǎn)生依附法院決定的現(xiàn)象。

2.缺乏跟進(jìn)監(jiān)督的具體規(guī)范。《監(jiān)督規(guī)則》第117條規(guī)定，對(duì)檢察建議逾期未回復(fù)以及檢察建議處理結(jié)果錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)可以跟進(jìn)監(jiān)督或者提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督。這樣的做法存在四個(gè)實(shí)際問(wèn)題：一是法院逾期未回復(fù)的如何認(rèn)定，由檢察機(jī)關(guān)與法院?jiǎn)为?dú)協(xié)商，還是由檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出催促期限作為判斷依據(jù)。二是再審檢察建議的處理結(jié)果錯(cuò)誤與否由提出該建議的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定，還是由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定。三是跟進(jìn)監(jiān)督的方式是否包括所有的民事監(jiān)督手段，能否重復(fù)運(yùn)用。四是再審檢察建議過(guò)多的依靠后續(xù)監(jiān)督方式可能無(wú)法樹(shù)立自身的權(quán)威性，降低當(dāng)事人的信任度。

3.再審檢察建議適用少，法院采納率較低。以天津市為例，轄區(qū)內(nèi)的各檢察機(jī)關(guān)均使用過(guò)再審檢察建議，2003年至2013年的11年間提出再審檢察建議共218件，其中基層檢察機(jī)關(guān)提出201件，占92.2%，基層檢察機(jī)關(guān)平均每年提出再審檢察建議18.3件。18個(gè)區(qū)縣院中，11年間提出再審檢察建議15件以下的有13個(gè)院，占72.2%?？梢?jiàn)，適用再審檢察建議的主要是基層檢察機(jī)關(guān)，但各基層檢察機(jī)關(guān)提出的數(shù)量偏少，適用的情況參差不齊，不均衡。再審檢察建議的采納率也不高，采納總數(shù)88件，平均采納率40.4%，基層檢察機(jī)關(guān)采納總數(shù)83件，采納率41.3%。采納率為40%以下的有10個(gè)基層檢察機(jī)關(guān)，其中采納率是0%的就有6個(gè)基層檢察機(jī)關(guān)。一些檢察機(jī)關(guān)為了考核重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，提出的再審檢察建議缺乏針對(duì)性和說(shuō)理性，影響監(jiān)督效果。

二、再審檢察建議的適用范圍及其存在的問(wèn)題

（一）再審檢察建議的適用范圍

一般而言，符合再審情形的已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定以及損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事調(diào)解書(shū)均可以適用再審檢察建議，即提出再審檢察建議與抗訴、法院?jiǎn)?dòng)再審三者適用的基本情形是一致的?！侗O(jiān)督規(guī)則》將修改后的《民事訴訟法》第200條規(guī)定的13種再審情形分成兩類(lèi)，將其中“原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤”和“審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”的兩個(gè)情形設(shè)定為“應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴”，其余11種情形則可以提出再審檢察建議，以引導(dǎo)各級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)先采用再審檢察建議開(kāi)展同級(jí)監(jiān)督。同時(shí)，《監(jiān)督規(guī)則》第84條規(guī)定了適用再審檢察建議的例外情況，即適用法律錯(cuò)誤的、枉法裁判的、經(jīng)同級(jí)法院再審的、經(jīng)同級(jí)法院審判委員會(huì)討論作出裁判的。除此之外，只要符合法院再審情形，即可提出再審檢察建議。

《監(jiān)督規(guī)則》第87條還對(duì)再審檢察建議與抗訴的銜接作了原則性的規(guī)定，提出再審檢察建議的檢察機(jī)關(guān)一般不得再向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)抗訴。為了避免兩者混同，一般不允許在同一個(gè)案件上既發(fā)再審檢察建議又提請(qǐng)抗訴，或先發(fā)再審檢察建議后提請(qǐng)抗訴。但是由于再審檢察建議強(qiáng)制力弱，如果法院置之不理或者拒絕啟動(dòng)再審，而案件又確有明顯錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)仍然存在向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)抗訴的可能。

（二）再審檢察建議適用范圍存在的問(wèn)題

1.抗訴和再審檢察建議的區(qū)分不明晰。再審檢察建議與抗訴的區(qū)分與銜接應(yīng)當(dāng)明確、順暢。《監(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定11種再審情形“可以”提出再審檢察建議，但這是倡導(dǎo)性的，而非強(qiáng)制性規(guī)定，無(wú)法實(shí)質(zhì)區(qū)分再審檢察建議與抗訴。另外，再審檢察建議強(qiáng)制力弱，又缺乏反饋機(jī)制與跟進(jìn)監(jiān)督的規(guī)范，法院若置之不理或拒絕啟動(dòng)再審，提出再審檢察建議的檢察機(jī)關(guān)還可以視情況向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)抗訴，即再審檢察建議還是要依靠抗訴作為后盾。這樣做有把再審檢察建議實(shí)際效力架空的嫌疑，導(dǎo)致實(shí)踐中更傾向使用抗訴，閑置再審檢察建議。

2.再審檢察建議無(wú)法解決“倒三角”的問(wèn)題。目前，基層檢察機(jī)關(guān)適用再審檢察建議范圍狹窄，《民事訴訟法》確立“法院再審前置”，普通案件經(jīng)過(guò)法院再審后，進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的案件會(huì)有所減少。同時(shí)案件一旦經(jīng)過(guò)二審，因級(jí)別管轄會(huì)進(jìn)入市級(jí)檢察機(jī)關(guān)，而不是基層檢察機(jī)關(guān)，基層檢察機(jī)關(guān)的案源只有一審生效后再審的案件?！侗O(jiān)督規(guī)則》還對(duì)受理一審未上訴案件做出了限制，基層檢察機(jī)關(guān)能夠提出再審檢察建議的案件寥寥無(wú)幾。民事檢察監(jiān)督案件的辦案壓力仍主要集中在市級(jí)檢察機(jī)關(guān)，基層檢察機(jī)關(guān)適用再審檢察建議無(wú)法幫市級(jí)檢察機(jī)關(guān)減壓，反而會(huì)將原本可以提請(qǐng)抗訴的案件留在市級(jí)檢察機(jī)關(guān)。

3.對(duì)調(diào)解書(shū)進(jìn)行監(jiān)督的難題。檢察機(jī)關(guān)參與民事行政訴訟的目的是監(jiān)督法院公權(quán)力行使，維護(hù)國(guó)家利益、公共利益，不是介入普通民事主體之間的糾紛。因此，《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書(shū)可以適用再審檢察建議進(jìn)行監(jiān)督，排除了損害第三人利益的調(diào)解書(shū)。但在實(shí)際案件中，當(dāng)事人雙方的調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形較少，損害第三人利益的情形卻很普遍。尤其近年來(lái)大量涌現(xiàn)的虛假訴訟案件，當(dāng)事人往往通過(guò)惡意串通達(dá)成調(diào)解，侵害案外人利益。在打擊虛假訴訟的制度手段還不完善的情況下，案外人對(duì)以調(diào)解書(shū)為依據(jù)的執(zhí)行有異議，可以就調(diào)解書(shū)向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，但卻不能就該調(diào)解書(shū)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)賹彊z察建議或抗訴監(jiān)督，這種不對(duì)等安排也不合理。

三、改進(jìn)再審檢察建議制度的對(duì)策

（一）明確再審檢察建議的效力，完善反饋機(jī)制

一是最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)共同制定再審檢察建議制度的司法解釋?zhuān)蕴岣咂鋱?zhí)行力。二是詳細(xì)規(guī)定再審檢察建議的接收部門(mén)、實(shí)體審查部門(mén)、審查方式、決定機(jī)構(gòu)、審查回復(fù)時(shí)限和回復(fù)方式等。建議由法院立案部門(mén)負(fù)責(zé)接收，由審監(jiān)庭組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行全面的書(shū)面審理，必要情況下提交審判委員會(huì)研究決定，并在3個(gè)月內(nèi)作出再審或者不予再審的裁定，審查結(jié)果應(yīng)及時(shí)送達(dá)提出再審檢察建議的檢察機(jī)關(guān)。啟動(dòng)再審的，應(yīng)將法律文書(shū)及時(shí)送達(dá)提出再審檢察建議的檢察機(jī)關(guān)，通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭。確保檢察建議與審判監(jiān)督程序的有效銜接，將檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督順暢地轉(zhuǎn)化為法院內(nèi)部監(jiān)督。

（二）明確跟進(jìn)監(jiān)督的規(guī)定

法院審查再審檢察建議的期限以3個(gè)月為宜，逾期未回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先督促法院及時(shí)履行職責(zé)，告知合理期限內(nèi)回復(fù)，若無(wú)回復(fù)可提請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)抗訴，依法監(jiān)督該案。若法院處理結(jié)果錯(cuò)誤，如提出再審檢察建議的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院不予再審的裁定不當(dāng)或法院再審后不糾正錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)備案，由上級(jí)機(jī)關(guān)作出抗訴或者其他處理的決定。明確對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)跟進(jìn)監(jiān)督案件的處理程序、監(jiān)督方式和適用情形等，可以按照程序違法、結(jié)果錯(cuò)誤、處理不當(dāng)?shù)确诸?lèi)，分情況選擇提出抗訴、提出檢察建議等。

（三）明確再審檢察建議的適用范圍

一是以監(jiān)督力度與違法程度相適應(yīng)為原則，進(jìn)一步區(qū)分再審檢察建議與抗訴的適用范圍和銜接關(guān)系。再審檢察建議應(yīng)適用于能夠通過(guò)再審程序予以糾正的判決、裁定、調(diào)解書(shū)，同時(shí)案件的錯(cuò)誤要比較明顯，比較容易認(rèn)定，這樣有利于實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督。如果違法情形嚴(yán)重則應(yīng)適用抗訴。另外，可以根據(jù)實(shí)踐中法院采納率較高的案件類(lèi)型擬定優(yōu)先適用再審檢察建議的情形，并由上級(jí)機(jī)關(guān)建立引導(dǎo)機(jī)制。二是制定再審檢察建議的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范，明確案件的適用條件、處理流程、法律文書(shū)撰寫(xiě)等要求，杜絕造假和濫用。注重法律文書(shū)的說(shuō)理性，真正引起法院的重視，提高采納率。

（四）適當(dāng)增加依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的案件

《監(jiān)督規(guī)則》第23條規(guī)定了民事訴訟監(jiān)督的三種案件來(lái)源，其中第三種“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”可以充分發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的能動(dòng)性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件，基層檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)辦理其他案件、新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)媒介等途徑發(fā)現(xiàn)案件線索，增加案源。同時(shí)，應(yīng)正確行使《民事訴訟法》賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)，在主動(dòng)行使檢察權(quán)時(shí)保持中立原則。對(duì)于侵犯第三人合法權(quán)益的調(diào)解書(shū)，本文建議對(duì)此類(lèi)案件適用再審檢察建議進(jìn)行監(jiān)督。具體原因：一是法院調(diào)解已成為當(dāng)事人惡意串通侵犯第三人合法權(quán)益的慣用手段。對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行監(jiān)督既能保障法院合法行使司法權(quán)，也能與法院一同防范和打擊虛假訴訟，維護(hù)司法權(quán)威。二是對(duì)此類(lèi)案件適用再審檢察建議十分必要，如果僅適用普通的檢察建議，只能對(duì)訴訟程序是否合法進(jìn)行監(jiān)督，而此類(lèi)案件訴訟程序問(wèn)題往往不是關(guān)鍵，關(guān)鍵在于原審中未出現(xiàn)的第三人提出了新的主張和證據(jù)，案件事實(shí)需要重新審理。如果監(jiān)督方式無(wú)法對(duì)案件的結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，錯(cuò)誤無(wú)法得到糾正，第三人的合法權(quán)益很難得到保障。三是增加對(duì)調(diào)解書(shū)的再審檢察建議監(jiān)督可以適當(dāng)擴(kuò)大案源，增加再審檢察建議適用的機(jī)會(huì)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)李德恩，李江寧，陳祺：《論再審檢察建議的制度化》，載《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。

[2]參見(jiàn)張紅衛(wèi)，邊明科，韓新舉：《淺析增強(qiáng)再審檢察建議效力模式之構(gòu)建》，載《才智》2013年第2期。

[3]參見(jiàn)張新：《對(duì)完善檢察建議立法的實(shí)證思考》，載《河北法學(xué)》2010年第11期。