《民事訴訟法》的修改看檢察監(jiān)督體系的完善

楊軍　郝連忠

內容摘要：修改后的《民事訴訟法》是對多年司法改革成績的全面總結，本文圍繞檢察機關民事檢察監(jiān)督的主要內容，從檢察機關在民事訴訟制度體系中的角色定位入手，著重分析檢察機關在執(zhí)行《民事訴訟法》的過程中所遇到的主要問題，并對如何加強和改進民事檢察監(jiān)督工作進行探討，以期更好地發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的法律作用，維護司法公平與公正。

關鍵詞：三位一體 公益訴訟 一次性原則 監(jiān)督結構

一、檢察機關在民事訴訟制度體系中的角色定位

（一）檢察機關民事檢察的發(fā)展及與法院的博弈

新中國成立后，有關民事檢察的立法最早見于1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。1988年6月，最高人民檢察院向各省發(fā)出《關于開展民事訴訟監(jiān)督調查研究和試點工作的通知》。1990年9月，最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合發(fā)出《關于開展民事、經(jīng)濟、行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知》，分別在四川、河南等6?。ㄊ校╅_展民事、行政訴訟監(jiān)督試點工作。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》實施后，檢察機關開始全面履行檢察監(jiān)督職能。最高人民檢察院相繼出臺了有關民事檢察的一系列司法性文件。最高人民檢察院和最高人民法院在民事檢察監(jiān)督上經(jīng)歷了從認識分歧到實踐對抗、從立法部分確認到再實踐的對立到統(tǒng)一的過程。針對最高人民檢察院和最高人民法院間的博弈，全國人大并未及時作出回應，民事訴訟制度一直處于立法授權、司法性文件延伸和擴展法律、立法限制性吸收司法性文件的一種循環(huán)發(fā)展狀態(tài)之中。

（二）檢察機關民事檢察在民事訴訟體系中的作用

修改后的《民事訴訟法》進一步落實了《憲法》中規(guī)定的檢察機關法律監(jiān)督職責，拓展了檢察監(jiān)督范圍，由過去對法院民事審判活動的監(jiān)督變?yōu)閷γ袷略V訟的監(jiān)督，并賦予了對民事執(zhí)行活動和生效調解書監(jiān)督的權力。增加了監(jiān)督方式，最為明顯的是規(guī)定了同級監(jiān)督的檢察建議方式，基層檢察機關對符合《民事訴訟法》第200條規(guī)定情形之一的生效判決、裁定和損害“國家利益和社會公共利益”的調解案件可以直接向同級法院發(fā)出檢察建議。強化了監(jiān)督手段，規(guī)定檢察機關因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或抗訴的需要，可以向當事人或案外人調查核實有關情況。優(yōu)化了監(jiān)督結構，表現(xiàn)為對裁判結果、審判程序和執(zhí)行“三位一體”的監(jiān)督結構。應該欣喜地看到，修改后的《民事訴訟法》確實從制度上強化了民事檢察監(jiān)督，尤其是對調解案件和執(zhí)行案件的監(jiān)督有了法律依據(jù)，并賦予了調查核實權，在司法實踐中也取得了一定的效果。但我們更應該看到，整個民事訴訟制度的構架是以法院民事審判活動為中心，兼帶民事法律監(jiān)督，其優(yōu)先考慮的是如何利于民事審判和訴訟，民事檢察監(jiān)督只是作為完備民事訴訟法律體系的構成部分，并未成為核心內容，檢察機關民事檢察監(jiān)督仍未能破冰。

（三）檢察機關在民事訴訟體系中的定位

《憲法》將檢察機關定性為法律監(jiān)督機關，憲法定位也決定了檢察監(jiān)督工作的難度和作用發(fā)揮。檢察機關被冠以監(jiān)督的帽子，其在司法實踐中往往得不到被監(jiān)督者的支持，甚至是抵制、對抗。修改后的《民事訴訟法》雖然增加了民事檢察監(jiān)督的手段和方式，但實施效果并不理想。實質上，檢察機關除依法履行監(jiān)督職責外，其通過支持起訴、促成和解、息訴罷訪等方面發(fā)揮的作用并不遜色于純粹的法律監(jiān)督作用，僅是基于績效考核的制約，不得不凸顯監(jiān)督工作。因此，檢察機關在民事訴訟體系中既擔當法律監(jiān)督的責任，又依托法律監(jiān)督積極發(fā)揮著保護各類主體合法權益、定分止爭等監(jiān)督職責以外的重要作用。

二、檢察機關執(zhí)行《民事訴訟法》所面臨的三大問題

（一）公益訴訟問題

修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了公益訴訟，但未賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，《民事訴訟法》的司法解釋同樣未解決檢察機關提起公益訴訟問題，僅是明確了起訴條件、管轄、案件處理方式等問題。新修訂的《環(huán)境保護法》亦未解決檢察機關提起公益訴訟問題。公益訴訟應指有法律明確授權的國家機關、負有相關職責的社會團體以及公民個人對違反法律、法規(guī)而侵害國家利益、社會公共利益的行為，有權通過向法院起訴，以糾正違法者的違法行為并要求其承擔法律責任的訴訟活動。為防止公民個人提起公益訴訟而導致“訴訟膨脹”的現(xiàn)象，必須對此加以限制，而由授權機關作為公益代表提起訴訟。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，責無旁貸的對侵害國家利益和社會公共利益的違法行為實施檢察監(jiān)督，并通過訴訟的方式借助人民法院的司法強制執(zhí)行力去實現(xiàn)國家利益和社會公共利益的維護，能夠起到很好的補充、協(xié)助國家管理社會的作用。當下基于缺乏法律授權，檢察機關尚不能提起公益訴訟，而法律規(guī)定的有關機關和組織對《民事訴訟法》第55條規(guī)定的執(zhí)行并不理想。因此，建立檢察機關提起公益訴訟制度是當前檢察機關執(zhí)行《民事訴訟法》亟需解決的主要問題。

（二）對訴訟結果的案件監(jiān)督問題

修改后的《民事訴訟法》涉及對訴訟結果案件的監(jiān)督增加了五項新內容：一是增加了同級監(jiān)督的檢察建議方式。檢察建議賦予了同級檢察機關對同級法院的監(jiān)督權力和方式，但其司法實踐效果卻并不理想，法院以各種理由對同級檢察機關的檢察建議不予接受，案件無法進入再審程序，檢察建議的作用得不到發(fā)揮。二是增加了調查核實的監(jiān)督手段。調查核實是一項新的監(jiān)督權力，但其范圍只能局限在提出檢察建議或抗訴的需要，而不適用對審判程序中審判人員違法行為、執(zhí)行活動等的單向型監(jiān)督，除非與訴訟結果監(jiān)督捆綁在一起的復合型監(jiān)督。三是增加了對損害“國家利益和社會公共利益”生效調解書的監(jiān)督。對損害國家利益和社會公共利益的生效調解書，可以提出抗訴或檢察建議，國家利益包含政治利益、經(jīng)濟利益、國家安全利益等，國家利益的范圍并非由行政機關認定，而是經(jīng)法律認可的表決程序確定。社會公共利益是指社會全體成員所享有的利益，其與國家利益存有重合，但并不等同。目前對國家利益和社會公共利益的界定尚不明確，產(chǎn)生的認識分歧較多，致使在司法實踐中沒有統(tǒng)一細化的參照標準?！睹袷略V訟法》的司法解釋規(guī)定，“人民檢察院抗訴或者再審檢察建議所主張的損害國家利益、社會公共利益的理由不成立的，裁定終結再審程序?！痹摋l款直接預示著法院與檢察機關在對“國家利益和社會公共利益”的認識上必將產(chǎn)生分歧，檢察機關對調解書的監(jiān)督必然不暢。四是增加了申請民事檢察監(jiān)督的前置條件，即以向法院申請再審為前提。從司法實踐來看，大量的申請再審案件均被駁回，進入實體再審的案件寥寥無幾，但并非所有的駁回再審裁定都正確，檢察機關卻不能對再審裁定進行監(jiān)督，只能針對原生效裁判，因此申請人僅對駁回再審裁定請求監(jiān)督的申請，檢察機關無從啟動監(jiān)督程序。五是規(guī)定了申請民事檢察監(jiān)督的“一次性原則”，即檢察機關對當事人申請檢察建議或抗訴作出決定后，當事人不得再次向檢察機關申請。但根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，上級檢察機關可以撤銷或變更下級檢察機關作出的決定，即當事人若不服檢察機關作出的監(jiān)督?jīng)Q定，可以采取某種形式使得上級檢察機關啟動內部監(jiān)督程序，這實質上是對申請監(jiān)督“一次性原則”的突破。同時，《民事訴訟法》第198條，規(guī)定：“各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調解書，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定?！币虼耍瑢σ呀?jīng)由檢察機關作出不提出抗訴或檢察建議等決定的案件，法院院長認為確有錯誤并經(jīng)審判委員會討論應當予以糾正，對此應當如何處理缺乏規(guī)定，由此可能會引起法院與檢察機關的適法沖突。

（三）對執(zhí)行活動的監(jiān)督問題

修改后的《民事訴訟法》雖增加了檢察機關有權對民事執(zhí)行活動監(jiān)督的條文，但僅是原則性規(guī)定，檢察監(jiān)督的范圍、對象、效力等均不明確，致使出現(xiàn)檢察機關和法院“打架”的現(xiàn)象。檢察機關對民事執(zhí)行活動監(jiān)督的范圍是否僅限于對法院執(zhí)行活動的監(jiān)督，還是包括對執(zhí)行當事人及其他參與人的執(zhí)行活動等的監(jiān)督。其監(jiān)督對象是否僅限于對執(zhí)行生效裁判文書、調解書的監(jiān)督，還是包括對仲裁裁決、公證債權文書等執(zhí)行的監(jiān)督。其監(jiān)督的效力問題尚未明確，僅在最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布的《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中作了一般性規(guī)定，法院收到檢察建議后應在1個月作出處理并書面回復檢察機關及有關跟進監(jiān)督的規(guī)定。同時，對法院執(zhí)行作為、不作為、怠于履行職責等行為的監(jiān)督也缺乏必要的監(jiān)督手段?？梢哉f，檢察機關對法院民事執(zhí)行活動的監(jiān)督僅是停留在形式上，很難切入實質，對執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、越權行為等情形的監(jiān)督就更加困難。除監(jiān)督難之外，在今后可能有大量的執(zhí)行難、執(zhí)行信訪等類案件流入檢察機關，對此類案件的處理也是檢察機關將要面臨的嚴峻問題。

三、進一步加強和改進民事檢察監(jiān)督

（一）民事檢察監(jiān)督結構的調整

思想是行動的先導，開展好民事檢察監(jiān)督首先是思想結構的調整，必須逐漸改變以刑事檢察工作為主的工作思路，著力增強對民事檢察工作的重要性認識，科學、合理地分配人力、物力，提高民事檢察監(jiān)督工作的能效。結合修改后的《民事訴訟法》，民事檢察監(jiān)督工作應重點抓好生效判決、裁定、調解書的監(jiān)督，執(zhí)行活動的監(jiān)督和審判、以及執(zhí)行人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的監(jiān)督。法院作出的生效裁判、調解書直接涉及到當事人的實體權益，是彰顯司法公平、公正的鮮活載體。當事人合法權益的實現(xiàn)除擁有公正的裁判外，尚需依賴法院的執(zhí)行，“執(zhí)行亂”仍為荊棘，觸之痛入骨髓，因而必須有理有據(jù)地加大對執(zhí)行活動的監(jiān)督。法官的行為直接關系到裁判結果的公正性和執(zhí)行活動的合法性，必須加強對法官行為合法性的監(jiān)督，保障民事訴訟活動的廉潔性和高效性，提高司法公信力。

（二）強化對訴訟結果的監(jiān)督

修改后的《民事訴訟法》實施后，檢察機關受理的不服生效裁判、調解書案件數(shù)量大幅上升，其中有些案件的處理合法但不合理，不符合民法公平原則，這就涉及到法官自由裁量權的行使問題，如對精神損害賠償金、違約責任的裁量幅度，法官因各種原因未根據(jù)案件法律事實及當事人的實際情況等作出裁量，致使案件的處理缺乏公平性。當事人將檢察機關的法律監(jiān)督作為維護合法權益的最后一根救命稻草，將其所有的希望寄托于檢察機關，但不符合抗訴或檢察建議條件，若檢察機關簡單的作出不支持監(jiān)督申請決定，將會引發(fā)當事人的極大不滿，甚至極端行為，久之累積，所引發(fā)的社會矛盾將會更加突出。因此，檢察機關應加強與法院執(zhí)行等部門的聯(lián)系，在執(zhí)行中促成當事人以達成和解協(xié)議等形式公平的解決糾紛。

（三）明確案件的終結處理

目前對經(jīng)過再審程序或檢察監(jiān)督程序案件的處理，修改后的《民事訴訟法》都有作出明確規(guī)定，僅是規(guī)定當事人不得再次向檢察機關申請檢察建議或抗訴?！睹袷略V訟法》的司法解釋也明確規(guī)定法院不予受理當事人的再次再審申請。當事人以私權救濟的方式雖被排除，但最高人民檢察院和最高人民法院對以公權力救濟作了相關規(guī)定，例如《最高人民法院關于正確適用<關于人民法院對民事案件發(fā)回重審和指令再審有關問題的規(guī)定>的通知》中規(guī)定，“各級人民法院對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，不論以何種方式啟動審判監(jiān)督程序的，一般只能再審一次?！蓖瑫r，又規(guī)定，“對已經(jīng)再審過的案件，上級法院認為有再審需要的，可以提審。”因此，案件再審并非案件處理程序的終結，再審的案件仍然可以進入再審程序。對經(jīng)檢察機關已監(jiān)督案件的處理，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定了跟進監(jiān)督和提請上級檢察機關監(jiān)督的再監(jiān)督方式，例如人民法院對抗訴案件作出的判決、裁定、調解書仍符合抗訴條件的，可以提請上級檢察機關進行監(jiān)督。從現(xiàn)行有效規(guī)定看，法院和檢察機關對案件的處理都預留了一定的空間，“預留空間”的方式是一把雙刃劍，既有利于錯誤案件的糾正，同時也會造成許多信訪事件。對某些信訪案件的處理，有些部門和司法機關迫于信訪壓力而突破當時處理案件的“情勢”，采取妥協(xié)、退讓的方式處理，但這種做法又為更多訴訪案件的出現(xiàn)埋下隱患，使司法秩序變得混亂，司法公信力無從樹立。因而，檢察機關在執(zhí)行《民事訴訟法》第208條、209條的同時，應加大對“終而不終”案件的監(jiān)督，并對已監(jiān)督案件的終結處理作出明確規(guī)定，以規(guī)范司法秩序。