特大城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展短板與應(yīng)對(duì)策略

李健

導(dǎo)讀：隨著上海邁入人口深度老齡化階段，對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施的需求日益旺盛。但當(dāng)前上海養(yǎng)老設(shè)施存在總量不夠、空間布局不均衡、利用效率低下等突出問(wèn)題。借助新一輪城市總體規(guī)劃，必須對(duì)養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行綜合規(guī)劃，包括設(shè)施建設(shè)根據(jù)老年人口生產(chǎn)規(guī)律重點(diǎn)推進(jìn)，設(shè)施空間布局以需求導(dǎo)向?yàn)橹?，養(yǎng)老設(shè)施設(shè)置依據(jù)和配置標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整，明確養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃目標(biāo)等，并且在規(guī)劃之后不斷優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施布局等可持續(xù)措施。

作為中國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，近些年來(lái)，上海再次邁入了人口深度老齡化階段。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，上海在2010年60歲以上老年人口占全市戶籍人口比重已經(jīng)達(dá)到23.4%，80歲以上高齡人口占老年人口比重達(dá)18.1%，分別比2000年第五次人口普查時(shí)候高出5.1和5.5個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，至2014年底，60歲以上老年人口占全市戶籍人口的比重更是達(dá)到28.8%。人口結(jié)構(gòu)的變化加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的大背景，對(duì)社會(huì)公共設(shè)施包括養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等都提出新的高標(biāo)準(zhǔn)要求，構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老設(shè)施體系，提升城市養(yǎng)老服務(wù)基本公共服務(wù)能力，滿足多層次、多元化養(yǎng)老服務(wù)需求成為各級(jí)政府的重要工作。但與此同時(shí)，上海養(yǎng)老設(shè)施①布局問(wèn)題也日益突出，主要包括養(yǎng)老設(shè)施總量不夠、空間布局不均衡、利用效率低下等。十八大提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化發(fā)展”，之后國(guó)務(wù)院和各部委、地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)的政策，推進(jìn)“完善養(yǎng)老服務(wù)體系、推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)”等工作。

養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要專項(xiàng)內(nèi)容，當(dāng)前上海正面臨新一輪城市總體規(guī)劃修編重大機(jī)遇，把握上海人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)規(guī)劃和布局養(yǎng)老設(shè)施成為修編工作的重要任務(wù)。在近些年研究中，包括詹運(yùn)洲、吳芳芳（2014）對(duì)上海養(yǎng)老設(shè)施目前存在的主要問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出在城市規(guī)劃中需要重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變，分別從發(fā)展導(dǎo)向、設(shè)施布局、存量評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及部門協(xié)作角度提出建議。李正龍、潘黎玫等（2011）從上海養(yǎng)老設(shè)施本身的數(shù)量、質(zhì)量、配置等角度，對(duì)上海養(yǎng)老設(shè)施未來(lái)的發(fā)展提出相應(yīng)的政策建議。羅翔、嚴(yán)己（2013）研究浦東新區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，探討大都市養(yǎng)老設(shè)施新模式，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查老年人日常行為和需求分析，探索符合浦東實(shí)際情況的養(yǎng)老設(shè)施體系、規(guī)劃指標(biāo)，以及空間布局方案、實(shí)施策略。路錦非（2013）依據(jù)上海老年人口未來(lái)增長(zhǎng)規(guī)律，對(duì)上海養(yǎng)老床位、養(yǎng)老護(hù)理人員、資金投入、醫(yī)療人員等分別進(jìn)行測(cè)算。但以上研究在空間尺度上是將上海市視為一個(gè)均質(zhì)體，缺乏差異性的空間研究和對(duì)策分析。在借鑒前人文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，本文對(duì)上海當(dāng)前老年人口特別是高齡人口增長(zhǎng)趨勢(shì)、老年人口空間布局與變化、養(yǎng)老設(shè)施空間布局與效率等問(wèn)題予以剖析，提出適應(yīng)老年人口增長(zhǎng)和布局的規(guī)律，并借助新一輪城市總體規(guī)劃修編的機(jī)遇，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和研究，優(yōu)化提升養(yǎng)老設(shè)施空間布局。

一、上海老年人口增長(zhǎng)與空間布局規(guī)律

（一）呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，基于增速形成三個(gè)階段

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，早在1979年時(shí)上海就已經(jīng)進(jìn)入老齡化階段，這是特大城市人口生產(chǎn)規(guī)律和過(guò)去幾十年中人口流動(dòng)管控雙重作用后的必然結(jié)果。自2000年以來(lái)的上海市老年人口規(guī)模情況看，老年人口總量持續(xù)增長(zhǎng)，其中60歲以上老人從241.76萬(wàn)人增長(zhǎng)到2014年的413.98萬(wàn)人，增長(zhǎng)了71.24%，年均增長(zhǎng)率達(dá)4.0%；從發(fā)展趨勢(shì)看呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，每年增長(zhǎng)的實(shí)際老年人口數(shù)從不足5萬(wàn)人到2010年的15.32萬(wàn)人，再到2014年的26.36萬(wàn)人。80歲以上老年人口從30.56萬(wàn)人增長(zhǎng)到2014年的75.32萬(wàn)人，增長(zhǎng)了146.47%，平均增長(zhǎng)率高達(dá)6.66%；從發(fā)展趨勢(shì)看呈現(xiàn)減速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但實(shí)際增量仍然保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

結(jié)合從2000年到2014年不同階段60歲以上老年人口增長(zhǎng)速度的變化，大概可以分為三個(gè)階段：從2000年到2005年為第一階段，每年增速保持在2%左右；2006年到2010年為第二階段，每年增速提升到4%以上；2010年至今為第三階段，每年增速超過(guò)5%，甚至超過(guò)6%，顯示出明顯加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。80歲以上老年人口增速盡管在近些年有所下降，但基于60歲以上老年人口的增速發(fā)展及上海人群預(yù)期壽命不斷提升的現(xiàn)狀，未來(lái)總量必然會(huì)出現(xiàn)反彈。上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展依然任重而道遠(yuǎn)。

（二）各區(qū)縣人口增長(zhǎng)不均，出現(xiàn)空間收斂發(fā)展特征

由于各區(qū)在人口基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、交通條件等方面的差異，近些年來(lái)上海市各區(qū)縣老年人口增長(zhǎng)速度存在差異性，加之老年人口流動(dòng)，造成老年人口空間布局出現(xiàn)空間收斂的特征。分區(qū)縣考察，60歲以上老年人口中絕對(duì)增量大的有浦東新區(qū)、閔行、寶山、普陀、楊浦和徐匯，以中心城區(qū)和近郊區(qū)為主，增量都超過(guò)或接近10萬(wàn)人，另外崇明島亦增長(zhǎng)8.94萬(wàn)人；2000年以來(lái)至今增幅大的包括浦東新區(qū)、閔行、嘉定、奉賢、寶山、崇明、松江、金山和青浦，以近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)縣為主，增幅超過(guò)或接近80%。80歲以上高齡人口中，絕對(duì)增量大的包括浦東新區(qū)、楊浦、普陀、閔行、徐匯、虹口、寶山、黃浦以及閘北等區(qū)，以中心城區(qū)為主，增量都超過(guò)2萬(wàn)人；增幅最大的有浦東新區(qū)、閔行、普陀、楊浦、嘉定、青浦、寶山、松江和長(zhǎng)寧，表現(xiàn)出空間無(wú)序性，增幅超過(guò)160%②。

對(duì)空間變化情況采用空間收斂指數(shù)來(lái)衡量，在60歲以上老年人口中，中心城區(qū)除普陀區(qū)外普遍為小于1，表明空間擴(kuò)散的特征；浦東新區(qū)與閔行分別高達(dá)2.33和1.96，顯示出較強(qiáng)的空間收斂特征；其余包括寶山及遠(yuǎn)郊各區(qū)縣空間收斂指數(shù)也都超過(guò)1，表現(xiàn)出弱的空間收斂特征。80歲以上老年人口中，浦東新區(qū)和閔行依然表現(xiàn)出較強(qiáng)收斂特征，中心城區(qū)僅普陀、楊浦、長(zhǎng)寧顯示較弱收斂特征，其他區(qū)都為分散特征；郊區(qū)顯示較弱收斂特征，而奉賢和崇明都小于1。

（三）老年人口將進(jìn)入高峰，各區(qū)縣呈現(xiàn)差異性時(shí)間

隨著上海城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和對(duì)普通外地年輕勞動(dòng)力需求減少，未來(lái)上海市人口老齡化水平將會(huì)不斷提升。根據(jù)上海市老齡委對(duì)于未來(lái)老年人口增長(zhǎng)的分析，2010年到2020年是上海老年人口加速增長(zhǎng)期，期末會(huì)突破540萬(wàn)人③；之后上海市老年人口增長(zhǎng)將進(jìn)入平穩(wěn)期，每年增長(zhǎng)約10萬(wàn)人，2030年達(dá)到高峰620萬(wàn)人，占戶籍人口總數(shù)比重45%左右；2040年將有所減少，約560萬(wàn)人左右。此外，2014年底上海人均期望壽命已達(dá)82.29歲，位居全國(guó)各省市首位。從上海高齡老人總量情況看，2014年底80歲以上高齡老人75.3萬(wàn)人，占老年人口總量的18.2%；參考當(dāng)前增長(zhǎng)速度并適度提高，到2020年高齡人口約為90萬(wàn)人。根據(jù)人口再生產(chǎn)規(guī)律，從2030年開始高齡人口進(jìn)入加速增長(zhǎng)期，預(yù)計(jì)在2030年為140萬(wàn)人左右，到本次城市規(guī)劃期末的2040年，上海也將達(dá)到人口高齡化發(fā)展的高峰，預(yù)計(jì)為210萬(wàn)人。

由于上海各區(qū)縣在人口年齡結(jié)構(gòu)方面存在差異，由此進(jìn)入加速增長(zhǎng)期的時(shí)間不會(huì)一致，導(dǎo)致老年人口和高齡人口在不同區(qū)縣出現(xiàn)高峰的時(shí)間也不同。根據(jù)“六普”關(guān)于年齡結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，本文基于人口生產(chǎn)的基本規(guī)律對(duì)各區(qū)縣進(jìn)入人口老齡化階段的時(shí)間進(jìn)行預(yù)測(cè)（圖3）。中心城區(qū)由于深度老齡化，更早進(jìn)入老年人口和高齡人口峰值期，特別是黃浦、靜安、虹口、普陀及閘北五區(qū)，在2025年時(shí)候就可能進(jìn)入老年人口高峰；而崇明、長(zhǎng)寧、徐匯、楊浦、嘉定、寶山和金山將在2030年達(dá)到老年人口高峰；浦東、松江作為新興制造業(yè)的基地以及閔行作為新興輔城，吸引大量中青年人口集中，加上奉賢、青浦兩區(qū)更為年輕的人口結(jié)構(gòu)，老年人口高峰相應(yīng)推后至2035年和2040年。崇明、靜安和虹口三區(qū)在2035年將達(dá)到高齡人口高峰值，中心城區(qū)其他各區(qū)多會(huì)在2040年左右達(dá)高齡人口峰值，奉賢、青浦、浦東、閔行和松江這五區(qū)高齡人口峰值要推遲到2045年以后。

二、上海養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展存在的主要問(wèn)題

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空間布局不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出亟待優(yōu)化

老年人口是個(gè)特殊群體，對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、便捷交通、生活配套等公共服務(wù)的需求較一般人群更為突出。由于中心城區(qū)在生活配套服務(wù)等方面所具備的綜合優(yōu)勢(shì)，造成老年人口高度集中于上海中心城區(qū)，2014年中心城區(qū)老年人口占全市的45.23%，其中80歲以上的高齡人口更達(dá)到49.7%，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅占全市的33.6%。這種老年人口和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的空間不匹配，造成中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供不應(yīng)求而郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率普遍不足50%，根據(jù)上海市民政局的調(diào)研，郊區(qū)有些社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住率僅為18%。

按照“9073”養(yǎng)老格局中的3%養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)整體不達(dá)標(biāo)，尤其是中心城區(qū)缺口最大，除了長(zhǎng)寧區(qū)和楊浦區(qū)，其他各區(qū)普遍不到2.0%，其中靜安區(qū)僅為1.1%。郊區(qū)各區(qū)縣相對(duì)中心城區(qū)情況較好，包括嘉定、青浦、奉賢、崇明、寶山等超過(guò)3.0%，普遍達(dá)到原有規(guī)劃目標(biāo)。但如果按照5%的發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加上大量非上海戶籍老人在上海養(yǎng)老的需要，上海養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)仍然存在很大缺口。

（二）基于戶籍人口的養(yǎng)老設(shè)施配置依據(jù)需要調(diào)整

養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)屬于社會(huì)福利工作的范疇，因此，基本養(yǎng)老床位的配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是覆蓋本區(qū)域內(nèi)的大部分老年人口，人口基數(shù)計(jì)算應(yīng)充分預(yù)留空間以覆蓋更大社會(huì)范圍。但在我國(guó)城市養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，存在著一個(gè)巨大的漏洞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)都是以本地戶籍老年人口預(yù)測(cè)值來(lái)配比床位總量指標(biāo)。因此，未來(lái)隨著戶籍制度和養(yǎng)老制度的改革，外來(lái)常住老年人口的實(shí)際需求如何保障就成為一個(gè)巨大問(wèn)題。在上海實(shí)際情況中，2014年全市常住人口總數(shù)2425.7萬(wàn)人，其中戶籍常住人口1429.3萬(wàn)人，外來(lái)常住人口996.4萬(wàn)人。當(dāng)然外來(lái)常住人口在上海養(yǎng)老的比例較低，根據(jù)對(duì)“綜?！鞭D(zhuǎn)“城保”外來(lái)人口規(guī)模的計(jì)算，外來(lái)老年人口群體規(guī)模在2040年將達(dá)100萬(wàn)，也是一個(gè)巨大的社會(huì)群體，對(duì)上海養(yǎng)老設(shè)施需求也會(huì)很大。因此，建議未來(lái)養(yǎng)老設(shè)施的計(jì)算基數(shù)應(yīng)該是以服務(wù)常住人口為準(zhǔn)并加以經(jīng)驗(yàn)系數(shù)調(diào)整，避免出現(xiàn)養(yǎng)老設(shè)施不能滿足城市實(shí)際養(yǎng)老需求的矛盾。

（三）以60歲為養(yǎng)老設(shè)施配置年齡的標(biāo)準(zhǔn)需要更新

上海市老齡科學(xué)研究中心在2008年開展的人口抽樣調(diào)查顯示，相比十年之前老年人口有意愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例在迅速提升，這說(shuō)明隨著觀念的變化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)越來(lái)越被老年人所接受。但與此同時(shí)，上海市民政局在2012年對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人年齡結(jié)構(gòu)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人平均年齡為85.2歲，其中80歲以上的老年人為絕對(duì)主力占67.5%，60歲以上老人中多為殘疾或生活不能自理者。這一方面是作為福利政策，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在對(duì)特定弱勢(shì)群體的傾斜，但也顯示出在上海60歲以上老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿并不高。

當(dāng)前從政府職能部門到學(xué)術(shù)界都是以60歲以上人口中養(yǎng)老床位數(shù)作為養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的重要參考指標(biāo)，但這與上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住人口年齡情況并不相符。參考未來(lái)生活、醫(yī)療條件改善使得老年群體自理能力增強(qiáng)、預(yù)期壽命延長(zhǎng)的可能狀況，建議上海重新設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，啟用80歲老年人口規(guī)模作為基本參考指標(biāo)。但如何實(shí)現(xiàn)與養(yǎng)老床位數(shù)的配比，當(dāng)前尚缺乏依據(jù)，從上海當(dāng)前的情況看，建議2030年提升到18%、2040年提升到20%以上。

（四）養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃目標(biāo)存在重點(diǎn)導(dǎo)向不明確問(wèn)題

隨著上海老年人口規(guī)模的增長(zhǎng)，對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施的需求將日益多元化，養(yǎng)老設(shè)施的分類分級(jí)體系建設(shè)也變得更加重要。上海在“十一五”期間率先提出“9073”養(yǎng)老基本格局，形成“90%家庭自我照顧、7%社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”的養(yǎng)老服務(wù)體系，當(dāng)前目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，參照發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整“9073”已經(jīng)是趨勢(shì)。相對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施本身的規(guī)劃和建設(shè)，調(diào)整關(guān)鍵還是社會(huì)養(yǎng)老部分的社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老如何選擇，目前普遍意見是“兩個(gè)并舉、推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老”，這造成各區(qū)縣養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃目標(biāo)存在導(dǎo)向不明確的問(wèn)題。本文建議在城市總體規(guī)劃修編工作中，要對(duì)不同地區(qū)的老年群體進(jìn)行細(xì)致的社會(huì)問(wèn)卷調(diào)查和訪談工作，特別是針對(duì)郊區(qū)老人群體在養(yǎng)老觀念、經(jīng)濟(jì)條件及家庭構(gòu)成等方面存在的復(fù)雜性和變化性，需要加強(qiáng)進(jìn)行相關(guān)的社會(huì)調(diào)研，形成基于特定養(yǎng)老區(qū)劃的規(guī)劃目標(biāo)和修編重點(diǎn)。

三、科學(xué)規(guī)劃與布局上海養(yǎng)老設(shè)施的策略

科學(xué)布局養(yǎng)老設(shè)施必須基于市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)，滿足上海市老年人口的實(shí)際需求。從規(guī)劃的可實(shí)施性角度出發(fā)，這其中包括了四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即布局多少、如何控制布局節(jié)奏、如何優(yōu)化空間布局和提升設(shè)施配置效率。

（一）科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)模和提升配置標(biāo)準(zhǔn)

在《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020年）》（后稱《專項(xiàng)規(guī)劃》）中，預(yù)測(cè)2020年上海戶籍老年人達(dá)到約531萬(wàn)，規(guī)劃按照3%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃建成15.9萬(wàn)張養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，并按照17.8萬(wàn)張進(jìn)行用地底線管控。但作為統(tǒng)籌城市布局的城市總體規(guī)劃，管控年限到2040年，并能覆蓋全部常住上海城市的老年人口，因此按照2030年680萬(wàn)老人（620萬(wàn)戶籍老人+60萬(wàn)外來(lái)常住老人）、2040年660萬(wàn)（560萬(wàn)戶籍老人+100萬(wàn)常住老人）的規(guī)模進(jìn)行養(yǎng)老設(shè)施總量的配置。此外，3%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配置比重是上海市在“十一五”和“十二五”期間的標(biāo)準(zhǔn)，隨著中國(guó)逐漸進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，作為最發(fā)達(dá)城市的上海必須逐漸提高配置標(biāo)準(zhǔn)到5%左右。因此，可以規(guī)劃到2030年按照4%的標(biāo)準(zhǔn)予以配置，并增加10%的彈性，達(dá)30萬(wàn)張床位；2040年規(guī)劃按照5%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，并增加10%的彈性，達(dá)36.3萬(wàn)張床位。

如果按照80歲以上老年人口規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)老設(shè)施配置，2030年上海市高齡人口的規(guī)模為160萬(wàn)人（140萬(wàn)戶籍老人+20萬(wàn)外來(lái)常住老人）、2040年為240萬(wàn)人（210萬(wàn)戶籍老人+30萬(wàn)外來(lái)常住老人）。養(yǎng)老床位數(shù)到2030年配置標(biāo)準(zhǔn)為18%、2040年配置標(biāo)準(zhǔn)為22%，分別需要達(dá)到28.8萬(wàn)張和52.8萬(wàn)張床位。不同年齡標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的養(yǎng)老床位數(shù)配置存在著較大數(shù)字差距，這更說(shuō)明養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的復(fù)雜性，需要在動(dòng)態(tài)社會(huì)考察中不斷修編規(guī)劃目標(biāo)。

（二）依據(jù)人口規(guī)律并分期重點(diǎn)建設(shè)

養(yǎng)老設(shè)施的布局需要政府及其他各類主體進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)投資，為了保障投資有效，必須依據(jù)老年人口增長(zhǎng)的規(guī)律，分階段進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，既要滿足實(shí)際需求，又要實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。

當(dāng)前上海養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)行的主要服務(wù)對(duì)象仍是高齡老年人口，盡管未來(lái)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老會(huì)是社會(huì)主流趨勢(shì)，但隨著生活及醫(yī)療條件的改善，高齡老年人口仍將是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)對(duì)象。根據(jù)上海老年人口增長(zhǎng)的規(guī)律，2015～2025年是60歲以上老年人口快速增長(zhǎng)的階段，高齡老人增速仍然較慢，因此在該階段對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施的需求不大。但從2025年開始直到2040年，上海開始進(jìn)入高齡老人快速增長(zhǎng)期，該階段是養(yǎng)老設(shè)施必須加速建設(shè)的階段。因此，根據(jù)高齡人口的預(yù)測(cè)速度，建議從2015年到2025年保持每年0.6萬(wàn)～0.8萬(wàn)張養(yǎng)老床位增長(zhǎng)速度；2025～2030年保持每年1.2萬(wàn)～1.4萬(wàn)張?jiān)鏊?；?030年到2040年，根據(jù)養(yǎng)老需求的評(píng)估，每年至少完成1.4萬(wàn)～1.6萬(wàn)張養(yǎng)老床位的增速。

（三）基于需求導(dǎo)向推行差異化區(qū)域發(fā)展政策

由于中心城區(qū)人口疏解、土地指標(biāo)緊張等核心問(wèn)題的限制，過(guò)去階段養(yǎng)老設(shè)施布局包括《專項(xiàng)規(guī)劃》都傾向控制中心城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)模，引導(dǎo)郊區(qū)養(yǎng)老。由于中心城區(qū)存在較強(qiáng)的親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療交通等生活便利性等，上海老人更加傾向于中心城區(qū)養(yǎng)老，以往養(yǎng)老設(shè)施布局效果并不好。本文認(rèn)為應(yīng)基于實(shí)際需求導(dǎo)向，采用更符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的有效舉措，實(shí)施差異化的引導(dǎo)政策。

其中核心城區(qū)人口老齡化的現(xiàn)象突出但未來(lái)增速趨緩，要控制大規(guī)模養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，逐步探索區(qū)外養(yǎng)老補(bǔ)償機(jī)制，形成與其他區(qū)縣良好的養(yǎng)老互動(dòng)發(fā)展格局，土地利用方面重點(diǎn)推進(jìn)存量設(shè)施改造，特別要探索城市規(guī)劃中容積率適當(dāng)突破的可操作性。在中心城區(qū)外圍的區(qū)域，老齡化突出且保持較高增速，在該區(qū)域要增加養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃配置，重點(diǎn)引導(dǎo)非盈利養(yǎng)老部門和福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，結(jié)合城市更新改造和房地產(chǎn)開發(fā)，以財(cái)政政策引導(dǎo)探索社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域，土地利用方面重視存量和增量養(yǎng)老設(shè)施的同步推進(jìn)。在近郊區(qū)縣和浦東新區(qū)，當(dāng)前老齡化水平較低但未來(lái)將加速增長(zhǎng)，該區(qū)域?qū)⑹巧虾ｐB(yǎng)老產(chǎn)業(yè)商業(yè)化推進(jìn)最重要的地區(qū)，積極吸引社會(huì)資本、推進(jìn)PPP等模式在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用，在土地利用方面積極拓展發(fā)展空間，推進(jìn)增量設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、提升存量設(shè)施更新和改造水準(zhǔn)。提升醫(yī)療設(shè)施和商業(yè)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，培育高端養(yǎng)老服務(wù)和管理人才，積極吸引區(qū)外老人遷至該區(qū)域養(yǎng)老。

（四）做好社會(huì)調(diào)查以保證設(shè)施效率

根據(jù)老年人口的規(guī)模配置養(yǎng)老設(shè)施是常規(guī)做法，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中老年人口對(duì)養(yǎng)老的需求存在多種可能性。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，隨著少子化、老齡化、經(jīng)濟(jì)條件的改善，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的需求更旺盛，反之需求則較少。因此，本文建議城市總體規(guī)劃修編工作在規(guī)劃過(guò)程中要針對(duì)不同地區(qū)老年群體進(jìn)行細(xì)致的社會(huì)問(wèn)卷調(diào)查和訪談工作。特別是郊區(qū)老人群體在養(yǎng)老觀念、經(jīng)濟(jì)條件以及家庭構(gòu)成等多方面存在更多的復(fù)雜性和變化性，需要進(jìn)行充分社會(huì)調(diào)研，真正把握其對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的內(nèi)在需求，進(jìn)而進(jìn)行養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，從而保證養(yǎng)老設(shè)施利用效率的提升。

四、持續(xù)優(yōu)化上海養(yǎng)老設(shè)施空間布局思路

養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)對(duì)象是城市老年人口，從國(guó)際國(guó)內(nèi)特大城市的經(jīng)驗(yàn)看，由于人口再生產(chǎn)和對(duì)養(yǎng)老設(shè)施需求社會(huì)影響要素的復(fù)雜性，養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)推進(jìn)的過(guò)程，尤其是對(duì)于特大城市復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)和城市總體規(guī)劃這樣一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃，都必須要做到動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、效果評(píng)估以及規(guī)劃再調(diào)整三個(gè)步驟的統(tǒng)一，以保障養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局與建設(shè)的科學(xué)性。因此，借鑒國(guó)內(nèi)外城市成功經(jīng)驗(yàn)，在城市總體規(guī)劃之后還必須針對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展推進(jìn)以下幾個(gè)方面的重要工作，保障養(yǎng)老設(shè)施布局的持續(xù)優(yōu)化：

第一，由規(guī)土局、民政局及人口計(jì)生委組成聯(lián)合小組，針對(duì)老年人口特別是高齡人口的規(guī)模、空間遷移等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以真正把握養(yǎng)老設(shè)施需求的空間變化，進(jìn)而調(diào)整養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和工程進(jìn)度。第二，規(guī)土局、民政局每五年對(duì)養(yǎng)老設(shè)施供求關(guān)系進(jìn)行一次效果評(píng)估，特別是針對(duì)家庭構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)條件、觀念變化等因素對(duì)養(yǎng)老設(shè)施需求影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，把握動(dòng)態(tài)需求。第三，根據(jù)對(duì)老年人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及養(yǎng)老設(shè)施布局的評(píng)估結(jié)果，由規(guī)土局、民政局聯(lián)合對(duì)養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃進(jìn)行再調(diào)整，城建委根據(jù)規(guī)劃調(diào)整對(duì)養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目的批復(fù)和床位數(shù)進(jìn)行調(diào)整，不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整養(yǎng)老設(shè)施的空間布局。第四，由規(guī)土局負(fù)責(zé)科學(xué)選址，養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)盡量集中布局建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，選擇公共交通方便、環(huán)境優(yōu)良及生活便捷地段，遠(yuǎn)離工業(yè)區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流用地、污染源、噪聲源等。結(jié)合老年人口的客觀需求，考慮醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，與醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施鄰近。第五，積極推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施與社會(huì)資源結(jié)合，通過(guò)更加靈敏的市場(chǎng)反應(yīng)來(lái)保障各項(xiàng)資源投入的效率和效益。

說(shuō)明：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《功能疏解背景下的特大城市建設(shè)與管理模式創(chuàng)新研究》（編號(hào)：14AZD026）資助項(xiàng)目。

注釋：

①根據(jù)上海市規(guī)土局相關(guān)文件定義，養(yǎng)老設(shè)施是為老年人（年齡60歲以上）提供住養(yǎng)、生活護(hù)理等綜合服務(wù)的機(jī)構(gòu)，包括社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老兩類。本文的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃研究包括以上兩類。

②2015年11月，上海原靜安區(qū)閘北區(qū)已“撤二建一”設(shè)立新的靜安區(qū)，文中相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系按照原區(qū)劃范疇加以引用與分析的。

③根據(jù)上海市老齡科學(xué)研究中心主任殷志剛在2015年6月上海市“智能+養(yǎng)老高峰論壇”上的發(fā)言。

責(zé)任編輯：王 縉